L'ENSOSP : une délocalisation ambitieuse à parachever

Rapport d'information n° 484 (2007-2008) de M. Claude HAUT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 juillet 2008

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N° 484

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 juillet 2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l' École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP),

Par M. Claude HAUT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin , vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

AVANT-PROPOS

Le présent rapport d'information rend compte du contrôle sur pièce et sur place que votre rapporteur spécial a effectué au sein de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) . Ce contrôle a été inspiré par les inquiétudes soulevées lors de l'examen, par votre commission des finances, de la mission « Sécurité civile », dans le cadre du projet de loi de finances pour l'année 2008. Ces inquiétudes portaient, de manière générale, sur les performances de l'école et sur les conditions de sa délocalisation sur le site d'Aix-les-Milles. Elles justifiaient un examen plus approfondi de la situation de l'ENSOSP, afin d'éclairer à la fois la représentation nationale et les citoyens.

Votre rapporteur tient, par ailleurs, à souligner, pour s'en féliciter, que cet examen a été effectué en association avec notre collègue Catherine Troendle, rapporteur pour avis de la commission des lois sur la mission « Sécurité civile » . Il tient à la remercier pour ses observations et sa contribution aux auditions organisées à Paris, ainsi que sur le site de l'école, à Aix-les-Milles.

INTRODUCTION

L'histoire de l'ENSOSP remonte à la création, en 1979, de l'Ecole nationale supérieure des sapeurs-pompiers (ENSSP) à Nainville-les-Roches, dans l'Essonne. Ce n'est qu'en 1986 que l'école prend le nom d'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers. Initialement, l'école était intégrée à l'Institut national d'étude de la sécurité civile (INESC), qui avait le statut d'établissement public administratif.

Depuis le décret du 7 juin 2004 ^{1 ( * )} , l'ENSOSP est un établissement public administratif à part entière, sous la tutelle du ministre chargé de la sécurité civile, c'est-à-dire actuellement du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

Les missions de l'école sont particulièrement larges . Sa fonction première est d'assurer la formation initiale des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires ainsi que des officiers du service de santé et de secours médical professionnels et volontaires. A cette mission s'ajoute naturellement la nécessité d'assurer la formation continue de ces personnels. L'ENSOSP doit, par ailleurs, assurer des formations à destination d'autres publics, comme les élus ou les experts. Elle doit également animer le réseau des 54 écoles départementales ou interdépartementales de sapeurs-pompiers, coordonner leurs formations et participer à la coopération internationale en matière de sécurité civile.

Le présent rapport s'articule en trois points principaux, qui correspondent aux interrogations soulevées lors du contrôle effectué par votre rapporteur spécial. Il étudie, tout d'abord, les conditions dans lesquelles a eu lieu la délocalisation de l'école du site de Nainville-les-Roches à celui d'Aix-les-Milles. Il s'attache, en particulier, à clarifier le financement de cette délocalisation et celui du fonctionnement actuel de l'école . Enfin, le présent rapport d'information détaille les obstacles non négligeables que l'école doit encore surmonter pour assurer de manière satisfaisante les missions qui lui ont été confiées.

I. UNE DÉLOCALISATION JUSTIFIÉE MAIS LOURDE À METTRE EN OEUVRE

A. PLUSIEURS RAISONS ONT MOTIVÉ LA DÉLOCALISATION DE L'ENSOSP

Plus de vingt ans après la création de l'école et son installation dans l'Essonne, il est apparu, pour plusieurs raisons, que le site de Nainville-les-Roches n'était plus approprié au développement de l'école .

1. L'absence de « plateau technique » à Nainville-les-Roches

La formation des officiers de sapeurs-pompiers nécessite deux types de structures. D'une part, des locaux « classiques », où sont dispensés les cours théoriques et, d'autre part, une structure appelée « plateau technique » , qui sert aux exercices pratiques et dont l'importance est primordiale dans la formation des officiers de sapeurs-pompiers . L'objectif du plateau technique est d'offrir des conditions aussi proches que possible de la réalité, pour confronter les élèves aux situations qu'ils rencontreront dans l'exercice de leurs fonctions de sapeurs-pompiers.

Or, le site de Nainville-les-Roches était dépourvu de plateau technique . L'ENSOSP utilisait par conséquent le terrain du Centre national de prévention et de protection (CNPP), à Vernon, dans l'Eure. Le CNPP est une association créée en 1956 dont 90 % des membres sont des entreprises d'assurance, adhérentes de la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) et du Groupement d'entreprises mutuelles d'assurances (GEMA).

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès de M. Henri Masse, directeur de la défense et de la sécurité civiles au sein du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le site de Vernon posait divers problèmes.

Tout d'abord, il était situé à plus d'une heure et demie de route de l'école , ce qui impliquait des pertes de temps ainsi que des frais importants pour assurer le transport des élèves depuis le site de Nainville-les-Roches. Par ailleurs, le plateau technique était essentiellement centré sur les besoins des entreprises d'assurance membres du CNPP et n'était donc pas totalement adapté aux risques auxquels les sapeurs-pompiers sont confrontés et à leur formation. Enfin, l'utilisation par l'ENSOSP du site de Vernon rendait la formation des sapeurs-pompiers tributaire des sociétés d'assurance qui forment le CNPP.

La volonté de l'ENSOSP et des sapeurs-pompiers de disposer d'une structure propre, mieux adaptée à leurs besoins, et d'améliorer la qualité de la formation des officiers de sapeurs-pompiers explique donc, pour partie, la décision de délocaliser l'école.

2. L'augmentation du nombre de formations

Le second défi auquel l'ENSOSP faisait face sur le site de Nainville-les-Roches était relatif à l'augmentation du nombre de formations devant être assurées par l'école. Cette augmentation résulte de plusieurs facteurs :

- la refonte de la filière, en 2001 , qui a accru le nombre de formations obligatoires dans les cursus d'évolution de carrière, telles que les formations d'adaptation à l'emploi (FAE) des majors, lieutenants et emplois de direction, ainsi que les formations en gestion opérationnelle de commandement (GOC) ;

- la mise en place de la filière service de santé et de secours médical (SSSM) ;

- la volonté des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) de disposer d'une véritable chaîne de commandement des officiers de sapeurs-pompiers volontaires, dotée d'une formation équivalente.

S'ajoutait ainsi au problème résultant de l'absence de plateau technique la nécessité d'adapter le site de Nainville-les-Roches à l'augmentation du nombre de formations, qui nécessite des salles de cours, des bureaux, ainsi que des capacités d'hébergement et de restauration supplémentaires.

3. La difficulté d'aménager le site de Nainville-les-Roches pour faire face aux nouvelles exigences

Ces deux enjeux majeurs rencontrés par l'ENSOSP auraient pu être surmontés par la construction, sur le site de Nainville-les-Roches, d'un plateau technique et des locaux supplémentaires nécessaires.

Toutefois, la direction de la défense et de la sécurité civiles indique que « les exigences du plan d'occupation des sols empêchaient la construction de nouveaux bâtiments sur le site lui-même » ^{2 ( * )} . Par conséquent, l'ENSOSP n'était plus, sur le site de Nainville-les-Roches, en mesure d'assurer ses missions.

Enfin, la délocalisation visait également à recentrer sur un site unique des formations jusqu'alors sous-traitées aux structures départementales que sont les SDIS. L'objectif souhaité était de parvenir à une plus grande harmonisation des formations dispensées aux officiers de sapeurs-pompiers afin d'unifier la chaîne de commandement au sein des SDIS.

B. LES RAISONS DU CHOIX DU SITE D'AIX-LES-MILLES POUR ACCUEILLIR L'ENSOSP

Au début de l'année 2002, les deux sites retenus pour la délocalisation de l'ENSOSP étaient situés l'un à Cambrai, dans le département du Nord, et l'autre à Aix-les-Milles, dans la périphérie d'Aix-en-Provence, dans les Bouches-du-Rhône.

1. Les avantages des deux sites : Cambrai et Aix-les-Milles

Chacun des deux sites avait, semble-t-il, des avantages et des inconvénients.

Le site de Cambrai était plus proche de Bruxelles et des partenaires européens de la France. Il est apparu après le choix final du site d'Aix-les-Milles que l'Union européenne aurait pu participer financièrement au développement de l'école si le choix s'était porté sur Cambrai. Par ailleurs, ce site semblait nécessiter moins de travaux d'aménagement que celui d'Aix-les-Milles pour être opérationnel.

Le site d'Aix-les-Milles, quant à lui, du fait de sa localisation dans les Bouches-du-Rhône, était plus proche des zones habituelles de feux de forêts. Il bénéficiait d'un atout supplémentaire du fait des financements importants que les collectivités territoriales concernées étaient prêtes à apporter au projet de développement. En revanche, ce site nécessitait des travaux d'aménagement importants.

2. Un choix difficile à remettre en cause aujourd'hui

Le choix , qui s'est finalement porté sur le site d'Aix-les-Milles , a été annoncé par le ministre de l'intérieur le 27 juin 2002 . Si les deux sites présentaient des avantages et des inconvénients, il semble que les sapeurs-pompiers aient été plus favorables au site d'Aix-les-Milles.

A l'issue de l'ensemble des entretiens que votre rapporteur spécial a pu avoir, il lui semble difficile de se prononcer, plus de 6 ans après que cette décision a été prise, sur la pertinence du choix d'Aix-les-Milles par rapport à celui de Cambrai. En revanche, l'annonce du choix du site d'Aix-les-Milles était accompagnée de celle d'un projet de développement pour le site non retenu à Cambrai, qui n'a finalement pas été mis en oeuvre et sur lequel votre rapporteur spécial reviendra ci-après.

C. UN PROCESSUS DE DÉLOCALISATION LOURD, QUI A RENCONTRÉ PLUSIEURS OBSTACLES

Si le choix du site ne peut être remis en cause, la mise en oeuvre de la délocalisation a, en revanche, rencontré plusieurs difficultés, dont certaines étaient semble-t-il évitables .

1. Six ans après, la délocalisation est encore inachevée

La construction de la nouvelle école sur le site d'Aix-les-Milles, que votre rapporteur spécial a eu l'occasion de visiter, n'est, à l'heure actuelle, soit plus de 6 ans après l'annonce de la délocalisation par le ministre de l'intérieur, pas achevée .

a) Le plateau technique

La construction du plateau technique est , pour sa part, largement avancée .

Le site du plateau technique en avril 2008 : la « ville »

Votre rapporteur spécial a pu constater, lors de son déplacement, que le gros oeuvre des bâtiments était terminé, les travaux en étant au stade des aménagements intérieurs, comme le montrent les photographies ci-avant, prises lors du déplacement de votre rapporteur spécial et de notre collègue Catherine Troendle, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois.

b) Le pôle pédagogique

En revanche, les travaux du pôle pédagogique , c'est-à-dire de l'ensemble constitué par les salles de cours et les structures d'hébergement des élèves, commencent à peine . Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial sur place, la construction du pôle pédagogique devrait être achevée en septembre 2009. Par conséquent, six ans après l'annonce de la délocalisation de l'école, les cours à Aix-les-Milles sont encore dispensés dans des structures préfabriquées .

Votre rapporteur spécial a toutefois pu visiter les locaux dans lesquels sont dispensés les cours de l'ENSOSP et recueillir les remarques de représentants des élèves en formation. Il apparaît que le fait que les formations soient dispensées dans des bâtiments préfabriqués ne porte pas préjudice à leur qualité.

Si le pôle pédagogique est achevé en septembre 2009, un délai de plus de sept ans se sera écoulé entre la décision de la délocalisation et l'achèvement définitif de l'école . Ce délai peut, au premier abord, paraître excessif. En effet, le ministre de l'intérieur, lors de l'annonce de la délocalisation, en juin 2002, avait déclaré que les travaux devraient être achevés 3 ans plus tard, soit en juin 2005. Quatre années supplémentaires auront finalement été nécessaires.

Toutefois, l'étude précise du dossier conduit à porter un jugement plus nuancé. En 2002, quand l'annonce de la délocalisation est faite et son programme prévisionnel élaboré, les études de faisabilité ne sont pas réalisées, les bâtiments ne sont pas dessinés, les permis de démolir et de construire ne sont pas obtenus. Ce n'est qu'en 2003 que le programme plus détaillé de la délocalisation de l'école est établi. On constate aujourd'hui, que le projet a « une seule » année de retard par rapport au calendrier établi en 2003, ce qui, pour un projet de cette envergure, n'est pas exceptionnel. Par conséquent, votre rapporteur spécial estime que la longueur du processus de délocalisation s'explique essentiellement par l'ampleur du projet et non par des erreurs ou des retards.

Toutefois, le processus de délocalisation a rencontré plusieurs problèmes, dont certains étaient semble-t-il évitables.

2. L'emplacement initial du plateau technique a dû être remis en cause

Comme évoqué ci-avant, la mise à disposition de l'école d'un plateau technique propre, adapté aux exigences de la formation des officiers de sapeurs-pompiers, était une des raisons ayant motivé l'abandon du site de Nainville-les-Roches. Au moment du choix de la délocalisation à Aix-les-Milles, le site du plateau technique de l'école devait se situer sur la commune de Velaux , seul le pôle pédagogique se trouvant à Aix-les-Milles. La commune de Velaux est située à une vingtaine de minutes de route du site d'Aix-les-Milles.

Or, un an après l'annonce de la délocalisation, ce site a dû être abandonné , le conseil municipal de la ville de Velaux ayant refusé, en juin 2003, son installation. Ce contretemps n'a pas eu d'effet financier sur le projet de délocalisation, les travaux n'étant pas encore engagés, mais a nécessité le choix d'un nouveau site pour le plateau technique, qui s'est porté sur un terrain proposé par la ville de Vitrolles .

Le terrain choisi était un ancien terrain vague, utilisé pour des courses de moto-cross, et par conséquent dans un très mauvais état, qui a nécessité des travaux de réhabilitation importants. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, ce contretemps n'a pas entraîné de coût supplémentaire, notamment parce que le terrain a été cédé gratuitement à l'école par la commune de Vitrolles qui en était propriétaire . Enfin, le site de Vitrolles est également situé à une vingtaine de minutes de route du pôle pédagogique. Par conséquent, le changement de localisation du plateau technique ne devrait pas avoir d'effet sur les temps de trajet et l'organisation des formations.

3. L'absence de valorisation du site de Cambrai

Lors de l'annonce de l'installation de l'ENSOSP sur le site d'Aix-les-Milles, le 27 juin 2002, il avait été également annoncé que ce choix s'accompagnerait de la création, sur le site de Cambrai , qui n'était pas retenu pour l'école, d'un « pôle de défense civile », centré sur les risques terroristes, notamment nucléaires, radiologiques, bactériologiques et chimiques (NRBC) .

La création de ce pôle avait par ailleurs été inscrite dans les orientations annexées à la loi du 13 août 2004 ^{3 ( * )} de modernisation de la sécurité civile qui précisaient que « l'Etat assurera la création à Cambrai d'un Centre national de formation à la défense et à la sécurité civiles permettant aux primo-intervenants et aux acteurs de secours, de sécurité et de santé, publics et privés, de se former, par des enseignements, entraînements et exercices, aux techniques spécifiques de prévention des effets des catastrophes d'origine naturelle, technologique ou terroriste, de défense NRBC et de gestion opérationnelle de crises et de post-crises. Cette formation obligatoire, dans un cadre interministériel et « inter services », leur permettra de mieux prendre en compte les risques et menaces exceptionnels dépassant le cadre normal de leurs missions ».

Quelques formations de ce type s'y sont effectivement déroulées entre 2003 et 2007. Un centre de formation provisoire a été mis en oeuvre, plusieurs formations étant dispensées dans le cadre d'une convention passée entre l'Institut national d'études de la sécurité civile (INESC) et la commune de Cambrai. Ces formations ont pu bénéficier à des policiers, des militaires ou encore des sapeurs-pompiers des SDIS. Par ailleurs, à partir de 2004, le Haut comité français pour la défense civile (HCFDC), dans le cadre d'une convention passée avec l'ENSOSP, y a proposé des stages de deux jours de sensibilisation aux risques NRBC.

Après avoir envisagé de recourir à un partenariat public-privé pour le montage juridico-financier devant aboutir à la création du centre de formation, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a finalement pris la décision, en mai 2006, de confier la maîtrise d'oeuvre des formations à la lutte contre les effets du terrorisme NRBC à l'Institut national des hautes études de sécurité (INHES). Si le démarrage effectif de l'activité du pôle semble avoir eu lieu au début de l'année 2007, il a finalement été décidé en octobre 2007 d'installer ce centre de formation non pas à Cambrai mais dans les locaux de l'INHES à Saint-Denis , dans le département de la Seine-Saint-Denis. Par ailleurs, depuis 2007, le SDIS du département du Nord continue d'assurer certains des stages antérieurement proposés à Cambrai , mais sur un site différent et uniquement au profit des sapeurs-pompiers.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le site de Cambrai est susceptible d'être cédé de manière à ce que l'établissement public d'insertion de la défense y ouvre un centre « Défense deuxième chance » à courte échéance.

Votre rapporteur spécial ne peut que regretter que les engagements pris par le gouvernement pour la valorisation du site de Cambrai, non retenu pour la construction de l'ENSOSP, et annexés à la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004, n'aient pas été tenus . En effet, l'équilibre entre la création, à Aix-les-Milles, de l'ENSOSP et celle, à Cambrai, du pôle de défense civile, est ainsi rompu et porte notamment préjudice à la ville de Cambrai. Il semble que les efforts n'aient pas été maintenus pour que le projet de développement du site de Cambrai aboutisse réellement.

4. L'abandon des locaux de Nainville-les-Roches et le transfert intégral des formations à Aix-les-Milles ont dû être précipités

a) Les difficultés de fonctionnement sur deux sites éloignés

Le principal contretemps rencontré par le processus de délocalisation de l'école a résulté de la difficulté de faire fonctionner en parallèle les sites d'Aix-les-Milles et de Nainville-les-Roches . Le processus prévoyait un transfert progressif des formations, et donc des personnels, sur le site d'Aix-les-Milles, parallèlement à l'abandon, également progressif, du site de Nainville-les-Roches. Ainsi, à partir de l'année 2004, l'ENSOSP fonctionnait en parallèle sur ces deux sites, situés à 800 kilomètres l'un de l'autre .

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès des représentants du personnel de l'ENSOSP, ce fonctionnement engendrait des difficultés importantes , notamment pour le personnel de l'école. En effet, 80 % du personnel resté sur le site de Nainville-les-Roches avait prévu de ne pas accompagner la délocalisation de l'école à Aix-les-Milles. Ces personnels devaient donc continuer à travailler à Nainville-les-Roches, dans l'attente d'un transfert définitif de l'école qui les conduirait à ne plus travailler pour l'école. Le fait que, pendant cette période, l'activité de l'école soit entièrement tournée vers ce processus de délocalisation était donc à même de provoquer, pour cette partie du personnel, un manque de motivation certain. Les conditions de travail sur le site de Nainville-les-Roches à partir de l'année 2004 étaient donc devenues très difficiles .

Parallèlement, il semble, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès de la direction de l'école et des représentants de son personnel, que les effectifs déjà présents à Aix-les-Milles avaient des difficultés, dans ces conditions, à assurer la dynamique nécessaire au développement de l'école sur ce nouveau site .

b) Le transfert intégral anticipé de l'ensemble des formations à Aix-les-Milles

Par conséquent, suite à une étude précise des coûts de chacune des solutions, le conseil d'administration de l'école à décidé, en octobre 2006, de mettre un terme à cette situation en transférant intégralement toutes les formations à Aix-les-Milles dès le 1 ^er septembre 2007. Le calendrier établi initialement prévoyait un transfert intégral au 1 ^er septembre 2009. Par conséquent, cette décision a anticipé de deux ans le transfert intégral des formations.

Par ailleurs, la délocalisation effective de l'école a dû être très rapide puisqu'il a fallu, entre octobre 2006 et septembre 2007, préparer l'installation du site d'Aix-les-Milles pour qu'il puisse accueillir l'ensemble des formations de l'école à partir du 1 ^er septembre 2007. Ce choix a donc nécessité :

- en l'absence de locaux construits, la mise en place de structures préfabriquées pour accueillir l'ensemble des élèves ;

- le replacement de 80 % des personnels de l'école, correspondant à ceux qui ne souhaitaient pas être transférés sur le site de l'école à Aix-les-Milles ;

- le recrutement de 80 % de nouveaux personnels pour assurer le fonctionnement du nouveau site ;

- le déménagement de 1.200 mètres cubes de matériel présents à Nainville-les-Roches vers le site d'Aix-les-Milles.

Ce processus a entraîné un surcoût élevé, évalué par l'ENSOSP à 2,8 millions d'euros . Votre rapporteur estime toutefois, après avoir rencontré l'ensemble des intervenants, que le choix d'effectuer de manière anticipée cette délocalisation de l'ensemble des formations était, en octobre 2006, justifié par les difficultés rencontrées dans le fonctionnement de l'école.

Toutefois, votre rapporteur spécial estime que les inconvénients d'un fonctionnement de l'école sur deux sites distants de 800 kilomètres, et alors même que 80 % du personnel de l'école ne devait pas suivre la délocalisation de l'école, auraient pu être mieux anticipés, dès l'établissement du processus de délocalisation, ce qui aurait permis d'éviter cette précipitation coûteuse .

II. LE FINANCEMENT DE LA DÉLOCALISATION ET DU FONCTIONNEMENT ACTUEL DE L'ÉCOLE

A. UN COÛT TOTAL DE LA DÉLOCALISATION ÉVALUÉ À 93,6 MILLIONS D'EUROS

1. Un coût dû à hauteur de 46,9 millions d'euros au pôle pédagogique

Le coût de la délocalisation résulte essentiellement de la construction du pôle pédagogique et du plateau technique , dont le coût total est évalué à 81,6 millions d'euros. Au sein de cette enveloppe, c'est le pôle pédagogique qui aura nécessité le plus de financements, à hauteur de 46,9 millions d'euros si l'on additionne le coût des études préalables et des travaux de construction, soit la moitié du coût total de la délocalisation de l'école.

Les principaux postes de dépenses de construction sont les suivants :

- 42,2 millions d'euros pour la réalisation des travaux du pôle pédagogique ;

- 21,9 millions d'euros pour la réalisation des travaux du plateau technique ;

- 4,7 millions d'euros pour les honoraires techniques relatifs au pôle pédagogique ;

- 3,4 millions d'euros pour l'acquisition du parc mobilier et du matériel informatique.

Le reste du coût de la délocalisation a résulté essentiellement de l'acquisition d'un parc de véhicules, à hauteur de 8,5 millions d'euros.

Le coût relativement élevé de la délocalisation apparaît adapté à l'ampleur du projet. Votre rapporteur spécial relève par ailleurs que le coût global du projet n'a dû être réévalué « que » de 4 millions d'euros en cours de réalisation, ce qui ne semble pas exceptionnel concernant une enveloppe globale de 90 millions d'euros et un projet d'une telle ampleur.

2. Des sources de financement très diversifiées

Comme évoqué ci-avant, un des avantages du site d'Aix-les-Milles était l'importante contribution des collectivités territoriales concernées au financement de la délocalisation de l'école .

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le financement de la délocalisation de l'école a été réparti de la façon suivante :

- l'Etat est la principale source de financement , puisqu'il prend intégralement à sa charge le remboursement de l'emprunt de 52,8 millions d'euros contracté par l'ENSOSP, en lui affectant 2,5 millions d'euros de crédits budgétaires chaque année. L'Etat assure donc plus de 56 % du financement total de la délocalisation de l'école ;

- le conseil général des Bouches-du-Rhône est la deuxième source de financement en montant puisqu'il participe à hauteur de 30,5 millions d'euros, soit 33 % du coût total de la délocalisation ;

- le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur, contribue pour près de 5,8 millions d'euros, soit 6 % du total ;

- la communauté d'agglomérations du Pays d'Aix, participe quant à elle à hauteur de 2,7 millions d'euros, soit 3 % du coût total de la délocalisation et, enfin

- la ville d'Aix-en-Provence, finance un montant de 1,8 million d'euros, soit 2 % du coût de la délocalisation.

Il convient d'ajouter à cette somme globale le coût d'acquisition du terrain où se situe le pôle pédagogique, financée par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, pour un montant de 5 millions d'euros.

B. LE BUDGET DE FONCTIONNEMENT DE L'ÉCOLE : 23 MILLIONS D'EUROS PAR AN

1. L'importance des frais de personnel : 41 % des dépenses de fonctionnement

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le budget de fonctionnement de l'école pour l'année 2008 s'établit à 23,3 millions d'euros .

Les dépenses de personnel constituent la principale source de dépenses de fonctionnement puisqu'elles s'élèvent à 9,6 millions d'euros, correspondant aux 155 emplois rémunérés par l'ENSOSP, soit 41 % des dépenses de fonctionnement de l'école . En 2009, 32 postes supplémentaires devraient être créés pour répondre aux nouveaux besoins résultant de la mise en service du plateau technique à Vitrolles.

2. Des recettes de fonctionnement qui proviennent essentiellement des collectivités territoriales

a) L'origine des recettes de fonctionnement

Les recettes de fonctionnement de l'école proviennent essentiellement des collectivités territoriales, à travers deux différents canaux :

- 40 % des recettes de fonctionnement de l'ENSOSP résultent de la facturation aux SDIS des formations qui sont dispensées aux officiers de sapeurs-pompiers ou des services de santé et de secours médical qui dépendent d'eux. Les recettes induites par cette facturation devraient s'élever à 9,24 millions d'euros pour l'année 2008. Or, le financement des SDIS provient presque entièrement des contributions des départements et des communes ;

- 37 % des recettes de fonctionnement de l'école proviennent du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), pour un montant de 8,56 millions d'euros . Cette contribution résulte notamment de la surcotisation, acquittée par les SDIS au CNFPT, mise en place par l'article 70 de la loi précitée de modernisation de la sécurité civile de 2004 ^{4 ( * )} . Cet article prévoit en effet qu'en plus de la cotisation normale des collectivités territoriales et des établissements publics au CNFPT, qui résulte de l'article 12-2 de la loi de 1984 relative à la fonction publique territoriale ^{5 ( * )} , les SDIS devront acquitter un montant supplémentaire, destiné à contribuer au financement de la formation des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et aux charges salariales relatives aux élèves officiers. En 2008, cette surcotisation contribuera à hauteur de 6,36 millions d'euros aux recettes de fonctionnement de l'ENSOSP. Les collectivités territoriales sont également à l'origine des recettes de fonctionnement de l'école provenant du CNFPT, puisqu'elles en assurent le financement ;

- enfin, 18 % des recettes de fonctionnement, soit 4,3 millions d'euros, proviennent d'une subvention annuelle de l'Etat au budget de fonctionnement de l'école.

b) La répartition entre les formations facturées aux SDIS et les autres

La « surcotisation » des SDIS au CNFPT, évoquée ci-avant, et mise en place depuis 2007, remplace la facturation directe aux SDIS des formations initiales des lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels . En 2008, le pourcentage de surcotisation a été fixé à 0,89 % pour la formation de 192 lieutenants.

Les autres formations initiales restent en revanche facturées aux SDIS. Les coûts de formation facturés s'élèvent à :

- 4.294 euros par stagiaire pour la formation complète des lieutenants de sapeurs-pompiers volontaires ;

- 15.689 euros par stagiaire pour les officiers professionnels du service de santé et de secours médical (SSSM) ;

- 4.109 euros par stagiaire pour les officiers volontaires du SSSM.

3. Le recentrage de certaines formations sur le site de l'ENSOSP n'a pas eu d'effet budgétaire significatif

a) La nécessité des formations déconcentrées

La délocalisation de l'école à Aix-les-Milles s'est accompagnée du recentrage sur le site de l'ENSOSP de formations jusqu'alors très largement sous-traitées à des structures départementales .

En effet, jusqu'à l'ouverture du plateau technique de Vitrolles, une partie des formations pratiques est déconcentrée dans certains SDIS dont les écoles départementales ont le statut d'écoles « chargées de mission » pour le compte de l'ENSOSP. Cette déconcentration résulte directement du manque de capacités d'accueil de l'ENSOSP.

Les formations déconcentrées concernent les lieutenants professionnels et volontaires, les majors, les formations spécialisées et les formations de santé. Ce sont ainsi chaque année environ 25 écoles chargées de mission qui facturent à l'ENSOSP ces formations pratiques. La direction de l'école précise qu'étaient concernées, « pour l'année 2007 (dernière année de totale déconcentration), 9.450 journées / stagiaires par an sur les 41.390 journées / stagiaires des formations initiales des officiers professionnels et volontaires » ^{6 ( * )} , soit 22,8 % des journées de formation.

b) Le recentrage de certaines formations

En 2009 devrait être mise en place une nouvelle répartition des journées de formation, qui tiendra de compte de la mise en service du plateau technique de l'ENSOSP à Vitrolles. La direction de l'école prévoit, pour l'année 2009, que les deux tiers des journées / stagiaires auparavant déconcentrées dans les écoles chargées de mission devraient pouvoir être assurées sur le site de l'ENSOSP .

Ce recentrage de certaines formations n'avait pas pour objectif de produire des économies d'échelle mais répondait à la volonté d'une meilleure adaptation de l'offre de l'école aux besoins exprimés par les SDIS . D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette réorganisation des formations n'a pas eu pour effet d'augmenter leur coût , puisqu'une partie des fonds antérieurement consacrés au paiement des écoles chargées de mission est aujourd'hui libéré et participe au financement du plateau technique de l'école.

C. DES COÛTS DE FORMATION MAÎTRISÉS

1. Un coût de formation initiale proche de 35.000 euros pour un lieutenant de sapeurs-pompiers professionnel

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le coût moyen de la formation d'un lieutenant de sapeurs-pompiers professionnel est de 34.666 euros sur l'ensemble de la formation, soit un coût moyen de 173 euros par journée / stagiaire.

Ce coût est réparti de la manière suivante :

- 141 euros pour les frais directs (pédagogiques, de restauration et d'hébergement) ;

- 32 euros pour les frais indirects de structure.

Les coûts directs des autres formations initiales s'élèvent à des montants comparables :

- 172,5 euros par journée / stagiaire pour la formation de lieutenant de sapeurs-pompiers volontaire ;

- 143 euros par journée / stagiaire pour un officier professionnel du service de santé et de secours médical (SSSM) ;

- 166 euros par journée / stagiaire pour un officier volontaire du SSSM.

2. La stabilité du coût des formations initiales

La délocalisation et la montée en puissance de l'ENSOSP ne semblent pas avoir entraîné d'augmentation importante du coût des formations initiales , selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial.

En ce qui concerne les formations initiales des officiers de sapeurs-pompiers volontaires et celles des officiers professionnels et volontaires du SSSM, le coût a suivi, depuis 2002, l'indexation sur les prix .

Toutefois, le coût de la formation initiale des officiers de sapeurs-pompiers professionnels a connu une hausse plus sensible puisque le coût moyen par journée / stagiaire est passé de 149 euros en 2002 à 173 euros en 2008 (ce montant étant évalué sur la base du produit rapporté par la surcotisation). Cette évolution représente une hausse de 16,1 % en six ans , équivalant à moins de 3 % d'augmentation chaque année , ce qui reste relativement limité au regard de l'amélioration des conditions de formation résultant de la délocalisation de l'ENSOSP.

La direction de la défense et de la sécurité civiles indique, par ailleurs, que « la délocalisation sur le site d'Aix-en-Provence n'a pas influé sur le coût des formations initiales des lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels car le calcul de la surcotisation est resté le même. Les conditions tarifaires pour l'hébergement, la restauration et les déplacements des intervenants sont également restées les mêmes » ^{7 ( * )} .

III. MALGRÉ SES ATOUTS, L'ÉCOLE RENCONTRE ENCORE D'IMPORTANTES DIFFICULTÉS

A. UNE ÉCOLE ATTRACTIVE, DONT LES FORMATIONS SONT DE MIEUX EN MIEUX PROGRAMMÉES

1. Des formations attractives

a) Les formations initiales

Les formations initiales à l'ENSOSP sont dispensées, d'une part, aux officiers professionnels de sapeurs-pompiers de grade de lieutenant et du service de santé et de secours médical (infirmier, médecin et pharmacien) et, d'autre part, aux officiers volontaires de sapeurs-pompiers de grade de lieutenant et du service de santé et de secours médical (infirmier, médecin, pharmacien et vétérinaire).

Le contenu des formations initiales dispensées à l'ENSOSP

Le contenu des formations initiales dispensées à l'ENSOSP est établi conformément aux dispositions de l'article 3 de l'arrêté du 19 décembre 2006 modifié relatif à l'organisation de la formation des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires à l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP).

La formation initiale des lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels à l'ENSOSP est de 200 jours, répartis de la façon suivante :

- 30 jours d'ingénierie des risques ;

- 40 jours de culture générale professionnelle comprenant 5 jours de formation chef de garde ;

- 30 jours de formation de chef de groupe ;

- 20 jours de formation de chef d'agrès ;

- 30 jours de formation en prévention ;

- 20 jours de formations spécialisées ;

- 20 jours de sport (répartis sur la formation) ;

- 5 jours de formation en hygiène et sécurité (individuelle et collective) ;

- 5 jours pour le projet de promotion.

La formation initiale des lieutenants de sapeurs-pompiers volontaires (FILTV) à l'ENSOSP est de 20 jours répartis de la façon suivante :

- 5 jours de formation chef de groupe tactique ;

- 10 jours de formation chef de groupe pratique ;

- 5 jours de formation chef de garde ;

Il convient d'ajouter à cette formation à l'ENSOSP 7 jours de pré-requis en enseignement à distance pour la formation de chef de groupe et la formation à l'hygiène et à la sécurité.

Pour la formation des officiers professionnels et volontaires du service de santé et de secours médical (SSSM) et en attendant la parution prochaine du Guide National de Référence des Emplois, des Activités et de la Formation correspondant, les cursus sont de 16 semaines pour les professionnels et de 13 jours en présentiel avec un enseignement à distance sur la partie santé au travail pour les volontaires.

Source : direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC)

En 2009, l'école accueillera 4 promotions de 48 stagiaires officiers de sapeurs-pompiers professionnels en formation initiale, soit 192 officiers de sapeurs-pompiers professionnels formés .

Au total, l'ensemble des formations initiales représente, en 2008, 41.390 journées /  stagiaires sur les 88.000 journées / stagiaires dispensées par l'ENSOSP, soit près de la moitié du total des formations dispensées sur le site de l'ENSOSP.

b) Les autres formations

L'ENSOSP propose et dispense la majorité de ses formations à des publics plus larges que les seuls élèves officiers de sapeurs-pompiers en formation initiale. En tout, ce sont plus de 3.000 formations diverses qui sont offertes, correspondant aux 88.000 journées / stagiaire évoquées ci-avant.

En un an, le nombre de formations dispensées par l'ENSOSP a déjà fortement augmenté par rapport aux 76.000 journées / stagiaires offertes en 2007. L'offre reste toutefois inférieure aux besoins réels identifiés par l'ENSOSP auprès des SDIS, qui s'élevaient pour l'année 2008 à 107.000 journées / stagiaires. Ce chiffre, qui inclut l'ensemble des demandes de formations exprimées par les SDIS, indique que ceux-ci sont satisfaits des formations dispensées à l'école et demandeurs de davantage de capacités de formation. Le nombre de formations devrait, par conséquent, connaître une hausse continue dans les années à venir. Il est prévu que l'ENSOSP atteigne une capacité de 120.000 journées / stagiaires en 2012.

Par ailleurs, les représentants des élèves , que votre rapporteur spécial a eu l'occasion de rencontrer au sein de l'école, se sont déclarés également très largement satisfaits de la qualité des enseignements dispensés au sein de l'école, confirmant son attractivité auprès des sapeurs-pompiers .

2. Un taux d'occupation de l'école plus élevé qu'à Nainville-les-Roches

Un des objectifs de la délocalisation de l'ENSOSP du site de Nainville-les-Roches vers celui d'Aix-les-Milles était d'augmenter et d'optimiser les capacités d'accueil de l'école.

De ce point de vue, la délocalisation semble être une réussite puisque, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial par la direction de l'école, le taux d'occupation de l'école est actuellement de 74 %, contre seulement 34 % sur le site de Nainville-les-Roches .

3. Des éléments satisfaisants dans la relation de l'ENSOSP avec les SDIS

La qualité de l'articulation entre l'ENSOSP est les SDIS est déterminante pour le bon fonctionnement de la sécurité civile française . En effet, les formations dispensées par l'ENSOSP le sont essentiellement au service des SDIS et à leur demande. Il est donc primordial, d'une part, que le contenu des formations dispensées à l'ENSOSP corresponde aux exigences des SDIS et, d'autre part, que l'ENSOSP soit à même de répondre aux besoins quantitatifs de formation exprimés par les SDIS.

De ce point de vue, votre rapporteur spécial relève qu' un travail important a été fait en vue d'améliorer, en amont, la détermination des besoins de formation des SDIS . En effet, l'ENSOSP a mis en place une procédure d'évaluation anticipée des besoins des SDIS pour l'année suivante permettant d'adapter les capacités d'accueil aux demandes issues des SDIS. En 2008, cette procédure a permis une meilleure adéquation de l'école aux demandes des SDIS et donc une meilleure satisfaction de leurs besoins.

Enfin, l'ENSOSP coopère avec le réseau des 54 SDIS qui disposent d'une école de sapeurs-pompiers. Comme il a été évoqué ci-avant, des conventions de coopération ont été passées et permettent aux écoles départementales de certains SDIS d'obtenir le statut d'écoles « chargées de mission » pour le compte de l'ENSOSP.

B. L'ENSOSP FAIT ENCORE FACE À DES OBSTACLES MAJEURS POUR SON DÉVELOPPEMENT

1. L'école rencontre des difficultés dans le recrutement de personnel

a) L'impossibilité de recruter des agents contractuels

L'école a connu, au début du processus de délocalisation, des difficultés importantes en termes de recrutement de personnel. En effet, l'imprécision des textes qui déterminaient son fonctionnement ne lui permettait pas d'embaucher du personnel contractuel . Cette impossibilité conduisait à un manque de souplesse préjudiciable au fonctionnement de l'école, en particulier dans une période d'adaptation liée à son changement de statut et à sa délocalisation.

Il aura fallu attendre une décision du conseil d'administration de février 2007 pour que cette impossibilité soit levée et que l'école puisse embaucher des contractuels. A l'heure actuelle, 36 agents contractuels sont employés par l'école.

b) L'ENSOSP souffre d'un manque d'attractivité pour le personnel enseignant

Le principal problème rencontré par l'ENSOSP dans le recrutement de personnel résulte du manque d'attractivité des postes d'enseignants qu'elle propose auprès des personnels des SDIS susceptibles d'y postuler. Or, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les personnels des SDIS mis à disposition de l'ENSOSP constituent la première ressource humaine de l'école : sur 155 postes au sein de l'école, 64 sont des sapeurs-pompiers mis à disposition par les SDIS pour 3 ou 6 ans. La question de l'attractivité de l'école est donc essentielle à son bon développement.

Ce manque d'attractivité semble résulter des conditions de réintégration du personnel dans leurs SDIS d'origine, à l'issue de leur période de mise à disposition. Les représentants du personnel de l'école, que votre rapporteur spécial a pu rencontrer, ont fait part de craintes du personnel d'être mal réintégrés dans leurs fonctions d'origine et de ne plus correspondre aux attentes de leur SDIS , après avoir passé une longue période hors cette structure.

Si les personnels ont des réticences à venir travailler à l'ENSOSP, les SDIS sont également rarement favorables au départ de leur personnel , qu'ils ont formé et dont ils ont, a priori , besoin.

c) Les défections des intervenants occasionnels

L'école fait par ailleurs appel à plus d'un millier d'intervenants occasionnels par an , également largement issus des SDIS.

Or, ces formateurs occasionnels ont des responsabilités au sein des SDIS et, comme dans le cas des mises à disposition, les SDIS ne souhaitent pas nécessairement leur départ à Aix-les-Milles, même pour une durée très brève. Par conséquent, les intervenants doivent fréquemment utiliser leurs périodes de congés pour aller assurer ces formations à l'ENSOSP.

Le principal problème, soulevé par les représentants des élèves de l'ENSOSP que votre rapporteur spécial a eu l'occasion de rencontrer sur place, résulte du nombre élevé de défections de dernière minute des intervenants , ceux-ci étant retenus dans leurs SDIS d'origine pour des raisons variables. Ces défections conduisent à des modifications de programme et d'emploi du temps de dernière minute, ainsi qu'à la nécessité de trouver de nouveaux formateurs dans des délais très brefs, ce qui porte préjudice à la qualité des formations dispensées à l'ENSOSP ainsi qu'à l'image de l'école.

d) La difficulté à recruter des formateurs permanents à l'ENSOSP

Pour remédier notamment au problème des défections des intervenants occasionnels, l'ENSOSP a envisagé la création de professeurs permanents, qui pourraient notamment « prendre la relève » des intervenants occasionnels lors des défections.

Ainsi, 4 postes de formateurs permanents ont été ouverts au pôle pédagogique et 6 postes sur le plateau technique. Mais, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial auprès du directeur de l'ENSOSP lors de son contrôle sur place, aucun candidat n'a postulé pour les postes du pôle pédagogique et seules 3 candidatures ont été reçues pour les postes du plateau technique. Cette situation révèle que l'ENSOSP manque fortement d'attractivité pour les enseignants permanents qui pourraient y travailler .

Le manque d'attractivité de l'ENSOSP pour le personnel enseignant résulte, en partie, du caractère encore inachevé du projet de délocalisation et des incertitudes qui ont pu peser sur le développement de l'école. Votre rapporteur spécial estime toutefois que des mesures doivent être prises pour rendre l'ENSOSP plus attractive aux formateurs , afin d'assurer que les formations qui y sont dispensées atteignent un niveau correspondant aux ambitions fixées lors de sa création.

2. Les incertitudes demeurent quant à l'extension foncière de l'ENSOSP

L'ENSOSP fait également face à un défi majeur qui concerne ses ressources foncières, actuellement insuffisantes pour assurer le développement du pôle pédagogique .

a) La nécessité de remédier à la saturation des capacités d'hébergement du pôle pédagogique

Le processus de délocalisation a été établi en deux phases distinctes, qui consistaient, en ce qui concerne le pôle pédagogique en :

- une première phase devant aboutir à la réalisation de 450 chambres pour accueillir les stagiaires ;

- une seconde phase correspondant à 150 chambres supplémentaires, soit un total de 600 chambres, soit une capacité de 120.000 journées / stagiaires, prévue lors de la réalisation de l'école, et rendue nécessaire par l'augmentation des besoins de formation.

La mise en oeuvre de la première phase est en cours et les sources de financement la concernant ont été dégagées. Mais, d'après les informations transmises par la direction de l'ENSOSP, le seuil de 450 chambres disponibles à l'issue de la première phase serait déjà intégralement utilisé et, dès l'année 2008, les capacités d'hébergement seraient sous-dimensionnées . Pour accueillir l'ensemble des stagiaires programmés sur l'année, il faudrait en effet aboutir à une capacité de 512 chambres, soit 62 chambres de plus que les capacités. Il semble donc que dès l'ouverture du nouveau pôle pédagogique, en 2009, l'ensemble des capacités d'accueil (chambres, salles de cours, bureaux, etc.) sera immédiatement saturé.

En l'état actuel, l'absence de structures d'hébergement suffisantes pose des problèmes importants. Elle nécessite, en effet, de trouver des structures hôtelières disponibles, d'assurer en coûts de fonctionnement le paiement des chambres d'hôtel et de mettre en place des capacités de transport entre l'école et ces structures. L'ENSOSP estime ainsi que répondre au besoin de 62 chambres supplémentaires , sur la base d'un coût de 50 euros par nuit et d'une durée moyenne de formation de 100 jours, entraînerait un surcoût de fonctionnement global de 310.000 euros sur une année .

b) La perspective d'augmentation des besoins de l'école

Il semble par ailleurs que le nombre de formations accueillies par l'école devrait rapidement augmenter au-delà de son niveau actuel .

Ainsi, en particulier, l'accueil de délégations étrangères lié au positionnement international de l'école produira probablement une augmentation du nombre de journées / stagiaires au-delà de ce qui est actuellement constaté.

D'autre part, l'école utilise actuellement un bâtiment temporaire pour assurer les formations aux services de santé et de secours médical. Ce bâtiment n'est pas intégralement adapté aux besoins de formations, qui sont particulièrement forts si l'on considère que 70 % de l'activité des sapeurs-pompiers est aujourd'hui consacrée aux secours à la personne. L'ENSOSP estime donc urgent d'initier la construction du simulateur d'urgence (SIMURG) , décrit comme un « outil pédagogique à mi-chemin entre le plateau technique et le laboratoire » ^{8 ( * )} . La réalisation du SIMURG nécessiterait la libération de 400 m² de locaux supplémentaires actuellement indisponibles sur le site du pôle pédagogique.

Enfin, l'école souhaite qu'un centre d'entraînement nautique soit créé sur le site du pôle pédagogique, les capacités d'accueil des bassins de natation de la région étant déjà saturées, notamment du fait de l'accueil des populations scolaires.

Votre rapporteur spécial estime que la priorité doit être l'augmentation des capacités d'accueil du pôle pédagogique, afin de répondre aux besoins des SDIS . En effet, ces insuffisances portent préjudice à la qualité des formations et ont un coût élevé pour le fonctionnement de l'école, comme l'indiquent les chiffres transmis par la direction de l'ENSOSP. Cette mise à niveau des capacités d'accueil de l'école doit être privilégiée par rapport à la création de nouvelles formations au profit de publics autres que les sapeurs-pompiers français et au développement de nouveaux projets , coûteux pour l'ENSOSP.

c) Un manque de ressources foncières

Il apparaît donc nécessaire d'initier la mise en oeuvre de la phase 2 de développement du pôle pédagogique, afin d'atteindre le plus rapidement possible une capacité d'hébergement de 600 chambres, correspondant à l'objectif de 120.000 journées / stagiaires ainsi qu'aux besoins de formation des SDIS.

Or, les ressources foncières actuelles de l'école ne lui permettent pas d'assurer le développement du pôle pédagogique . Le financement de l'installation de l'école à Aix-les-Milles prévoyait, au sein de l'enveloppe globale, un montant de 400.000 euros, porté par la suite à un million d'euros, destiné à l'acquisition d'une parcelle de 4,3 hectares, sur le site de l'ancienne base aérienne d'Aix, afin d'assurer la phase 2 de développement du pôle pédagogique. Cette extension foncière était prévue au protocole d'accord datant de 2004. Le prix de ce terrain était évalué, lors de la décision de délocalisation de l'école, il y a cinq ans, à 400.000 euros.

Or, la parcelle initialement envisagée a connu une inflation foncière importante depuis 2004. Aujourd'hui, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, son coût d'acquisition s'élève environ à 1,8 million d'euros, soit au-delà de l'enveloppe budgétaire initialement prévue .

L'ENSOSP résume l'enjeu de l'acquisition de cette parcelle de 4,3 hectares en ces termes : « il s'agit de donner à l'ENSOSP les moyens de son évolution prévisible et souhaitable, en prenant en compte les données connues aujourd'hui et les ambitions que l'on a pour cette école, notamment au travers du projet d'établissement » ^{9 ( * )} . Concrètement, cette parcelle dispose de locaux permettant à l'école de bénéficier immédiatement de 65 chambres supplémentaires, de 34 bureaux, de 14 salles de cours et ateliers, sans coût de construction, et éventuellement d'envisager la construction du SIMURG. Toutefois, l'acquisition de cette parcelle ne porterait les capacités d'hébergement de l'école qu'à 515 chambres, ce qui resterait insuffisant au regard des besoins de l'école à l'horizon 2010, qui s'élèvent à 600 chambres. Par conséquent, la seule acquisition de cette parcelle ne résoudrait pas, à terme, l'ensemble des besoins de développement de l'ENSOSP.

La solution alternative serait l'acquisition d'une autre parcelle, appartenant à la direction générale de l'aviation civile (DGAC). Cette parcelle, d'une surface de 5 hectares, permettrait d'envisager le développement de l'école pour plusieurs années et dispose de deux bâtiments pouvant à terme accueillir 200 chambres. Toutefois, à court terme, l'acquisition de cette parcelle serait plus coûteuse que celle de la parcelle de 4,3 hectares, puisque son prix s'élève à 2,6 millions d'euros. Par ailleurs, ses bâtiments nécessiteraient, pour permettre de disposer de capacités d'accueil équivalentes à la parcelle de 4,3 hectares (soit 65 chambres supplémentaires, 34 bureaux, 14 salles de cours et ateliers), une réhabilitation d'un coût estimé à 750.000 euros, soit un coût total de 3,35 millions d'euros . Or, l'ENSOSP ne dispose pour cette opération que d'un budget d'un million d'euros. Elle envisage toutefois de ne se porter acquéreur, dans un premier temps, que de l'un des deux bâtiments de cette parcelle de 5 hectares, ce qui lui permettrait de réduire le coût de cette acquisition.

Votre rapporteur spécial ne peut que regretter que le projet de délocalisation n'ait pas pris en compte le risque d'augmentation des prix du foncier et que l'école se trouve aujourd'hui, malgré l'importance des investissements qui lui ont été consacrés, dans une situation où les conditions de son développement futur sont remises en cause. Il lui semble préférable, au regard des contraintes financières auxquelles fait face l'école, et en l'absence de sources de financement supplémentaires, de privilégier la solution la moins coûteuse et la plus rapide à mettre en oeuvre, qui consisterait en l'acquisition de la parcelle de 4,3 hectares , bien qu'à long terme elle ne résolve pas intégralement les besoins de développement de l'école. En effet, il lui semble difficile, en l'absence de nouvelles sources de financement, d'envisager des solutions plus coûteuses pour l'école.

d) Les conditions de vente du site de Nainville-les-Roches

Toutefois, il pourrait être envisagé de fournir à l'école des moyens financiers supplémentaires lui permettant de se porter acquéreur de la parcelle de 5 hectares, qui offre, à long terme, de meilleures perspectives de développement. Ces ressources supplémentaires pourraient, notamment, provenir de la vente de l'ancien site de l'école à Nainville-les-Roches.

En effet, au cours des divers entretiens que votre rapporteur spécial a pu avoir lors de son contrôle, des inquiétudes ont été formulées quant aux modalités de cession de l'ancien site de l'école à Nainville-les-Roches .

Il semblerait que certains éléments de mobilier aient été cédés pour des sommes ne correspondant pas à leur valeur réelle, conduisant par ailleurs à une dévalorisation des biens immobiliers où ils se trouvaient. Les biens immobiliers, quant à eux, sont encore en vente, mais ne seraient pas correctement entretenus, ce qui expliquerait les difficultés à trouver un acquéreur et ferait peser le risque d'une dévalorisation de ces actifs.

Votre rapporteur spécial a décidé de poursuivre ses investigations sur cette question et est toujours en attente des éclairages supplémentaires sur la manière dont l'Etat gère la cession de ce bien immobilier . Résoudre cette question est d'autant plus important que le fruit de la cession de cette immobilisation, auparavant affectée à l'ENSOSP, pourrait servir à assurer au site actuel d'Aix-les-Milles les moyens fonciers nécessaires à son développement. Il pourrait, en effet, être envisagé d'affecter à l'ENSOSP une partie du produit de la vente du site de Nainville-les-Roches , ce qui rendrait envisageables d'autres solutions pour l'agrandissement foncier du site d'Aix-les-Milles.

CONCLUSION

Votre rapporteur spécial relève que de nombreux points d'interrogation demeurent concernant l'avenir de l'ENSOSP , alors même que la délocalisation de l'école a résulté d'une volonté politique forte et a représenté un investissement particulièrement lourd : plus de 90 millions d'euros pour la délocalisation et des ambitions très élevées pour les nouveaux outils de formation.

Le processus de délocalisation est aujourd'hui largement avancé, grâce à la très forte implication des personnels de l'école sur place et à la volonté de réussite du projet . Votre rapporteur spécial tient tout particulièrement à féliciter les personnels de l'école qu'il a rencontrés pour leur rôle dans la réussite de ce projet, malgré les nombreux obstacles qui se sont présentés. L'analyse du processus indique toutefois que certains problèmes auraient pu être évités.

Enfin, il semble à votre rapporteur spécial qu'étant donnés les efforts financiers et humains déjà consacrés au développement de l'ENSOSP à Aix-les-Milles, il est impératif de lever rapidement les derniers obstacles que ce projet rencontre, pour parachever la délocalisation de l'école et lui garantir les moyens de sa réussite .

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 22 juillet 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Claude Haut, rapporteur spécial, sur l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP).

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Claude Haut, rapporteur spécial , a rappelé les éléments qui l'avaient conduit à choisir le thème de sa mission de contrôle, à laquelle il avait associé Mme Catherine Troendle, en sa qualité de rapporteur pour avis au nom de la commission des lois.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a rappelé que l'ENSOSP, dont la création remontait à 1979, était un établissement public administratif sous tutelle du ministre de l'intérieur. Il a précisé que ses missions étaient étendues : formation initiale et continue des officiers de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, formations à destination d'autres publics, animation du réseau des écoles départementales ou interdépartementales de sapeurs-pompiers, coordination de leurs formations et participation à la coopération internationale en matière de sécurité civile.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a tout d'abord détaillé les conditions de délocalisation de l'ENSOSP qui, depuis 1979, était implantée à Nainville-les- Roches, dans l'Essonne.

Il a évoqué les raisons justifiant la délocalisation de l'ENSOSP : d'une part, l'absence, à Nainville, de « plateau technique », c'est-à-dire d'un terrain permettant des exercices dans les conditions les plus proches de la réalité et, d'autre part, l'augmentation du nombre de formations résultant notamment de la création de la filière service de santé et de secours médical et de la volonté des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) de disposer d'une véritable chaîne de commandement des officiers de sapeurs-pompiers.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a précisé qu'au début de l'année 2002, les deux sites retenus pour la délocalisation de l'ENSOSP étaient Cambrai, dans le Nord, et Aix-les-Milles, dans la périphérie d'Aix-en-Provence. Il a jugé difficile de remettre en cause, 6 ans plus tard, la pertinence du choix d'Aix. Evoquant les avantages respectifs des deux sites, il a indiqué que le choix d'Aix avait relevé, en dernier ressort, du ministre de l'intérieur de l'époque, qui l'avait annoncé le 27 juin 2002.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a signalé que la construction de l'école n'était pas encore achevée : le plateau technique devrait être terminé en septembre 2008 et le pôle pédagogique en septembre 2009. Il a précisé que les cours étaient actuellement dispensés dans des locaux préfabriqués. Si ce délai de 7 ans entre la décision de la délocalisation et l'achèvement de l'école pouvait, au premier abord, paraître excessif, il a estimé que l'étude plus précise du dossier conduisait à porter un jugement plus nuancé, le projet n'ayant qu'un an de retard par rapport au calendrier établi en 2003.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a ensuite fait état des problèmes rencontrés au cours du processus de délocalisation. Le site initial du plateau technique de l'école avait dû être abandonné et un nouveau site, qui s'avéra particulièrement dégradé, être trouvé. Par ailleurs, l'installation de l'ENSOSP à Aix devait s'accompagner de la création sur le site de Cambrai d'un « pôle de défense civile », centré sur les risques terroristes, qui n'a finalement jamais été créé. Enfin, le transfert effectif de l'intégralité des formations à Aix avait dû être précipité, du fait des inconvénients résultant du fonctionnement de l'ENSOSP, entre 2004 et 2006, sur deux sites. Par conséquent, suite à une étude précise des coûts de chacune des solutions, il avait été décidé, en octobre 2006, de transférer intégralement les formations à Aix, pour un coût, évalué à 2,8 millions d'euros. M. Claude Haut, rapporteur spécial, a jugé que les inconvénients liés au fonctionnement de l'école sur deux sites distants de 800 kilomètres auraient pu être mieux anticipés.

Puis M. Claude Haut, rapporteur spécial , a abordé la question du coût de l'ENSOSP. Il a indiqué que le coût total de la délocalisation s'établissait à 93,6 millions d'euros, qui n'a dû être réévalué « que » de 4 millions d'euros en cours de réalisation, ce qui lui semblait relativement modique étant donnée l'enveloppe globale.

Il a précisé que les financements provenaient essentiellement de l'Etat, qui remboursait intégralement l'emprunt de 53 millions d'euros contracté par l'ENSOSP, puis du conseil général des Bouches-du-Rhône, qui participait à hauteur de 30 millions d'euros, du conseil régional, pour près de 6 millions d'euros et enfin de la ville d'Aix et de la communauté d'agglomération, respectivement à hauteur d'1,8 et de 2,7 millions d'euros.

Il a par ailleurs souligné que le budget de fonctionnement de l'école pour l'année 2008 s'établissait à 23,3 millions d'euros. Les ressources de fonctionnement de l'école provenaient pour 40 % des formations facturées aux SDIS, pour 37 % du Centre national de la fonction publique territoriale et pour 18 %, soit 4,3 millions d'euros, d'une subvention annuelle de l'Etat.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a jugé qu'il était trop tôt pour déterminer si la délocalisation, qui s'était accompagnée du recentrage sur le site de l'ENSOSP de formations jusqu'alors très largement sous-traitées à des structures départementales, avait produit des économies d'échelle. Il a estimé que le choix du recentrage avait été fait pour améliorer la formation, sans que les aspects financiers aient été prioritaires.

Enfin, M. Claude Haut, rapporteur spécial , a identifié les forces et les faiblesses actuelles de l'ENSOSP.

Concernant les atouts de l'école, il a relevé l'attractivité des formations, avec plus de 88.000 journées de formation / stagiaire en 2008. Il a fait valoir que les représentants des élèves de l'ENSOSP qu'il avait rencontrés semblaient très satisfaits de leur formation. Il a également fait état d'un taux d'occupation de l'école de 74 %, supérieur à celui de 34 % à Nainville. Enfin, il a relevé la bonne articulation entre l'ENSOSP et les SDIS, un important travail ayant été fait pour améliorer, en amont, la prévision des besoins de formation et pour associer aux formations les 54 SDIS qui disposent d'une école de sapeurs-pompiers.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a toutefois fait état d'incertitudes importantes auxquelles l'école faisait face.

D'une part, l'ENSOSP n'a, dans un premier temps, pas pu embaucher de contractuels, en raison de l'imprécision des textes qui la régissent. D'autre part, l'école rencontre d'importantes difficultés pour attirer le personnel travaillant pour les SDIS, qui constitue pourtant l'essentiel de ses effectifs : sur 155 postes au sein de l'école, 64 sont des sapeurs-pompiers mis à disposition par les SDIS pour 3 ou 6 ans. M. Claude Haut, rapporteur spécial, a indiqué que les personnels rencontrés sur place lui avaient fait part de leur inquiétude quant aux conditions de réintégration dans les SDIS, à la fin de leur mise à disposition. Par ailleurs, l'école, qui fait appel à plus de 1.000 intervenants occasionnels par an, issus notamment des SDIS, rencontre des problèmes fréquents de défection des intervenants, ce qui pèse sur la qualité de l'enseignement. Pour y remédier, 4 postes de formateurs permanents ont été ouverts sur le pôle pédagogique, mais aucun candidat n'a postulé. M. Claude Haut, rapporteur spécial , a donc souhaité que le statut de professeur à l'ENSOSP soit plus attractif, afin de remédier à ces problèmes.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , s'est également interrogé sur les conditions de vente de l'ancien site de Nainville, dont certains éléments de mobilier pourraient avoir été « bradés » et dont les locaux se dégradent rapidement.

Enfin, il a relevé que la question des ressources foncières de l'ENSOSP n'était pas réglée : l'enveloppe prévue pour l'acquisition de la réserve foncière nécessaire à la montée en puissance de l'école n'est plus suffisante, du fait de l'augmentation du prix du foncier. Par conséquent, l'ENSOSP n'a plus les moyens financiers de ses ambitions.

En conclusion, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a regretté que de nombreux points d'interrogation demeurent, alors que le projet de cette école a résulté d'une volonté politique très forte et a représenté un investissement « particulièrement lourd » de plus de 90 millions d'euros. Il a observé que la délocalisation avait bien avancé, grâce à la très forte implication des personnels sur place et à leur volonté de réussir le projet. Enfin, il a jugé qu'à ce stade du développement de l'école et étant donné les moyens qui lui avaient déjà été consacrés, il est nécessaire de lever les obstacles que l'école rencontre, pour lui garantir les moyens humains et matériels de sa réussite.

M. Paul Girod a jugé que, seules, les contraintes du plan d'occupation des sols de Nainville pouvaient justifier la délocalisation de l'ENSOSP, mais qu'un accord aurait pu être passé avec les sociétés d'assurances pour l'exploitation du plateau technique de Vernon. Il a estimé que le choix d'Aix-les-Milles avait résulté de la volonté des sapeurs-pompiers eux-mêmes et regretté que les administrations de l'Etat n'aient pas davantage soutenu le projet de « pôle de défense civile » à Cambrai. Enfin, il s'est interrogé sur l'articulation entre les écoles départementales de sapeurs-pompiers et l'ENSOSP et a souhaité que le système de formation des sapeurs-pompiers soit clarifié.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a jugé qu'il était aujourd'hui impossible de faire « marche arrière » sur le choix d'Aix-les-Milles et qu'il fallait s'assurer que l'ENSOSP dispose des moyens nécessaires pour rendre le meilleur service possible au moindre coût. Il a souhaité que les écoles départementales soient étroitement associées au fonctionnement de l'ENSOSP.

Mme Michèle André s'est interrogée sur ce qui différenciait la formation des officiers de sapeurs-pompiers à l'ENSOSP de celle déjà assurée par les écoles du feu départementales.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a souligné que l'ENSOSP pourrait proposer une formation pratique plus diversifiée, sur son plateau technique, que celle des écoles départementales. Par ailleurs, il a observé que les formations théoriques étaient également plus poussées.

M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur la formation des officiers de sapeurs-pompiers à la gestion financière de leur activité.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a indiqué que les formations théoriques incluaient des cours de gestion et a jugé qu'il serait toutefois intéressant de demander à l'ENSOSP la liste exhaustive des cours dispensés pour chaque formation.

M. Jean-Claude Frécon a jugé qu'il fallait former les sapeurs-pompiers à la nécessité de maîtriser l'évolution du coût des SDIS. Il s'est interrogé sur le nombre de journées de formation dispensées à l'ENSOSP.

M. Claude Haut, rapporteur spécial , a précisé que les 88.000 journées de formation / stagiaire en 2008 ne correspondaient pas seulement à la formation initiale des élèves officiers mais aussi à la formation continue et à la formation d'élus ou d'experts.

M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur le coût pour les SDIS des formations obligatoires dispensées par l'ENSOSP et sur le mode de gouvernance de la sécurité civile en France.

M. Paul Girod a jugé souhaitable que la formation dispensée à l'ENSOSP ne se limite pas à des aspects pratiques, mais atteigne, sur le plan théorique, un niveau de qualité à la mesure de l'investissement qui a été fait et des besoins des futurs officiers de sapeurs-pompiers.

M. Alain Lambert a ajouté que les fonctionnaires du ministère de l'intérieur se devaient d'être, à l'avenir, particulièrement attentifs aux coûts de gestion de l'ENSOSP.

La commission a ensuite donné acte au rapporteur de sa communication et en a autorisé, à l'unanimité, la publication sous la forme d'un rapport d'information .

ANNEXE : PERSONNES AUDITIONNÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A Paris

M. Henri Masse , directeur de la défense et de la sécurité civiles, au sein du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

M. Bertrand Cadiot , sous-directeur des sapeurs-pompiers et des acteurs du secours à la direction de la défense et de la sécurité civiles, au sein du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

A Aix-les-Milles, sur le site de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP)

Les membres du comité de direction :

- le colonel Philippe Bodino , directeur de l'ENSOSP ;

- le colonel François Pradon , directeur-adjoint de l'ENSOSP ;

- le lieutenant-colonel Mohamed Ouraghi , secrétaire général par intérim de l'ENSOSP ;

- le lieutenant-colonel Gilbert Pascal , directeur du département « Conception des formations » à l'ENSOSP ;

- le médecin-colonel Christian Lembeye , médecin chef du service de santé de l'ENSOSP ;

- le lieutenant colonel Thierry Chabas , directeur du département « Mise en oeuvre des formations » à l'ENSOSP ;

- le colonel Thierry Bouffort , directeur du département « Prospective et Développement » à l'ENSOSP ;

- le lieutenant-colonel Christophe Mignot , directeur du département « Transfert de l'Ecole des officiers » à l'ENSOSP ;

- le capitaine Isabelle Bérard , chef de la division « Communication » à l'ENSOSP.

Les délégués des personnels :

- le capitaine de corvette Jean-Pierre Roger ;

- Mlle Véronique Amiraty ;

- le lieutenant-colonel Bertrand Cassou ;

- Mme Isabelle Borel .

Les représentants des élèves officiers en formation initiale des lieutenants (FILT) :

- le lieutenant Jessica Bergougnoux ;

- le lieutenant Hervé Eymard ;

- le lieutenant Patrick Duarte ;

- le lieutenant Franck Gaillard .

* ¹ Décret n° 2004-502 du 7 juin 2004 relatif à l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers.

* ² Réponse aux questionnaires adressés par votre rapporteur spécial.

* ³ Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

* ⁴ Loi précitée n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile.

* ⁵ Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ⁶ Réponse aux questionnaires adressés par votre rapporteur spécial.

* ⁷ Réponse aux questionnaires adressés par votre rapporteur spécial.

* ⁸ Réponse aux questionnaires adressés par votre rapporteur spécial.

* ⁹ Réponse aux questionnaires adressés par votre rapporteur spécial.