Débat d'orientation des finances publiques : 2009, tournant de la législature

II. 65 MILLIARDS D'EUROS D'ÉCONOMIES À RÉALISER D'ICI À 2012 POUR ATTEINDRE L'ÉQUILIBRE

La trajectoire de redressement proposée par le gouvernement dans son rapport pour le débat d'orientation sur les finances publiques 2009 vise à atteindre l'équilibre budgétaire en 2012. Cet objectif permettrait un retour de l'endettement public en-dessous des 60 % du PIB.

Un tel objectif nécessite la mise en oeuvre d'une politique de correction par rapport à la tendance « spontanée » d'évolution des finances publiques, en dépenses ou en recettes, extrêmement volontariste.

Trajectoire illustrative de retour à l'équilibre prévue par le gouvernement

(en % du PIB)

Source : rapport du gouvernement pour le débat d'orientation sur les finances publiques 2009

Les économies nécessaires pour ramener les finances publiques à l'équilibre en 2012 ont fait l'objet de divers chiffrages, variant du simple au double.

A. UN EFFORT D'ENVIRON 50 MILLIARDS D'EUROS D'ÉCONOMIES SELON LE GOUVERNEMENT ET LA COUR DES COMPTES

Le gouvernement et la Cour des comptes évaluent les économies à réaliser d'ici à 2012 à une cinquantaine de milliards d'euros.

Il s'agit des économies à réaliser :

- par rapport à la tendance passée (soit une croissance des dépenses publiques de 2,2 % par an en volume) ;

- pour atteindre l'objectif de croissance des dépenses du programme de stabilité 2009-2012, qui prévoit une augmentation des dépenses de 1,1 % par an en volume.

Ainsi, la Cour des comptes, s'appuyant sur ce raisonnement, évalue le montant des économies à réaliser à 46 milliards d'euros ^{21 ( * )} .

De même, si l'on s'appuie sur les déclarations faites à la presse par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, l'évaluation du gouvernement semble être de l'ordre de 10-12 milliards d'euros par an, soit entre 40 et 50 milliards d'euros d'ici à 2012 ^{22 ( * )} .

B. DES ÉCONOMIES À RÉALISER DE L'ORDRE DE 65 MILLIARDS D'EUROS POUR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cependant, cette estimation de l'ordre de 50 milliards d'euros est trompeuse, les économies à réaliser semblant plutôt de l'ordre de 65 milliards d'euros.

La méthode d'estimation des économies à réaliser retenue par votre commission des finances consiste à considérer que le déficit public tend spontanément à rester stable, parce que, sur longue période, les dépenses et les recettes publiques tendent spontanément à augmenter à la même vitesse que le PIB ^{23 ( * )} .

Dans ces conditions, pour savoir quelles économies il faut réaliser d'ici à 2012, en retenant des hypothèses économiques « normales », il suffit d'additionner la différence entre le déficit actuel et l'objectif retenu, et les différentes mesures nouvelles prévues d'ici à 2012 (sur les recettes comme sur les dépenses).

A l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2007 , votre commission des finances retenait l'objectif d'un déficit de 1 point de PIB en 2012. Par ailleurs, le déficit 2006 était alors évalué par le gouvernement à près de 3 points de PIB (2,8 points exactement). En l'absence de mesures nouvelles à financer, les mesures nécessaires pour atteindre l'objectif étaient donc de l'ordre de 40 milliards d'euros (2 points de PIB à 20 milliards d'euros ^{24 ( * )} ).

A l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2008 , votre commission des finances a chiffré l'effort nécessaire pour ramener le solde public à l'équilibre en 2012. Le déficit 2007 étant alors évalué à 2,5 points de PIB par le gouvernement, l'effort à accomplir était de 2,5*20= 50 milliards d'euros , auxquels il fallait ajouter les 30 milliards d'euros de coût brut du programme présidentiel (dont environ 15 milliards d'euros pour les allégements de prélèvements obligatoires, correspondant en quasi-totalité à la loi TEPA, et 10 milliards d'euros pour l'enseignement supérieur et la recherche) ^{25 ( * )} , soit au total environ 80 milliards d'euros .

Votre rapporteur général estime cependant que, grâce aux réformes structurelles entreprises par le gouvernement, la croissance du PIB devrait être nettement supérieure à celle enregistrée ces dernières années. Selon les estimations du gouvernement, le supplément de croissance potentielle à partir de 2009 permis par chacune des deux lois TEPA et LME est de l'ordre de 0,3 point, soit 0,6 point au total.

Si on considère, de manière prudente, que la croissance du PIB est accrue de 0,5 point en 2010, 2011 et 2012, par rapport à ce qui découlerait d'une croissance égale à son potentiel actuel, il en découle un supplément de recettes de l'ordre de 15 milliards d'euros. Il ne resterait donc plus « que » 65 milliards d'euros à trouver.

Les mesures nouvelles : quelques rappels Le coût des mesures nouvelles pour la législature a été évalué au cours de la campagne électorale à environ 30 milliards d'euros. Ces mesures seraient intégralement financées par des augmentations de recettes et des réductions de dépenses, de sorte que le coût net serait nul en 2012. Cependant, comme les mesures coûteuses - en particulier celles de la loi TEPA - se feraient sentir immédiatement, alors que les mesures améliorant le solde seraient d'effet plus progressif, on assisterait dans un premier temps à une dégradation du solde, comme l'indique le tableau ci-après.
Le coût des mesures nouvelles : une tentative de décomposition annuelle (impact sur le solde public, en milliards d'euros)
		2007	2008	2009	2010	2011	2012
	Réformes structurelles	-1	-11	-19	-24	-27	-30
	dont :
	Allégements fiscaux (en quasi-totalité TEPA)	-1	-8	-13	-15	-15	-15
	Autres mesures (essentiellement enseignement et recherche)	0	-3	-6	-9	-12	-15
	Economies devant permettre l'autofinancement des réformes structurelles (RGPP...)	0	0	8	15	23	30
	Impact global sur le solde public (1)	-1	-11	-12	-9	-5	0
	dont : impact sur les recettes	-1	-8	-13	-15	-15	-15
	impact sur les dépenses	0	-3	1,5	6	11	15
(1) Cette estimation ne prend pas en compte le supplément de recettes permis par le supplément d'activité économique. Le signe - indique une dégradation du solde, le signe + une amélioration du solde. Ce tableau est purement indicatif et a pour seule fonction d'indiquer des ordres de grandeur. Il ne constitue pas un engagement du gouvernement. Source : commission des finances du Sénat D'un point de vue strictement comptable, les mesures nouvelles ont donc un coût net important en 2008, 2009 et 2010, le déficit public étant alors accru d'un montant de l'ordre de 10 milliards d'euros chacune de ces trois années, par rapport à ce qu'il serait en l'absence du programme. Après ces trois années, ce coût net s'annulerait progressivement, alors que les mesures d'économies commenceraient à produire des effets significatifs.

Selon les estimations du gouvernement en date du 1 ^er juillet 2008, le coût annuel de la loi TEPA serait de 12,9 milliards d'euros en « régime de croisière », ce qui est identique à l'estimation présentée lors de la discussion du projet de loi. Cette similitude parfaite en « régime de croisière » ne doit cependant pas masquer que, même en « régime de croisière », des révisions significatives ont été réalisées :

- sur le périmètre de la loi TEPA stricto sensu , le coût en « régime de croisière » pour les administrations publiques est revu à la baisse de 0,8 milliard d'euros, passant de 12,9 milliards d'euros à 12,1 milliards d'euros. En effet, le coût des exonérations d'heures supplémentaires n'est plus évalué qu'à 5,4 milliards d'euros, contre 6 milliards d'euros selon les estimations présentées lors de l'examen du projet de loi TEPA. Comme, parallèlement, un « gain » pour la sécurité sociale ^{26 ( * )} est revenu à la baisse de 0,2 milliard d'euros, passant de 0,7 à 0,5 milliard d'euros, la révision à la baisse du coût pour les administrations publiques n'est plus que 0,6 milliard d'euros. La censure partielle, par le Conseil constitutionnel, du dispositif de crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt, ne modifierait pas en revanche le coût du dispositif en « régime de croisière » ;

- de l'autre côté, le doublement du crédit d'impôt pour les intérêts d'emprunts la première année , non prévu par le texte initial, coûterait 0,8 milliard d'euros en « régime de croisière », ce qui correspond à un montant rigoureusement égal à celui des révisions à la baisse.

On peut en passant s'interroger sur cette coïncidence, qui permet de retomber sur exactement le même résultat.

Le coût « cumulé » des mesures en 2008, c'est-à-dire le supplément de déficit, en 2008, par rapport à une situation où la loi TEPA n'existerait pas, a en revanche été révisé à la baisse de 2,1 milliards d'euros. En effet, les principales évolutions sont :

- le coût des heures supplémentaires, revu à la baisse de 0,4 milliard d'euros ;

- surtout, le coût du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt, revu à la baisse de 1,7 milliard d'euros, soit la quasi-totalité de son montant total.

Le doublement crédit d'impôt la 1 ^ère année ne coûtant que 0,2 milliard d'euros en 2008, le coût net cumulé, pour 2008, de la loi TEPA et de cette mesure, est donc revu à la baisse de 1,9 milliard d'euros.

Les différentes estimations du coût de la loi TEPA

(en milliards d'euros)

	Présentation du projet de loi TEPA				Estimation associée au PLF 2008				Estimation au 1 ^er juillet 2008
	2007	2008	Cumul 2007-2008	« Régime de croisière »	2007	2008	Cumul 2007-2008	« Régime de croisière »	2007	2008	Cumul 2007-2008	« Régime de croisière »	Ecart/PJL TEPA
													Cumul 2007-2008	En « régime de croisière »
	En écart/année précédente (« mesure nouvelle »)		Par an, par rapport à l'absence de loi TEPA		En écart/année précédente (« mesure nouvelle »)		Par an, par rapport à l'absence de loi TEPA		En écart/année précédente (« mesure nouvelle »)		Par an, par rapport à l'absence de loi TEPA
Heures supplémentaires	-1,1	-3,8	-4,9	-6,0	-1,3	-4,3	-5,5	-6,6	-0,8	-3,7	-4,5	-5,4	0,4	0,6
Crédits d'impôt sur les intérêts d'emprunt	0,0	-1,9	-1,9	-3,7	0,0	-0,2	-0,2	-3,7	0,0	-0,2	-0,2	-3,7	1,7	0,0
Droits de mutation à titre gratuit	-0,4	-1,5	-1,8	-2,2	-0,4	-1,6	-1,9	-2,3	-0,4	-1,6	-1,9	-2,3	-0,1	-0,1
Bouclier fiscal	0,0	-0,6	-0,6	-0,6	0,0	-0,6	-0,6	-0,6	0,0	-0,6	-0,6	-0,6	0,0	0,0
Affectation de l'ISF	0,0	-0,2	-0,2	-0,4	0,0	-0,4	-0,4	-0,4	0,0	-0,4	-0,4	-0,4	-0,2	0,0
Relèvement abattement résidence principale ISF					0,0	-0,1	-0,1	-0,1	0,0	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1
Exonération des salaires perçus par étudiants	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Total Administrations (loi TEPA)	-1,5	-8,0	-9,4	-12,9	-1,5	-6,8	-8,2	-13,2	-1,0	-6,3	-7,3	-12,1	2,1	0,8
Gain pour la Sécurité sociale (1)	0,2	0,5	0,7	0,7	0,2	0,5	0,7	0,7	0,1	0,4	0,5	0,5	-0,2	-0,2
Total Etat	-1,7	-8,5	-10,1	-13,6	-1,6	-7,2	-8,9	-13,8	-1,1	-6,7	-7,8	-12,6	2,3	1,0
Crédit d'impôt sur intérêts d'emprunt : doublement crédit d'impôt la 1ère année (article 7 du présent projet de loi de finances)	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	-0,2	-0,2	-0,8	0,0	-0,2	-0,2	-0,8	-0,2	-0,8
Total pour l'Etat (loi TEPA + doublement crédit d'impôt 1ère année)	-1,7	-8,5	-10,1	-13,6	-1,6	-7,5	-9,1	-14,7	-1,1	-6,9	-8,1	-13,5	2,0	0,1
Total Administrations (loi TEPA + du doublement crédit d'impôt)	-1,5	-8,0	-9,4	-12,9	-1,5	-7,0	-8,4	-14,0	-1,0	-6,5	-7,5	-12,9	1,9	0,0

(1) Réalisé sur les cotisations sociales sur les heures supplémentaires liées à l'augmentation de la majoration dans les entreprises de moins de 20 salariés.

Source : d'après le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

La quinzaine de milliards d'euros d'écart, qui existe entre les estimations du gouvernement et de la Cour des comptes d'une part, et celles de votre commission des finances d'autre part, vient du fait que le gouvernement et la Cour des comptes prennent comme référence la tendance passée en matière de dépenses, alors que votre commission des finances considère que la croissance « spontanée » des dépenses publiques devrait être plus élevée dans les prochaines années, du fait de l'augmentation des dépenses de pension, et de la probable augmentation des taux d'intérêt.

* ²¹ Ce montant est cité dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2008. Il est explicité dans le dossier de presse du 25 juin 2008 : « Une croissance des dépenses publiques en volume ramenée de 2,2 % en moyenne annuelle sur la période 1996-2006 à 1,1 % par an de 2009 à 2012 dans le programme de stabilité, alors qu'elle a encore été de 2,5 % en 2007. Cela représente une économie de 40 milliards d'euros en 2012 par rapport à l'évolution tendancielle, qui devrait être portée à 46 milliards d'euros pour rattraper le retard pris dans la réduction du déficit public. »

* ²² Invité du Grand Rendez-Vous Europe 1-TV 5-Le Parisien le 30 octobre 2007, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a déclaré que l'équilibre des finances publiques serait atteint en 2012 « à partir du moment où on fait un effort de non-dépense ou d'augmentation de recettes de 12 milliards d'euros par an ». De même, dans un entretien publié dans le Journal du dimanche du 6 avril 2008, il a déclaré : « Le conseil de modernisation se réunira à nouveau d'ici l'été afin de boucler définitivement le projet. En tant que ministre du Budget, je souhaite obtenir lors de cette dernière phase de la RGPP le même niveau d'économies que ce qui a été annoncé vendredi, soit plus de 5 milliards d'euros supplémentaires d'ici à 2011. (...) Pour tenir la dépense, nous devons économiser 10 milliards d'euros en 2009: 5 milliards pour l'Etat et autant pour la Sécurité sociale. Si nous tenons ce cap, nous parviendrons à équilibrer nos comptes publics en 2012 ».

* ²³ Dans le cas des recettes, cela vient du fait que leur élasticité au PIB est, sur longue période, égale à 1.

* ²⁴ La valeur du point de PIB, légèrement inférieure à 20 milliards d'euros actuellement, devrait lui être légèrement supérieure en 2012.

* ²⁵ UMP, « Le chiffrage du projet de Nicolas Sarkozy », 10 mars 2007.

* ²⁶ Réalisé sur les cotisations sociales sur les heures supplémentaires liées à l'augmentation de la majoration dans les entreprises de moins de 20 salariés.