N° 415
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 25 juin 2008 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le bilan des activités de contrôle sur les services du Premier ministre ,
Par MM. François MARC et Michel MOREIGNE,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin , vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera. |
AVANT-PROPOS
Dans son récent rapport d'information faisant le bilan de ses activités de contrôle budgétaire 1 ( * ) , votre commission des finances a relevé que le contrôle constitue, avec la fonction législative, l'une des deux raisons d'être du Parlement . Par ailleurs, ce même rapport soulignait que le suivi de la mise en oeuvre des propositions formulées à l'issue des missions de contrôle budgétaire était indispensable pour s'assurer de la conduite effective des réformes préconisées.
C'est dans cette perspective que vos rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ont jugé nécessaire de faire un bilan du suivi de leurs préconisations, à l'issue des six missions de contrôle budgétaire qu'ils ont conclues entre 2004 et 2007 2 ( * ) , et qui ont concerné les organismes suivants :
- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) 3 ( * ) ;
- la Documentation française 4 ( * ) ;
- la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) 5 ( * ) ;
- le Centre d'analyse stratégique (CAS, ex-Commissariat général du Plan) 6 ( * ) ;
- les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre 7 ( * ) , ce rapport ayant fait suite à une enquête demandée par la Cour des comptes en application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ;
- suite au précédent contrôle, un examen plus approfondi des deux des commissions placées auprès du Premier ministre a été mené : la commission d'équivalence 8 ( * ) et la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) 9 ( * ) .
Les trois premiers contrôles précités ont été conduits par votre seul rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre, les trois derniers contrôles, menés depuis la session parlementaire 2005-2006, l'ayant été par vos deux rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».
Compte tenu des changements de périmètre budgétaire, certains des organismes contrôlés par vos rapporteurs spéciaux ne relèvent plus de leur champ de compétences :
- d'une part, après l'adoption de la loi de finances initiale pour 2008 10 ( * ) , les crédits de la DGAFP font partie de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », examinée par notre collègue Bernard Angels, rapporteur spécial ;
- d'autre part, les crédits de la Documentation française constituent l'un des programmes de la mission « Publications officielles et information administrative », dont le rapporteur spécial est notre collègue Bernard Véra, suite à la création de ce budget annexe le 1 er janvier 2007 qui rassemble les crédits des directions des Journaux officiels (DJO) et de la Documentation française (DDF).
A cet égard, la création du budget annexe « Publications officielles et information administrative » traduisait l'une des propositions principales de votre rapporteur spécial des crédits des Services généraux du Premier ministre : conforter le rapprochement en cours entre les Journaux officiels et la Documentation française, afin d'encourager les synergies entre deux administrations centrales aux missions complémentaires.
Cet exemple montre que les missions de contrôle budgétaire sont conduites au nom de l'ensemble de votre commission des finances , nonobstant les changements de périmètre budgétaire.
En outre, vos rapporteurs spéciaux ont animé un groupe de travail sur le positionnement budgétaire des autorités administratives indépendantes (AAI) relevant des services du Premier ministre, au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement ». Ce groupe de travail a réuni les rapporteurs spéciaux et pour avis des commissions des finances et des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat : dans sa réunion du 9 avril 2008, il a décidé la création d'un programme « Défense et protection des droits et des libertés » au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement », regroupant les crédits des AAI de cette mission. Une lettre en ce sens, datée du 21 mai 2008, cosignée des présidents et des rapporteurs spéciaux des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, a été adressée à M. François Fillon, Premier ministre .
A défaut d'une modification de la maquette budgétaire du projet de loi de finances (PLF) pour 2009, une initiative sera prise par vos rapporteurs spéciaux, par voie d'amendement, au PLF 2009.
Après un rappel méthodologique, le présent bilan des contrôles menés sur divers organismes relevant du champ des services du Premier ministre, entre 2002 et 2007, fait le point sur l'état de la mise en oeuvre des recommandations ainsi formulées.
I. DES CONTRÔLES SUR LES ORGANISMES DU PILOTAGE DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT
A. DES ORGANISMES DIVERS, MAIS EXERÇANT TOUS DES MISSIONS TRANSVERSALES DE PILOTAGE INTERMINISTÉRIEL
1. Un positionnement interministériel
Les organismes qui relevaient, jusqu'en 2006, des services généraux du Premier ministre, et dont la plupart font aujourd'hui partie de la mission « Direction de l'action du gouvernement », se caractérisent par une grande hétérogénéité, mais une finalité commune : leur positionnement interministériel en fait des outils privilégiés de pilotage de la réforme de l'Etat .
Par exemple, la DGAFP tend à s'affirmer comme un centre de ressources pour la gestion des effectifs des différents ministères, tandis que le Centre d'analyse stratégique (CAS, ex-Plan) exerce une mission d'évaluation prospective couvrant l'ensemble des domaines d'intervention de la sphère publique.
De même, dans leurs domaines de compétences spécifiques, les commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès du Premier ministre jouent un rôle crucial dans l'interministérialité des politiques publiques.
* 1 Sénat, rapport n° 366 (2007-2008).
* 2 La mission de contrôle budgétaire sur la Documentation française, commencée en 2002, a été achevée en 2004.
* 3 Sénat, rapport n° 371 (2003-2004).
* 4 Sénat, rapport n° 394 (2003-2004).
* 5 Sénat, rapport n° 441 (2004-2005).
* 6 Sénat, rapport n° 387 (2005-2006).
* 7 Sénat, rapport n° 244 (2006-2007).
* 8 Le nom complet de cet organisme est : « commission d'équivalence pour le classement des ressortissants de la Communauté européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ». Elle se prononce sur les modalités de classement dans l'un des corps ou des cadres d'emploi de la fonction publique française des ressortissants européens (y compris français), lauréats des concours d'une des trois fonctions publiques (d'Etat, territoriale et hospitalière) ou accueillis en détachement au sein de celles-ci, qui ont travaillé antérieurement dans l'administration d'un ou plusieurs Etats membres de l'Union européenne.
* 9 Sénat, rapport n° 2 (2007-2008).
* 10 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.