VI- ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE DU SERVICE DES ÉTUDES JURIDIQUES N° LC 183 (FÉVRIER 2008) : LE STATUT DES CAPITALES
Les réflexions actuelles sur la création d'un Grand Paris, entité dotée de compétences propres lui permettant de gérer les problèmes communs à la capitale et aux communes qui composent la banlieue, conduisent à s'interroger sur l'organisation des agglomérations formées par les principales capitales européennes et leur périphérie.
Les quatre métropoles européennes les plus importantes, Londres, Madrid, Berlin et Rome, ont été retenues, de même que Lisbonne.
Pour ces cinq capitales, les points suivants ont été analysés :
- l'organisation institutionnelle de la métropole ;
- les compétences des différentes collectivités dont le territoire est inclus dans l'aire métropolitaine ;
- les organes qui administrent ces collectivités ;
- le budget de ces collectivités ;
- les relations de la métropole avec , d'une part, les communes voisines et, d'autre part, l'État .
Cet examen fait apparaître :
- l'existence, dans toutes les capitales étudiées sauf Rome, d'une structure qui gère tout ou partie des problèmes communs aux diverses villes de l'agglomération ;
- la présence, dans toutes les capitales, de collectivités de niveau infracommunal dotées d'une forte identité et administrées par des organes en général élus au suffrage universel ;
- une tendance au renforcement et à la personnalisation de l'exécutif de la ville-centre.
A- SAUF À ROME, IL EXISTE UNE STRUCTURE QUI GÈRE CERTAINS DES PROBLÈMES COMMUNS AUX DIVERSES VILLES DE L'AGGLOMÉRATION
1. Les agglomérations de Berlin, Lisbonne, Londres et Madrid sont dotées d'une structure métropolitaine
Il s'agit d'une collectivité de droit commun à Berlin et à Madrid : le Land , c'est-à-dire un État fédéré, dans le premier cas et la communauté autonome dans le second. En revanche, à Londres et à Lisbonne, une collectivité spécifique a été mise en place.
• Le Land de Berlin et la communauté autonome
de Madrid
Le Land de Berlin se confond avec la commune. Il exerce, au même titre que les autres Länder, toutes les compétences qui ne sont pas réservées à l'État fédéral , de sorte que les transports, le développement économique, l'environnement et l'urbanisme font partie de ses attributions. Conformément à la constitution du Land de Berlin, toutes les compétences de Berlin, qu'elles soient étatiques ou municipales, sont exercées par les mêmes organes : un Parlement élu au suffrage universel et un gouvernement de neuf membres, dont le chef est choisi par le Parlement du Land en son sein.
L'agglomération de Berlin s'étend au-delà des limites du Land : la banlieue fait partie du Land de Brandebourg , dans lequel la ville est enclavée. Les deux Länder forment un espace économique commun. Comme leur fusion a été rejetée par référendum en 1996, ils ont multiplié les programmes et les structures de coopération.
Le cas de Madrid peut être rapproché de celui de Berlin : la communauté autonome, comparable à un État fédéré, exerce en effet une compétence exclusive dans de nombreuses matières, parmi lesquelles l'aménagement du territoire, l'urbanisme et le logement, ainsi que les transports à l'intérieur de son propre territoire. Toutefois, à la différence de Berlin, la commune de Madrid n'occupe qu'une partie du territoire de la communauté autonome. De plus, les deux entités disposent d'organes séparés.
• Le Grand Londres et la Grande aire
métropolitaine de Lisbonne
Depuis 2000, l'agglomération londonienne constitue une collectivité sui generis qui a pour mission principale le développement économique et social ainsi que l'amélioration de l'environnement. Un maire, élu pour quatre ans au suffrage universel, et une assemblée, également élue au suffrage universel pour quatre ans, dirigent l'agglomération.
Le Grand Londres dispose de services administratifs réduits et exerce ses compétences par l'intermédiaire d'agences , dont les principales sont l'Autorité londonienne pour les transports, responsable des transports urbains collectifs ainsi que des taxis et des grands axes de circulation, l'Agence pour le développement de Londres, chargée de promouvoir l'activité économique, l'Autorité de police métropolitaine et l'Autorité pour les services d'incendie et de secours.
De la même façon, dans l'agglomération de Lisbonne, une structure intercommunale, la Grande aire métropolitaine de Lisbonne , est responsable de la coordination des investissements et des services d'intérêt supracommunal , en particulier dans les domaines des transports collectifs, de l'assainissement et de l'environnement, de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire, de la sécurité et de la protection civile. La Grande aire métropolitaine de Lisbonne englobe la capitale et dix-sept autres communes, mais elle constitue une instance faible : ses organes ne sont pas élus au suffrage universel, mais sont composés de représentants des communes concernées, et son budget est limité. Il représente à peine 0,5 % de celui de la commune de Lisbonne.
a) Aucune structure spécifique ne gère les problèmes communs aux diverses communes composant l'agglomération romaine
En effet, le code italien des collectivités locales prévoit la possibilité de mettre en place dans les neuf principales agglomérations, parmi lesquelles celle de Rome, des « aires métropolitaines », où l'administration locale est partagée non pas entre la province et les communes, mais entre la « ville métropolitaine » et les autres communes, la première assumant à la fois les compétences de la province et les compétences municipales à caractère supracommunal. Toutefois, cette disposition, qui vise à prendre en compte les besoins particuliers des agglomérations et qui a fait l'objet d'une traduction dans la Constitution, n'a pas été appliquée.
L'absence de structure administrative métropolitaine est durement ressentie. En avril 2007, le gouvernement avait donc présenté au Parlement un projet de loi portant code des collectivités territoriales, qui prévoyait notamment la création des aires et des villes métropolitaines . La ville de Rome faisait partie des neuf villes appelées à devenir villes métropolitaines, la décision finale d'instituer ces collectivités revenant à la population concernée, par voie de référendum.
b) L'existence de collectivités de niveau infracommunal dotées d'une forte identité et administrées par des organes en général élus au suffrage universel
La ville de Berlin est divisée en douze arrondissements , qui prennent en charge toutes les questions qui ne concernent pas le Land dans son ensemble. Les arrondissements sont administrés par des assemblées élues pour cinq ans au suffrage universel, lesquelles élisent des exécutifs. Il y a incompatibilité entre les fonctions de membre d'une assemblée d'arrondissement et celles de membre du Parlement du Land.
Lisbonne est, comme toutes les communes portugaises, divisée en paroisses . Collectivités territoriales de niveau infracommunal, les paroisses sont dirigées par des assemblées élues au suffrage universel pour quatre ans. Chacune de ces assemblées élit parmi ses membres un conseil exécutif. À Lisbonne, il y a 53 paroisses. Les Présidents des exécutifs des paroisses sont membres de droit de l'assemblée municipale, mais ils y sont minoritaires.
La ville de Londres n'existe pas en tant que personne morale. En revanche, il existe 33 collectivités de niveau inférieur - 32 districts et la Cité de Londres -, qui sont responsables de la gestion de nombreux services de proximité. Douze de ces districts ainsi que la Cité de Londres correspondent à la ville, et les vingt autres à la banlieue la plus proche. De même que tous les autres districts anglais, les districts londoniens sont administrés par des conseils élus tous les quatre ans au suffrage universel.
Comme toutes les communes de plus de 100 000 habitants, la ville de Rome est subdivisée en entités infracommunales. À Rome, celles-ci s'appellent « municipi ». Il y a 19 municipi , qui sont administrés par une assemblée, un exécutif et un Président. Les membres de l'assemblée et le Président sont élus pour cinq ans au suffrage universel direct, tandis que les membres des exécutifs sont désignés par le Président, pas nécessairement au sein de l'assemblée. Le mandat de conseiller d'un municipio est incompatible avec celui de conseiller municipal.
En revanche, les 21 districts qui composent Madrid ne sont pas dotés d'organes spécifiques élus au suffrage universel direct. Ces districts sont administrés par des assemblées mixtes qui réunissent des membres du conseil municipal ainsi que des citoyens non élus. Ils sont présidés par un conseiller municipal désigné par le maire.
c) La tendance au renforcement et à la personnalisation de l'exécutif de la capitale
L'exemple le plus manifeste est celui du Grand Londres, doté depuis 2000 d'un maire élu au suffrage universel , cette institution ayant par ailleurs constitué une innovation importante car les collectivités anglaises étaient traditionnellement administrées par des assemblées élues, mais n'avaient pas d'organe exécutif séparé. Le maire de Londres dispose d'importants pouvoirs, en particulier de nomination , puisque c'est lui qui désigne tous les membres du conseil d'administration de l'Autorité londonienne pour les transports, qu'il préside actuellement. C'est également lui qui élabore la politique du Grand Londres, le rôle de l'assemblée consistant essentiellement à contrôler l'action du maire.
Si les autres maires n'occupent pas une position aussi forte, on peut cependant souligner une tendance au renforcement et à la personnalisation de l'exécutif des capitales.
Ainsi, Rome dispose depuis 1993 , au même titre que les toutes les communes italiennes de plus de 15 000 habitants, d'un maire élu au suffrage universel direct.
De même, le maire de Berlin a vu ses pouvoirs renforcés en 2006 . Le maire de Berlin est le Premier ministre du Land. Il n'est pas élu par la population, mais par le Parlement du Land. Depuis 2006, c'est lui qui désigne et démet les membres du gouvernement du Land, alors que ces derniers étaient auparavant élus par le Parlement sur sa proposition. De plus, seule l'assemblée pouvait mettre fin à leurs fonctions.
La ville de Madrid est également dotée d'un exécutif renforcé depuis la réforme de 2003 du statut des grandes villes : cet exécutif exerce toutes les compétences qui ne sont pas précisément attribuées à d'autres organes.
Au Portugal, une réforme des élections locales, applicables à toutes les communes, est actuellement en cours d'examen par le Parlement. Elle vise à personnaliser l'élection du maire et à renforcer l'exécutif municipal.