N° 262
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 8 avril 2008 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de l'Observatoire de la décentralisation (1) sur les perspectives d' évolution institutionnelle du Grand Paris ,
Par M. Philippe DALLIER,
Sénateur.
(1) Cet observatoire est composé de : M. Jean Puech, président ; MM. Philippe Darniche, Gérard Delfau, Michel Mercier, vice-présidents ; MM. Jean Arthuis, Joël Bourdin, François-Noël Buffet, Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Éric Doligé, Jean François-Poncet, Pierre Hérisson, Dominique Mortemousque, Henri de Raincourt, Bernard Saugey
INTRODUCTION
La région Île-de-France est aujourd'hui encore l'une des plus riches d'Europe et du monde.
Mais dans les milieux économiques, en France et à l'étranger, on la dit en perte de vitesse par manque de dynamisme, de grands projets structurants, faute de lisibilité des politiques d'aménagement du territoire, faute d'interlocuteur politique clairement identifiable.
Aujourd'hui, le « club » des métropoles de taille mondiale est encore très fermé puisqu'il ne compte, selon le délégué à l'aménagement et à la compétitivité du territoire (DIACT) et le directeur de la London Development Authority (LDA) que quatre membres : Londres, New York, Paris et Tokyo. Mais la concurrence entre ces quatre villes est vive pour accueillir les talents, les étudiants, les grands lieux culturels et les sièges sociaux.
Par ailleurs, les candidats pour rejoindre ce « club » sont nombreux, qu'il s'agisse de villes comme Madrid, Milan et Francfort qui occupent déjà des positions sectorielles dominantes en Europe et nourrissent de grandes ambitions, ou de métropoles émergentes comme Berlin, Shanghai, Pékin et Bombay qui ont des objectifs très ambitieux de développement.
Pour atteindre leurs objectifs, ces métropoles ont besoin d'une gouvernance optimale, adaptée à leurs besoins, ce qui peut nécessiter de revenir sur des statuts hérités du passé qui ne sont plus adaptés, tant en termes de fonctionnement que de périmètres.
Ainsi, lorsque Mme Elizabeth Meek, qui occupait les fonctions de « préfet » du Grand Londres, expliquait en janvier dernier à la délégation sénatoriale que « Londres n'aurait pas obtenu l'organisation des JO de 2012 sans la création du Grand Londres » , il faut comprendre que la défaite de Paris est sans doute aussi le signe d'une crise des institutions de l'agglomération parisienne.
En un mot, Paris perd du terrain et, si rien ne change, Paris perdra la bataille des métropoles du XXI e siècle.
Mais l'enjeu du « Grand Paris » est aussi national. Alors que la ville Lumière continue à faire l'admiration du monde, un sentiment d'exclusion de plus en plus fort, tant économique que social, est ressenti par beaucoup d'habitants des quartiers construits ex nihilo pour pallier la crise du logement de l'après-seconde guerre mondiale.
Que ce soit du fait d'un urbanisme inhumain fait de quartiers repliés sur eux-mêmes où la mixité sociale, alors qu'elle existait dans les années cinquante et soixante, a pratiquement disparu, ou de l'arrivée de populations étrangères dont l'intégration fut et reste difficile dans un contexte de crise du logement et de crise économique, tout concourt aujourd'hui à faire de la région la plus riche de France et d'Europe un espace sans véritable cohésion urbaine et sociale où cohabitent richesse économique et grande pauvreté.
Dans ce contexte, la métropole parisienne peut-elle conserver son rang mondial ? L'État peut-il courir le risque que sa capitale, au sens large, repose sur un territoire aussi morcelé politiquement que socialement éclaté ?
Deux autres questions très importantes méritent également d'être posées : la première tient à l'efficacité des politiques publiques, la seconde à la démocratie.
Les Franciliens sont-ils globalement satisfaits des résultats obtenus sur les grandes politiques publiques : logement, transports, sécurité, développement économique, politique sociale ? Connaissent-ils les institutions responsables de chacune d'elles et, plus généralement, comprennent-ils le fonctionnement de notre millefeuille institutionnel ?
Ce rapport n'a bien évidemment pas pour but de définir précisément le détail des politiques publiques sectorielles et les projets d'investissement nécessaires pour la région capitale. Il met d'abord en évidence le fait que, sans réforme de la gouvernance, les politiques menées, quelles que soient leurs louables intentions et l'importance des moyens financiers, resteront aussi peu efficaces que par le passé.
Pour chacune de ces politiques, on sent bien intuitivement que c'est parce qu'il n'y a pas de « pilote dans l'avion », ou plutôt parce qu'il y en a trop que, globalement, les résultats de l'action publique sont très en retrait de l'attente des Franciliens.
Par ailleurs, notre système institutionnel est devenu tellement complexe que rares sont les Français qui connaissent tout simplement le nombre de « couches » constituant notre millefeuille à la française. Quant aux compétences des unes et des autres, à l'impossible le simple citoyen ne peut être tenu !
A qui profite cette opacité du système ? Seule la technostructure s'en satisfait et paradoxalement l'État, qui aime tellement les collectivités locales, en a multiplié le nombre pour être certain de les tenir dans sa main. On ne renie pas un passé jacobin aussi facilement.
Les Français votent, d'ailleurs de moins en moins nombreux, sans comprendre le fonctionnement du système, même pour les élections municipales alors que seul le maire échappe encore au brouillard institutionnel.
Affirmer, comme certains, qu'il suffirait que l'État ouvre grand les vannes de la manne publique pour régler les problèmes cruciaux de la région capitale relève soit de l'incantation, soit de l'aveuglement. Les caisses de l'État sont vides, la dette publique abyssale et les financements « innovants » ne sont qu'une manière originale de masquer la grande misère de nos finances publiques.
Par ailleurs, les impôts locaux sont parmi les plus injustes et les Français n'en peuvent plus de voir chaque année, sauf l'année pré électorale bien sûr, augmenter l'addition des taux votés par chacune des couches du millefeuille.
Enfin, en appeler à la solidarité nationale entre collectivités locales pour aider la région la plus riche de France à régler ses problèmes, c'est-à-dire en appeler, en fait, à la solidarité financière de la province, susciterait un tollé ô combien justifié.
Voilà pourquoi il n'y a pas d'autre possibilité que de réformer et donc de simplifier pour être plus efficace en matière de dépense publique.
Voilà pourquoi, parler du « Grand Paris » sans envisager une réforme institutionnelle n'a pas plus de sens que de parler de la réforme de l'État en excluant a priori toute modification dans l'organisation de son administration.
La gouvernance en Île-de-France a besoin d'une vraie rupture.
L'idée de créer une collectivité territoriale à statut particulier qui fusionnerait, dans un premier temps, les quatre départements de la petite couronne de l'agglomération parisienne sous le vocable de « Grand Paris », part d'un constat unanimement partagé, même par ceux qui refusent a priori toute modification institutionnelle.
Dans ces conditions, l'objectif du présent rapport est triple. Il s'agit, tout d'abord, de dresser un état des lieux de la gouvernance de l'Île-de-France en pointant les difficultés pour chacune des politiques publiques et, notamment, les transports, le logement, le développement économique et la sécurité qui constituent les enjeux les plus immédiats. Il s'agira, ensuite, de présenter l'ensemble des scénarios envisageables pour l'avenir de l'agglomération, sans exclusive ni tabou afin de permettre un choix objectif. Ce rapport recommandera, enfin, un scénario et une trentaine de propositions à la hauteur de l'ambition fixée par le Président de la République qui visait rien de moins que de retrouver l'audace d'un Paul Delouvrier pour faire de Paris une des capitales mondiales du XXI e siècle.
Le débat qui s'ouvre aujourd'hui ne peut pas et ne doit pas se résumer à une querelle de pouvoir en vue des prochaines échéances électorales . Il en va de la crédibilité des collectivités territoriales et de leur capacité à se réformer.
Un échec du projet de création d'une collectivité territoriale du Grand Paris ne profiterait qu'aux tentations « recentralisatrices », voilà pourquoi la réforme que l'Observatoire de la décentralisation du Sénat appelle de ses voeux doit dépasser les clivages politiques au service d'une seule ambition : donner à la métropole les moyens de conserver son rayonnement mondial et de retrouver sa cohésion économique, sociale et urbaine.
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Dans le cadre de la préparation de ce rapport, l'Observatoire de la décentralisation a conduit des déplacements à Londres, les 31 janvier et 1 er février 2008, et à Berlin, les 13 et 14 février 2008. Il a sollicité le ministère des Affaires étrangères afin d'obtenir des éléments sur le statut de plusieurs capitales (Amsterdam, Berlin, Bruxelles, Londres, Madrid, New York, Rome, Shanghai, Tokyo et Varsovie). Il a également demandé des données financières à la direction générale des impôts (DGI) du ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, et à la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'Intérieur, de l'Outre-Mer et des Collectivités territoriales. Enfin, l'Observatoire de la décentralisation a commandé une étude de législation comparée aux services du Sénat. Le rapporteur tient à remercier les différentes instances sollicitées pour leur précieux concours et, notamment, les membres du Comité d'experts de l'Observatoire de la décentralisation. L'ensemble des enseignements ainsi dégagés est présenté en annexe du présent rapport. |
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Récapitulatif des 30 propositions du rapport 1 ( * ) 1. Créer en deux étapes un Grand Paris à travers la fusion des départements de la petite couronne a) 1 ère étape : dès 2010, loi portant fusion des départements de la petite couronne (75, 92, 93, 94) b) 2 ème étape : en 2011, nouvelle loi créant une collectivité territoriale au statut sui generis et redistribuant les compétences 2. Attribuer au Grand Paris des compétences bien identifiées et pas de clause de compétence générale 3. Désigner un Président du Grand Paris au suffrage universel direct 4. Conforter les communes dans leur rôle d'échelon de proximité 5. Créer un « Plan du Grand Paris » pour organiser les transports et contribuer à la construction de logements 6. Instaurer des « opérations d'intérêt métropolitain » (OIM) 7. Créer une agence foncière du Grand Paris 8. Permettre au Grand Paris de devenir un acteur de la politique de la ville 9. Réaffirmer la compétence de la région en matière de transports 10. Étendre les compétences du STIF à l'ensemble des modes de déplacements 11. Représenter le Grand Paris au sein du STIF en lieu et place des départements 12. Introduire de la souplesse dans la politique des transports 13. Faire désigner le Président de la RATP conjointement par le gouvernement et le Grand Paris 14. Lancer le projet « Métrophérique » 15. Réduire le nombre de zones tarifaires pour les transports publics 16. Donner au Grand Paris les moyens d'exercer ses missions 17. Taxer les plus-values liées à l'augmentation de la rente foncière 18. Supprimer les EPCI à fiscalité propre dans le périmètre du Grand Paris 19. Préserver les grands syndicats thématiques intercommunaux ou les intégrer dans le Grand Paris avec pragmatisme 20. Créer une agence consacrée au développement économique du Grand Paris 21. Élaborer un Plan de développement économique du Grand Paris 22. Instaurer un contrat de projet Grand Paris/région/État 23. Lancer de grands projets architecturaux structurants 24. Faire du Grand Paris le garant de l'accès numérique à haut débit sur l'ensemble de son territoire 25. Réformer puis intégrer l'EPAD au sein du Grand Paris 26. Étendre les pouvoirs du préfet de police au Grand Paris 27. Créer une « police métropolitaine » 28. Confier au Grand Paris l'organisation et la gestion du stationnement payant 29. Mettre en place une Académie et un Rectorat du Grand Paris 30. Transférer la construction et l'entretien des collèges à la région |
I. UNE AMBITION DU GRAND PARIS À RETROUVER
Le débat sur le Grand Paris n'est pas nouveau mais force est de constater qu'il n'était plus d'actualité depuis une trentaine d'années. Auparavant, au cours des deux derniers siècles, la réflexion et l'action ont été intenses pour adapter la capitale française aux besoins du temps. Sous le Second Empire, tout d'abord, grâce à l'action du Baron Haussmann, dans l'entre-deux guerres ensuite avec la création, le 15 mars 1928, sous l'impulsion d'André Morizet, du Comité supérieur d'aménagement et d'organisation générale de la région parisienne (CSOARP) et, enfin, avec la création, par la loi du 2 août 1961, du District de la région de Paris avec à sa tête un délégué général, Paul Delouvrier, placé sous l'autorité directe du Premier ministre. C'est l'action de ces trois « pères fondateurs » du Grand Paris qu'il s'agit aujourd'hui de prolonger avec un projet adapté à notre temps et aux enjeux de la mondialisation, ce qui nécessite de bien comprendre l'histoire de la capitale.
Rouvrir le débat de la gouvernance de l'agglomération parisienne, c'est d'abord revenir sur l'histoire longue et complexe de ce territoire particulier. Depuis quelques années, un nouveau regard est porté par les historiens sur les rapports entre Paris et sa banlieue qui a eu pour effet de remettre en cause des visions souvent caricaturales. C'est ainsi que s'est tenu au Sénat récemment un colloque 2 ( * ) qui a mis en évidence l'invention depuis la Révolution française d'une dynamique d'agglomération urbaine et de collaboration institutionnelle.
Comme le souligne Annie Fourcaut, cette histoire est « à la fois mal connue, rebattue et encombrée de représentations - la banlieue-paillasson, l'arrogance de la ville lumière, la ceinture noire puis rouge, etc. - comprises hors de leur contexte et inlassablement répétées. Les configurations anciennes de l'agglomération, ne serait-ce que l'existence du département de la Seine, ou l'absence d'un maire élu à Paris jusqu'en 1977, sont souvent oubliées » 3 ( * ) .
En réalité, si l'histoire a effectivement donné à la banlieue l'occasion de nourrir des craintes vis-à-vis d'un certain « impérialisme » de la capitale, l'expérience montre que cette relation a été aussi bénéfique pour les communes voisines de la capitale.
Pour apprécier cette dichotomie, il suffit de rappeler que, certes, l'intégration en 1860 des communes du premier cercle suburbain dans les nouveaux arrondissements parisiens a été assimilée à l'expression de la domination multiséculaire de la capitale sur ses marges. Pour autant, cette intégration a aussi permis d'étendre à ces territoires les réseaux de commodités dont ils étaient dépourvus. Elle a aussi ouvert une nouvelle perspective de collaboration à l'échelle de l'agglomération parisienne autour, notamment, de la puissante préfecture de la Seine et de l'influent conseil général du département le plus riche de France.
La véritable rupture intervient dans les années 1960 avec l'application d'un nouveau découpage de la région parisienne en huit départements distincts pour répondre à la poussée démographique et aux nouveaux impératifs administratifs. Ce mouvement sans précédent d'urbanisation et de gouvernance régionale innovante a contribué à désolidariser les destinées de la ville de Paris et des communes environnantes au profit de nouveaux espaces de décisions : la région, les départements puis les communautés de communes et d'agglomération.
A. UNE RELATION ENTRE PARIS ET SA BANLIEUE CARACTÉRISÉE PAR L'INTERDÉPENDANCE
1. La question délicate des frontières de Paris
Comme le souligne l'historienne Annie Fourcaut « écrire l'histoire croisée de Paris et des banlieues à l'époque contemporaine passe d'abord par l'inventaire des barrières matérielles et administratives dressées entre ces deux entités » 4 ( * ) . Car « la question de la rémanence des limites mentales et administratives qui subsistent après la disparition des éléments matériels qui les ont fait naître est ici une question centrale avec celle des logiques qui, historiquement, ont conduit Paris à s'étendre ou bien à s'enfermer » .
La première frontière de l'époque moderne est le mur des Fermiers généraux. Cette enceinte fiscale est une initiative de la Ferme générale et non de la Monarchie, à visée plus fiscale qu'urbanistique. La construction du mur débute en 1784 et s'achève en 1790. La capitale est ainsi entourée d'une enceinte de 33 kilomètres composée d'un mur de trois à quatre mètres de hauteur percé de portes aux principaux passages des voies. Ce mur d'octroi pour le prélèvement des taxes à l'entrée de Paris est ponctué de bureaux d'octroi. L'octroi est supprimé en 1791 par l'Assemblée constituante, mais rétabli en 1798 et l'enceinte sert de limites à la capitale jusqu'en 1860. Ce mur est vécu comme une césure qui coupe la ville de sa banlieue, il limite les points de contacts et a tendance à discriminer les territoires.
Une deuxième frontière est constituée par les fortifications élevées de 1840 à 1846 à une époque où les autres capitales commençaient, déjà, à s'ouvrir. Leur construction suscite un nouveau traumatisme dans les communes périphériques dont le territoire est soit amputé, soit enfermé par le mur d'enceinte. L'enceinte, d'une largeur moyenne de 128 mètres, est formée d'une route de desserte, d'un mur avec courtines et bastions, percé de cinquante-deux portes, et précédé par un fossé et un glacis. A l'extérieur, une zone de 250 mètres est grevée de servitudes tandis que plus loin est établie une couronne de seize forts extérieurs.
Cette construction est jugée anachronique dès son édification mais elle va marquer pendant plus d'un siècle et demi le partage entre Paris et sa banlieue tandis que se pose la question de l'avenir de la « petite banlieue », c'est-à-dire les communes et les morceaux de communes compris entre Paris et l'enceinte Thiers.
C'est ainsi que l'annexion de 1859-1860 a longtemps été considérée comme « une fatalité naturelle et inéluctable » selon l'expression de l'historienne Annie Fourcaut. Envisagée dès la Monarchie de Juillet, elle est retardée afin de maintenir une zone non soumise à l'octroi, une sorte de « zone franche » où vivent les plus pauvres. Après un long débat, la loi sur l'extension des limites de Paris du 16 juin 1859 est adoptée afin, notamment, de lutter contre le dépeuplement de Paris et de réunir dans une même entité administrative les lieux de vie et de travail.
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La loi du 16 juin 1859 L'article premier de la loi du 16 juin 1859 annexe à Paris les territoires situés « jusqu'au pied de l'enceinte fortifiée. En conséquence, les communes de Passy, Auteuil, Batignolles-Montceaux, Montmartre, La Chapelle, La Villette, Belleville, Charonne, Bercy, Vaugirard et Grenelle sont supprimées ». La loi poursuit en décidant l'annexion des « territoires, ou portions de territoire de ces communes, des communes de Neuilly, Clichy, Saint-Ouen, Aubervilliers, Pantin, Le Pré-Saint-Gervais, Saint-Mandé, Bagnolet, Ivry, Gentilly, Montrouge, Vanves et lssy, compris dans les limites fixées par le paragraphe premier ». Les parties des anciennes communes situées hors des fortifications sont réparties par la loi comme suit : - « celles provenant d'Auteuil et de Passy, à la commune de Boulogne » ; - « celle provenant de Batignolles-Monceau, à la commune de Clichy » ; - « celle provenant de Montmartre, à la commune de Saint-Ouen » ; - « celle provenant de La Chapelle, partie à la commune de Saint-Ouen, partie à la commune de Saint-Denis, et partie à la commune d'Aubervilliers » ; - « celle provenant de Charonne, partie à la commune de Montreuil, partie à la commune de Bagnolet » ; - « celle provenant de Bercy, à la commune de Charenton-le-Pont ». |
Alors que l'annexion est décidée de manière autoritaire, elle se traduit néanmoins par des améliorations notables pour les territoires concernés qui bénéficient de la diffusion du gaz, de la distribution de l'eau et de l'extension progressive des trottoirs et de l'éclairage public.
La dernière étape qui marque la délimitation des frontières modernes de Paris est constituée par la décision du déclassement des fortifications qui ont montré leur inutilité lors de la guerre de 1870.
La loi du 19 avril 1919 prévoit le déclassement et la démolition des fortifications ainsi que l'annexion à Paris de la zone non aedificandi . La ville de Paris édifiera sur ces terrains environ 40 000 logements HBM par le biais d'un office public et de sociétés d'économie mixte. Ces immeubles de brique rose ou ocre construits en îlots ouverts accueillent 120 000 personnes tout autour de Paris et sont coupés par quelques emprises extraordinaires comme la cité internationale universitaire, le parc des expositions et le terrain d'aviation d'Issy-les-Moulineaux. Par ailleurs, l'archevêché de Paris obtient la possibilité de construire six lieux de culte sur ces nouveaux terrains.
C'est l'« État français » qui obtiendra l'expropriation des « zoniers » qui s'étaient installés de manière illégale dans la zone non aedificandi et qui imaginera de dédier ces terrains à l'édification d'une nouvelle rocade autoroutière doublant les boulevards des maréchaux. La décision de construire le boulevard périphérique est prise en 1953 et l'ouvrage est achevé en 1973.
* 1 Les propositions du rapport sont développées dans la dernière partie p. 126.
* 2 « Aux origines de la gouvernance métropolitaine : Les banlieues ou l'invention de nouvelles politiques publiques », journée d'études organisée au Sénat le 3 décembre 2007 par le Centre d'histoire sociale de l'Université Paris 1 - Panthéon Sorbonne.
* 3 « Les relations entre Paris et les banlieues, une histoire en chantier » par Annie Fourcaut, préface à l'ouvrage « Paris/Banlieues : conflits et solidarités », éditions Creaphis 2007, p. 10.
* 4 « Les relations entre Paris et les banlieues, une histoire en chantier » par Annie Fourcaut, préface à l'ouvrage « Paris/Banlieues : conflits et solidarités », éditions Creaphis 2007, p. 14.