Quels changements d'assiette pour les prélèvements fiscaux et sociaux ? (rapport)

II. LA TVA SOCIALE AU COEUR DE LA POLITIQUE D'ALLÈGEMENT DE CHARGES

La question de la réduction du « poids du financement de la protection sociale sur le coût du travail » figurant dans le lettre de mission de Madame la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi et, plus généralement, l'attention portée par l'opinion à la question de la TVA sociale, ont conduit le gouvernement - mais pas seulement lui - à commander des rapports qui renouvellent l'approche du sujet.

Cet enrichissement du débat amène votre commission des finances à insister sur la nécessité de prendre en compte, à côté des paramètres techniques, des éléments de nature à faciliter l'adhésion de l'opinion à une stratégie de rupture.

A. L'ENRICHISSEMENT DE LA PROBLÉMATIQUE DE LA TVA SOCIALE

1. Le « rapport Besson » et la note de l'inspection générale des finances : une certaine convergence pour concentrer les baisses de charges sur les bas salaires, en vue de créer davantage d'emplois

Deux documents sur la TVA sociale ont rendus publics en septembre 2007 par le gouvernement :

- le rapport au Premier ministre de M. Eric Besson, secrétaire d'Etat auprès du Premier ministre, chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques, intitulé TVA sociale ;

- la note d'étape réalisée pour la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi par l'inspection générale des finances, intitulée « Etude sur la possibilité d'affecter une partie de la TVA au financement de la protection sociale en contrepartie d'une baisse des charges sociales pesant sur le travail » .

Le rapport de M. Eric Besson (157 pages + 159 pages d'annexes) est nettement plus long que la note de l'inspection générale des finances (19 pages).

Bien que la presse considère généralement que le rapport de M. Eric Besson est favorable à la TVA sociale, alors que la note de l'inspection générale des finances y serait défavorable, les analyses présentées sont sur le fond très proches.

Les deux documents confirment que, pour une augmentation du taux normal de TVA de 1,5 point, la TVA sociale « classique » créerait autour de 20.000 emplois à court et moyen termes.

Le rapport Besson comprend des simulations de plusieurs organismes (OFCE et Ecole centrale en particulier) qui confirment globalement les analyses de la DGTPE (direction générale du trésor et de la politique économique), comme le montre le graphique ci-après.

Remarque importante : tous les résultats de simulations présentés ci-après ont été harmonisés pour correspondre à une augmentation de 1,5 point du taux normal de TVA (hypothèse retenue par les simulations de la DGTPE), soit environ 2 points de cotisations patronales, 10 milliards d'euros ou 0,5 point de PIB.

Les principales simulations sur la TVA sociale : nombre d'emplois créés à court terme et impact sur l'inflation

(résultats harmonisés pour une augmentation de 1,5 point du taux normal de TVA)

DGTPE 2004 A	Scénario central, (simulation publiée par la commission dans le rapport relatif au DOB pour 2005 (rapport n° 52, 2004-2005))
modèle écono-métrique Mésange DGTPE 2004 B	1re variante : les producteurs modèrent leurs marges (simulation publiée par la commission dans le rapport relatif au DOB pour 2005 (rapport n° 52, 2004-2005))
DGTPE 2004 C	2e variante : l'inflation réduit les salaires réels (simulation publiée par la commission dans le rapport relatif au DOB pour 2005 (rapport n° 52, 2004-2005))
DGTPE 2004 D	3e variante : hausse exogène de l'investissement de 1 % (simulation publiée par la commission dans le rapport relatif au DOB pour 2005 (rapport n° 52, 2004-2005))
DGTPE 2006	Simulations réalisées pour le groupe de travail sur l'élargissement de l'assiette des cotisations employeurs de sécurité sociale
DGTPE Besson 1	DGTPE, modèle économétrique Mésange
DGTPE Besson 2	DGTPE, modèle dynamique d'équilibre général
OFCE A	Scénario central
OFCE B	Baisse des marges des importateurs
OFCE C	Moindre élasticité des exportations
OFCE D	Augmentation des marges
OFCE E	Baisse des CS salariés et employeurs
OFCE F	idem+hausse marge des entreprises
Ecole centrale 1	indexation unitaire des salaires sur les prix à la consommation et répercussion intégrale de la baisse du coût dans les prix
Ecole centrale 2	indexation unitaire des salaires et report de 75% de la baisse du coût dans les prix
Ecole centrale 3	indexation unitaire des salaires et report de 50% de la baisse du coût dans les prix
Ecole centrale 4	indexation à 0,8 des salaires et report intégral de la baisse du coût dans les prix

Le nombre d'emplois créés à court terme est celui de la 2 ^e année, sauf pour l'Ecole centrale, où il s'agit de celui de la 1 ^re année (seul disponible).

Sources : rapport Besson (2007), rapport du groupe de travail sur l'élargissement de l'assiette des cotisations employeurs de sécurité sociale (2006), simulations de la DGTPE transmises à votre commission des finances (2004)

Ce graphique indique les deux principaux résultats des simulations :

- le supplément d'inflation la première année (celle de l'éventuel « choc » inflationniste) ;

- le nombre d'emplois créés à court terme (l'impact étant d'autant plus difficile à évaluer qu'on s'écarte du court terme, pour être en pratique impossible à long terme).

a) Un relatif consensus sur le nombre d'emplois créés à court et moyen termes

Si l'on fait la moyenne de toutes les estimations du graphique, pour une augmentation du taux normal de TVA de 1,5 point, le nombre d'emplois créés à court terme serait de l'ordre de 20.000, soit analogue à celui indiqué par la DGTPE en s'appuyant sur le modèle Mésange . Cependant il y a un écart important entre le scénario le plus pessimiste de l'Ecole centrale (0 emploi créé) et le scénario le plus optimiste de l'OFCE (environ 40.000 emplois créés), voire la simulation réalisée par la DGTPE en utilisant un autre type de modèle ^{9 ( * )} (près de 50.000 emplois créés).

A moyen terme , comme l'indique le tableau ci-après, l'ordre de grandeur serait analogue , même si l'Ecole centrale suggère que la fourchette pourrait être très large, avec même, le cas échéant, des destructions d'emplois. L'estimation de la DGTPE à 35.000 emplois est celle retenue dans la note de l'inspection générale des finances.

A long terme , il n'y a pas de consensus .

L'impact de la TVA sociale, selon le rapport Besson

Baisse uniforme de 2 points des cotisations sociales, augmentation du taux normal de la TVA de 1,5 point (soit 0,5 point de PIB)

	Court terme (1)	Moyen terme	Long terme
DGTPE Modèle Mésange	+ 22.000	-	-
Modèle dynamique d'équilibre général	+ 47.000	-	+ 5.000
Maquette statique à deux types de qualification	-	+ 35.000 (2)*	-
COE-Rexecode	-	+21.000	-
OFCE	+ 17.100 à + 38.400	+ 43.200 à + 69.000 (3)	-
Ecole centrale	0 à + 17.250	- 8.250 à + 81.750 (3)	- 61.500 à + 95.250 (4)

* Cette estimation est celle reprise dans la note de l'inspection générale des finances .

(1) 2 ans, sauf Ecole centrale (1 an). (2) Moyen-long terme. (3) 5 ans. (4) 18 ans.

Source : d'après le rapport Besson

Par ailleurs, le graphique ci-avant montre clairement qu'à court terme, alors que la DGTPE, avec le modèle Mésange, estime que le nombre d'emplois créés est de l'ordre de 20.000 dans tous les scénarios, l'OFCE et l'Ecole centrale considèrent que le nombre d'emplois créés serait d'autant plus important que le supplément d'inflation initial serait faible (c'est-à-dire que les entreprises répercuteraient la baisse des charges sur leurs prix). Ainsi, il est possible de distinguer deux scénarios extrêmes :

- selon les scénarios A, B et C de l'OFCE, supposant que les entreprises n'augmentent pas leurs marges, le supplément d'inflation la première année serait au plus de 0,3 point, et le nombre d'emplois créés de l'ordre de 35.000 ;

- selon le scénario 3 de l'Ecole centrale, supposant que les entreprises ne répercutent que 50 % de la baisse du coût dans les prix (d'où un supplément d'inflation de 0,8 point), le nombre d'emplois créés serait nul.

Les ordres de grandeur des différentes estimations à court terme peuvent être confirmés par quelques calculs simples

Il est possible de retrouver les ordres de grandeur des différents scénarios en effectuant les raisonnements simplifiés suivants.

1. Premier cas de figure extrême : les entreprises répercutent intégralement la baisse des charges dans leurs prix (approche de l'OFCE)

Dans un premier cas de figure, les entreprises répercutent intégralement la baisse des charges dans leurs prix. La TVA sociale agit alors par l'intermédiaire du commerce extérieur, en augmentant les exportations et en réduisant les importations.

D'un côté, les exportations augmentent et les importations tendent à être remplacées par des produits français, ce qui favorise l'activité. Une augmentation du taux normal de TVA de 1,5 point correspondant à environ 0,5 point de PIB, le coût des exportations est réduit d'environ 0,5 %. Symétriquement, le coût des importations est augmenté d'autant. Comme la sensibilité des exportations et des importations à leur prix est très forte (élasticité proche de 1), les importations et les exportations diminuent ou augmentent d'environ 0,5%, ce qui, compte tenu de la part des importations et des exportations dans le PIB (environ 30 %) correspond à une augmentation du PIB, et donc de l'emploi, de l'ordre de 0,3 %.

D'un autre côté, les prix des produits importés augmentent. Si on suppose que le taux normal de TVA porte sur 60 % des produits importés, avec un taux d'ouverture de 30 % une hausse de 1,5 point du taux normal de TVA correspond à une augmentation de l'inflation de ((1,211/1,196)*100-100)*0,3*0,6=0,2 %. En supposant que l'élasticité de la consommation des ménages à l'indice des prix est proche de 1, cela conduit à une diminution de la consommation des ménages de l'ordre de 0,2 %, soit, la consommation des ménages correspondant à 60 % du PIB, à une réduction du PIB, et donc de l'emploi, de 0,15 %.

Au total, le nombre d'emplois augmenterait d'environ 0,3 % - 0,15 %=0,15 %, soit de 37.500 , ce qui correspond à l'ordre de grandeur des principaux scénarios de l'OFCE.

2. Second cas de figure extrême : les entreprises ne répercutent pas la baisse des charges dans leurs prix (approche de la DGTPE)

Dans un second cas de figure, les entreprises ne répercutent pas la baisse des charges dans leurs prix. La TVA sociale est donc la somme de deux phénomènes :

- d'un côté, la baisse des charges augmente l'emploi en réduisant le coût du travail ;

- de l'autre, l'augmentation de la TVA déprime l'activité.

Schématiquement, les économistes considèrent que quand on diminue le coût du travail de 1 % pour l'ensemble des salariés, le nombre d'emplois augmente de 0,5 %. Une augmentation de 1,5 point du taux normal de TVA, correspondant à peu près à 0,5 point de PIB, réduit donc le coût du travail d'environ 1 %, la masse salariale étant de l'ordre de 50 % du PIB. Le nombre d'emplois créés par la baisse des charges est donc de l'ordre de 0,5 % du nombre total d'emplois.

En sens inverse, l'augmentation de la TVA à hauteur de 0,5 point de PIB réduit le PIB d'environ 0,4 point, le « multiplicateur keynésien » étant légèrement inférieur à l'unité pour une augmentation des prélèvements obligatoires.

Le nombre d'emplois augmente donc d'environ un dixième de point, ce qui, si l'on suppose que cette augmentation est de 0,1 % et qu'il y a 25 millions d'emplois, correspond à 25.000 emplois.

Dans notre calcul simplifié, le supplément d'inflation est alors de l'ordre de 0,6 point. En effet, seulement 50 % environ de la consommation des ménages est soumise au taux normal de TVA. Ainsi, une augmentation de 1,5 point du taux normal de TVA tend à accroître les prix à la consommation d'environ ((121,1/119,6)*100-100)*0,5)=0,6 point.

a) a) b) Quel risque d'inflation ?

La DGTPE est l'organisme qui, dans ses simulations réalisées avec le modèle économétrique Mésange ^{10 ( * )} , prévoit le « choc inflationniste » le plus important. Selon ses estimations de 2006 (pour le groupe de travail sur groupe de travail sur l'élargissement de l'assiette des cotisations employeurs de sécurité sociale) et 2007 (pour le rapport Besson), le supplément d'inflation la première année serait de respectivement 0,8 point et 0,9 point. En revanche, la moyenne des estimations est de l'ordre de 0,5 point , et est même de 0,3 point selon les scénarios A et C de l'OFCE, voire de 0,15 point si les importateurs réduisaient leurs marges (scénario B de l'OFCE) , conformément au scénario retenu par votre commission des finances .

Une confirmation de la cohérence du scénario retenu par votre commission des finances

L'idée que les importateurs réduiraient leurs marges, réduisant les tensions inflationnistes, ne fait pas l'objet d'un consensus parmi les économistes, et est étudiée comme simple variante par l'OFCE.

Le scénario B de l'OFCE présente cependant l'intérêt de montrer que, contrairement à ce qui est parfois affirmé, ce scénario est cohérent.

En effet, un argument parfois avancé ^{11 ( * )} est que si les importateurs réduisent leurs marges, les consommateurs auront moins intérêt à substituer des produits nationaux aux produits importés, de sorte que l'impact de la TVA sociale en termes de création d'emplois sera réduit, voire annulé.

Ce raisonnement n'est pas cohérent. Il néglige le fait que, comme on l'a indiqué dans l'encadré ci-avant, dans le scénario où les entreprises réduisent leurs prix hors taxes, et où la TVA sociale s'apparente donc à une dévaluation (mais où les importateurs ne réduisent pas leurs marges), les créations d'emplois résultent de trois phénomènes, d'importance analogue : les exportations augmentent, et des produits nationaux se substituent aux importations, mais il ne faut pas oublier qu'en sens inverse, la hausse des prix déprime le PIB. Si les importateurs réduisent leurs marges, on perd l'effet bénéfique de la substitution des produits nationaux aux importations, mais aussi l'effet néfaste de l'augmentation des prix, de sorte que rien ne change, en termes de créations d'emplois, par rapport au scénario où les importateurs ne réduisent pas leurs marges.

Ainsi, le scénario B de l'OFCE confirme qu'avec une baisse de marge « partielle » , qui « n'annule pas le gain de compétitivité à l'importation », deux phénomènes jouent en sens inverse et se compensent :

- certes, le gain de compétitivité à l'import est largement diminué, ce qui réduit l'impact de la mesure ;

- mais dans l'autre sens, l'impact sur le prix de consommation est moindre et donc limite la perte de pouvoir d'achat.

Au total, le nombre d'emplois créés serait le même que dans le scénario où les importateurs ne réduiraient pas leurs marges (environ 40.000), la différence étant que dans ce cas précis le supplément d'inflation serait modeste (environ 0,15 point la première année, au lieu de 0,3 point).

Pour fixer un ordre de grandeur, selon une approche purement comptable , une augmentation de 1,5 point du taux normal de TVA suscite, en supposant que les entreprises maintiennent leurs prix hors taxes inchangés, un supplément d'inflation de l'ordre de 0,6 point ^{12 ( * )} .

Ainsi, selon la note de l'inspection générale des finances, « pour atténuer l'impact conjoncturel, la mise en place de la TVA sociale devrait s'accompagner d'une politique économique active de modération des prix », par exemple par une « seconde étape de la réforme de la loi Galland sur les relations entre fournisseurs et distributeurs ».

c) La concentration de la baisse des charges sur les bas salaires, un moyen pour multiplier par dix le nombre de créations d'emplois

Le rapport Besson et la note de l'inspection générale des finances recommandent, afin de créer davantage d'emplois (et donc, compte tenu de l'importance de la marge d'erreur des évaluations précitées, d'être sûr d'en créer), d'utiliser les recettes découlant de l'augmentation de la TVA pour financer des allégements de charges concentrés sur les salariés les moins qualifiés, dont l'emploi est le plus sensible à leur coût ^{13 ( * )} .

Selon les simulations disponibles, concentrer sur les bas salaires les exonérations de charges permises sur la TVA sociale permettrait de créer non autour de 20.000 emplois comme dans le cas de la TVA sociale « ordinaire », mais au moins 100.000 emplois.

Ainsi, la note de l'inspection générale des finances et le rapport Besson reproduisent des simulations de la DGTPE suggérant qu'une TVA sociale ciblée sur les bas salaires pourrait créer au moins 100.000 emplois.

Selon les simulations de la DGTPE ^{14 ( * )} , le nombre d'emplois créés, de seulement 35.000 pour la TVA sociale « ordinaire », serait de l'ordre de 300.000 ^{15 ( * )} si on concentrait les exonérations de charges sur l'ensemble des bas salaires, y compris les salariés au SMIC, et de 100.000 si on se contentait d'étendre jusqu'à 1,1 SMIC les exonérations totales de cotisations patronales actuellement en vigueur au niveau du SMIC.

Cette proposition mérite, de toute évidence, d'être examinée avec attention.

L'intérêt de concentrer les exonérations de cotisations sur les bas salaires, selon la DGTPE

(impact à moyen-long terme de la mise en place d'une TVA sociale pour 1,5 point de taux normal de TVA)

	Cotisations négatives ou allégements effectués dans d'autres régimes (UNEDIC, retraite complémentaire) (1)			Pas de cotisations négatives ou d'allégements effectués dans d'autres régimes (UNEDIC, retraite complémentaire) (2)
	TVA sociale « ordinaire » (3)	Extension Fillon (4)	Extension Fillon à pente inchangée, pour ne pas accroître le risque de trappe à bas salaires (5)	Exonération totale jusqu'à 1,1 SMIC (6)	Point de sortie augmenté (7)	Baisse ciblée hauts salaires (8)
Effet total	35 000	312 000	202 000	107 000	37 000	- 48 000
Chiffres arrondis figurant dans la note de l'inspection générale des finances	30.000	300.000	-	100.000	-	-
dont :
Baisse des charges	128 000	405 000	295 000	200 000	130 000	45 000
Augmentation de la TVA	- 93 000	- 93 000	- 93 000	-93 000	-93 000	- 93 000

(1) Ces scénarios supposent une réduction du coût du travail au niveau du SMIC, et donc au niveau du SMIC des cotisations négatives ou des allégements effectués dans d'autres régimes (UNEDIC, retraite complémentaire). (2) Ces scénarios ne supposent pas une réduction du coût du travail au niveau du SMIC, et n'impliquent donc pas de cotisations négatives. (3) Pas de concentration des baisses de charges sur les bas salaires. (4) Augmentation des exonérations au niveau du SMIC, diminution linéaire jusqu'à 1,6 SMIC, comme actuellement. (5) Moindre augmentation des exonérations au niveau du SMIC, permettant une diminution linéaire jusqu'à 1,74 SMIC en préservant la dégressivité actuelle. (6) Exonération actuelle de 28 points sur le SMIC étendue de 1 à 1,1 SMIC, point de sortie à 1,78 SMIC. (7) Point de sortie des allégements Fillon porté à 2 SMIC. (8) Taux maximum de cotisations de sécurité sociale baissé de 3,  points.

Source : d'après le rapport Besson et la note de l'inspection générale des finances

* ⁹ Un modèle « modèle dynamique d'équilibre général », au lieu du modèle économétrique Mésange habituel.

* ¹⁰ Mais pas son « modèle dynamique d'équilibre général ».

* ¹¹ En particulier par M. Jean Peyrelevade dans un article publié dans le journal « Le Monde » du 6 juillet 2007.

* ¹² Seulement 50 % environ de la consommation des ménages est soumise au taux normal de TVA. Ainsi, une augmentation de 1,5 point du taux normal de TVA tend à accroître les prix à la consommation d'environ ((121,1/119,6)*100-100)*0,5) = 0,6 point.

* ¹³ En effet, selon les estimations habituellement retenues, toutes choses égales par ailleurs, si on diminue de 1 % le coût de l'ensemble des salaires, le nombre d'emplois augmente de seulement 0,5 %, mais si cette diminution de 1 % concerne seulement les salaires proches du SMIC, le nombre d'emplois proche du SMIC augmente de 1 %.

* ¹⁴ Il s'agit des simulations de « moyen-long terme », utilisées avec une « maquette statique à deux types de qualification ».

* ¹⁵ Cet ordre de grandeur est tout à fait vraisemblable. Selon le consensus des économistes, les actuelles exonérations de cotisations sociales patronales, concentrées sur les salaires inférieurs à 1,6 SMIC et qui s'élèvent à environ 1 point de PIB (soit près de 20 milliards d'euros), ont permis de créer environ 800.000 emplois. On peut estimer, en première analyse, qu'une baisse de charges à hauteur de 1,5 point de taux normal de TVA, soit deux fois moindre, dans le cadre d'un dispositif de TVA sociale concentré sur les bas salaires, permettrait de créer environ 400.000 emplois. Après déduction des 100.000 emplois (environ) détruits par l'augmentation de la TVA, le nombre d'emplois créés à moyen terme est de l'ordre de 300.000, ce qui correspond à l'ordre de grandeur de la DGTPE.