4. Une augmentation du taux de prélèvements obligatoires depuis la fin des années 1970 qui provient essentiellement de la fiscalité affectée à la sécurité sociale
Non seulement le taux de prélèvements obligatoires a considérablement augmenté sur longue période, mais la répartition des prélèvements obligatoires a changé.
Tout d'abord, la quasi-totalité de l'augmentation du taux de prélèvements obligatoires depuis la fin des années 1970 provient de celle des administrations de sécurité sociale, comme l'indique le tableau ci-après.
Les prélèvements obligatoires des différentes catégories d'administrations publiques
(en points de PIB)
|
1978 |
2006 |
Evolution |
|
|
Les administrations publiques centrales |
17,7 |
16,2 |
- 1,5 |
|
* l'Etat |
17,5 |
15,3 |
- 2,2 |
|
- Impôts |
17,3 |
14,8 |
- 2,5 |
|
- Cotisations sociales |
0,2 |
0,5 |
0,3 |
|
* les ODAC |
0,2 |
0,9 |
0,7 |
|
Les administrations publiques locales |
3,2 |
5,7 |
2,5 |
|
Les administrations de sécurité sociale |
15,9 |
22,1 |
6,2 |
|
* Impôts |
0,5 |
6,3 |
5,9 |
|
* Cotisations sociales |
15,5 |
15,8 |
0,4 |
|
Les institutions de l'Union européenne |
0,7 |
0,3 |
- 0,5 |
|
Ensemble |
37,5 |
44,2 |
6,7 |
Source : Insee
Ainsi, sur les 6,7 points d'augmentation du taux de prélèvements obligatoires constatés sur cette période, 6,2 points proviennent des administrations de sécurité sociale. Le tableau ci-avant montre également que cette augmentation s'est faite presque exclusivement par l'impôt, les impôts finançant les administrations de sécurité sociale ayant augmenté de 5,9 points de PIB de 1978 à 2006.
Il en découle que le mode de financement des administrations de sécurité sociale a considérablement changé depuis la fin des années 1990. Ainsi, alors que les cotisations sociales représentaient 83,7 % de leurs recettes en 1978, ce taux n'était plus que de 66,5 % en 2006. Inversement, sur la même période, la part des impôts est passée de 0,1 % à 26,3 %.
La part des différentes recettes des administrations de sécurité sociale
(en %)
|
1978 |
2006 |
|
|
Recettes de production |
3,9 |
3,8 |
|
Revenus de la propriété |
1,7 |
0,5 |
|
Impôts |
0,1 |
26,3 |
|
Transferts de recettes fiscales |
2,3 |
- 0,1 |
|
Cotisations sociales |
83,7 |
66,5 |
|
Impôts et cotisations dus non recouvrables nets |
- 1,1 |
- 0,5 |
|
Autres transferts |
9,4 |
3,5 |
|
Total des recettes |
100,0 |
100,0 |
Source : Insee
5. La France toujours dans le peloton de tête en matière de prélèvements obligatoires
Parmi les principaux pays de l'OCDE, la France se situe au quatrième rang pour le taux de prélèvements obligatoires, comme l'indique le tableau ci-après.
Les taux de prélèvements obligatoires des principaux pays de l'OCDE
(en points de PIB)
|
1995 |
2004 |
Evolution |
|
|
Suède |
48,1 |
50,4 |
2,3 |
|
Danemark |
48,8 |
48,8 |
0 |
|
Belgique |
43,6 |
45 |
1,4 |
|
France (1) |
42,9 |
43,4 |
0,5 |
|
Italie |
40,1 |
41,1 |
1 |
|
Luxembourg |
37 |
37,8 |
0,8 |
|
Pays-Bas |
40,2 |
37,5 |
-2,7 |
|
Royaume-Uni |
35 |
36 |
1 |
|
Grèce |
31,7 |
35 |
3,3 |
|
Espagne |
32,1 |
34,8 |
2,7 |
|
Allemagne |
37,2 |
34,7 |
-2,5 |
|
Portugal |
31,7 |
34,5 |
2,8 |
|
Irlande |
32,5 |
30,1 |
-2,4 |
|
Japon |
26,9 |
26,4 |
-0,5 |
|
Etats-Unis |
27,9 |
25,5 |
-2,4 |
|
Moyenne UE 15 (2) |
39,2 |
39,7 |
0,5 |
|
Ensemble OCDE (2) |
35,1 |
35,9 |
0,8 |
(1) Le taux de prélèvements obligatoires de la France est ici cohérent avec les données concernant les autres pays, l'OCDE ayant conservé une présentation en ancienne comptabilité nationale des taux de prélèvements obligatoires nationaux.
(2) Moyenne non pondérée.
Source : OCDE (chiffres issus du dossier de presse du gouvernement relatif au présent projet de loi de finances)
Les « grands pays » ayant un taux de prélèvements obligatoires supérieur à celui de la France sont la Suède, le Danemark et la Belgique.
En moyenne l'augmentation du taux de prélèvements obligatoires observée en France entre 1995 et 2004 est égale à la moyenne de l'Union européenne à 15, et inférieure à celle de l'OCDE. Ces moyennes dissimulent cependant des évolutions disparates, avec d'un côté l'Irlande, les Etats-Unis, l'Allemagne et les Pays-Bas, qui ont réduit leur taux de prélèvements obligatoires d'environ 2,5 points de PIB, et de l'autre l'Espagne, le Portugal et la Grèce qui l'ont augmenté d'environ 3 points de PIB.
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Les comparaisons internationales du taux de prélèvements obligatoires : un instrument à utiliser avec précaution 1. Les prélèvements obligatoires sont « trop étroits », parce qu'ils ne comprennent pas l'ensemble des recettes publiques Indépendamment du fait que les normes comptables retenues peuvent varier d'un Etat à l'autre 5 ( * ) , ces chiffres doivent tout d'abord être nuancés par le fait que les prélèvements obligatoires sont d'un certain point de vue « trop étroits », en ce sens qu'ils ne correspondent pas à la totalité des recettes publiques. On rappelle que, s elon l'OCDE , les prélèvements obligatoires se définissent par un triple critère : - les flux doivent correspondre à des versements effectifs (ce qui conduit à ne pas comptabiliser les régimes de retraites directs d'employeurs, ne comprenant pas de circuit effectif de cotisations, comme dans la fonction publique et certaines grandes entreprises) ; - les destinataires des versements doivent être des administrations publiques (ce qui conduit à exclure, notamment, les versements à des ordres professionnels, ou à des sociétés mutualistes) ; - les versements doivent être non volontaires, c'est-à-dire en particulier être caractérisés par l'absence de contrepartie immédiate. La notion de recettes publiques se distingue de celle de prélèvements obligatoires par le fait qu'elle comprend, outre ceux-ci, des recettes qui correspondent à des versements considérés comme « volontaires ». C'est le cas, en ce qui concerne la loi de financement de la sécurité sociale, de certaines taxes ou cotisations professionnelles. Dans le cas du budget de l'Etat, ne sont pas considérées comme des prélèvements obligatoires : - certaines recettes qui sont la contrepartie d'un service rendu (redevance de télévision, amendes non fiscales, droits de timbre sur les passeports, cartes grises...) ; - certaines recettes non fiscales. A titre indicatif, le graphique ci-après indique l'écart entre prélèvements obligatoires et recettes publiques pour plusieurs pays. L'écart entre prélèvements obligatoires et recettes publiques (en points de PIB)
Source : OCDE 2. Les prélèvements obligatoires sont « trop larges », parce qu'ils dépendent du périmètre des administrations publiques Les comparaisons internationales de taux de prélèvements obligatoires sont également rendues difficiles par les différences de périmètre des administrations publiques , qui n'ont pas forcément de signification économique. Tel est en particulier le cas en ce qui concerne les assurances sociales. De ce point de vue, la notion de prélèvements obligatoires est « trop large ». Tel est ce que souligne M. François Bourguignon, dans un rapport 6 ( * ) du Conseil d'analyse économique publié en 1998. En effet, « en France, Allemagne et Suède les contributions ou prestations de sécurité sociale représentent environ 20 % du PIB alors que ce taux est inférieur à 10 % [aux Etats-Unis, au Royaume-Uni et au Japon]. (...) On aboutit donc à une conclusion d'importance : la plus grande partie de l'écart entre les taux de prélèvement obligatoire entre pays développés s'explique par la couverture différente des systèmes d'assurance sociale. Plus exactement, étant donnée la substituabilité évidente entre systèmes privés et publics d'assurance, on peut dire qu'une grande partie des différences du taux de prélèvement obligatoire entre pays s'explique par les parts différentes des secteurs publics et privés dans l'assurance vieillesse et l'assurance maladie. Aux États-Unis, par exemple, les contributions des employeurs à des fonds de retraite privés représentent 7 % du PIB, soit la moitié de la différence de taux de prélèvement obligatoire par rapport à l'Allemagne et la France. L'écart diminue encore et tend à disparaître lorsque l'on inclut les contributions des salariés et employeurs aux systèmes privés d'assurance-maladie. Faute de place, on ne peut entrer ici dans le détail, mais on aboutirait à des conclusions similaires en examinant le cas du Royaume-Uni et du Japon ». Si le détail de cette analyse a pu être contesté 7 ( * ) , il est en revanche indiscutable que, hors prélèvements sociaux, les recettes des administrations publiques représentent des parts du PIB assez proches en France et aux Etats-Unis. Dans le même ordre d'idées, on peut mentionner le fait qu'en Allemagne, les 10 % des ménages les plus aisés peuvent s'affilier à des systèmes privés d'assurance maladie en lieu et place d'une affiliation au système général, ce qui conduit à une minoration des prélèvements obligatoires. |
* 5 Au sein de l'Union européenne, la notion de prélèvement obligatoire ne figure pas dans le système européen de comptabilité nationale (SEC 95). Les impôts et les cotisations sociales y sont cependant définis selon des critères précis et contraignants.
* 6 « Fiscalité et redistribution », rapport n° 11, novembre 1998.
* 7 Notamment par M. Bernard Zimmern dans « Les profiteurs de l'Etat » (Plon, 2000). En 1994, le taux de prélèvements obligatoires a été de 44,7 % en France et 30,4 % aux Etats-Unis, ce qui représentait un écart de 14,3 points. M. Zimmern considérait que si l'on raisonnait à périmètre égal, l'écart ne tendait pas à disparaître, mais demeurait de 8,5 points de PIB, soit plus de la moitié de l'écart de taux de prélèvements obligatoires.