N° 8
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 3 octobre 2007 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative à la gestion et à l' efficacité des remboursements et dégrèvements d' impôts ,
Par Mme Marie-France BEAUFILS,
Sénatrice.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
AVANT-PROPOS
En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements d'impôts .
Cette enquête a été adressée à votre commission des finances le 25 juin 2007. Elle a donné lieu, le 3 octobre 2007, à une audition pour suite à donner en présence :
- d'une part, de M. Christian Babusiaux , président de la première chambre de la Cour des comptes, M. Emmanuel Duret , conseiller-maître et Mme Sylvie Vergnet , conseillère-référendaire ;
- d'autre part, de MM. Philippe Josse , directeur du budget, Bruno Parent , directeur général des impôts, Etienne Effa , sous-directeur chargé de la 4 e sous-direction à la direction générale de la comptabilité publique et Alban Aucoin , chef du service des ressources et du réseau à la même direction générale, au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique ;
- enfin, de M. Edward Jossa , directeur général des collectivités locales au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
Selon l'usage, l'audition a été ouverte à nos collègues membres de la commission des lois et à la presse.
Les principales préconisations faites par votre commission des finances à l'issue de cette audition, sont présentées, en synthèse, au sein du tableau ci-après.
PARTIE I : LES PRINCIPALES PISTES DE RÉFORMES PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
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Mesures préconisées |
Remarques |
Échéance |
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Le périmètre de la mission |
Considérer les dépenses techniques comme des « atténuations de recettes ». |
Il convient d'aborder cette solution avec prudence, et de mesurer préalablement toutes ses conséquences budgétaires et juridiques, afin d'éviter qu'un changement de périmètre trop hâtif se fasse au détriment de la lisibilité et du pouvoir de contrôle du Parlement. |
Moyen terme |
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Ventiler les crédits relatifs aux dispositifs fiscaux afférents à une politique publique au sein de leur mission de rattachement « naturel ». |
Trois principales difficultés : - un risque d'émiettement en plusieurs nouveaux programmes ; - la nécessité de concevoir de nouvelles modalités de pilotage, conciliant le rôle de l'administration fiscale et celui du responsable de programme ; - le choix des missions d'accueil. |
Moyen terme |
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Réviser le programme 201 relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts locaux, faiblement pertinent. Deux solutions sont envisageables : - ventiler les crédits correspondant à ces dispositifs entre les différentes missions concernées au sein du budget de l'État ; - rattacher le programme à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». |
La première solution risque de se heurter à la taille restreinte de certains dispositifs, ainsi qu'à la multiplicité des objectifs auxquels contribuent certains dégrèvements et remboursements d'impôts locaux. La seconde pourrait cependant conduire à une moindre lisibilité budgétaire des rôles respectifs de l'État et des collectivités territoriales. |
Moyen terme |
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Soustraire à la mission les crédits destinés au financement de la prime pour l'emploi et du crédit d'impôt recherche. |
Chacun de ces dispositifs pourrait être rattaché à la mission correspondant à la politique publique qu'il sert, à savoir : - s'agissant de la prime pour l'emploi, la mission « Travail et emploi » ; - s'agissant du crédit d'impôt recherche, la mission « Recherche et enseignement supérieur ». |
Court terme |
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L'architecture de la mission |
Introduire un programme spécifique retraçant les remboursements de crédits de TVA. |
La mesure permettrait d'accroître la lisibilité de la mission et de limiter « l'effet d'écrasement » que ce dispositif engendre aujourd'hui, au sein du programme 200 relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État, en raison de son poids disproportionné par rapport aux autres opérations retracées. |
Court terme |
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Affiner le découpage de l'action 5 du programme 200 relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État, qui regroupe actuellement, par commodité, l'ensemble des dispositifs qui ne se trouvent pas répartis entre les autres actions du programme. |
Un redécoupage plus fin de cette action consisterait notamment dans la répartition des admissions en non-valeur par type d'impôts, laquelle permettrait de gagner en lisibilité. |
Court terme |
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Le dispositif de performance |
Couvrir une partie plus importante des dépenses de la mission et compléter l'objectif unique actuel de la mission de rapidité des remboursements. |
L'objectif de rapidité des remboursements gagnerait à être complété par trois autres : - un objectif centré sur la fiabilité et la régularité des opérations de remboursements et dégrèvements ; - un objectif axé sur l'identification précise et complète des dégrèvements et remboursements ; - une évaluation de l'efficacité des principaux remboursements et dégrèvements. |
Court terme |
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Mesurer l'efficience de la mission, c'est-à-dire le coût de la gestion des dispositifs de remboursements et dégrèvements. |
Cette mesure suppose la mise en place d'outils adéquats, notamment une comptabilité analytique. |
Court terme |
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Mesurer l'efficacité socio-économique des crédits d'impôt et des dégrèvements d'impôts locaux. |
La mesure de l'efficacité socio-économique de dépenses purement techniques n'est pas envisageable. En revanche, en ce qui concerne les dispositifs qui s'intègrent dans une politique publique clairement identifiée, une mesure de l'efficacité doit être mise en place. C'est le cas, en particulier, s'agissant de la prime pour l'emploi. |
Court terme |
I. UNE MISSION CRITIQUÉE DÈS L'ORIGINE PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Dès l'examen du projet de loi de finances initiale (PLF) pour 2006 1 ( * ) , votre rapporteure spéciale a mis en évidence les faiblesses de la mission « Remboursements et dégrèvements », tant au regard de son architecture générale que de la mesure de la performance des deux programmes dont elle se compose (le programme 200, « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État », et le programme 201, « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux »). Constatant l'absence de correction de ces insuffisances, votre rapporteure spéciale n'a pu que répéter ses critiques dans le cadre de l'examen des PLF pour 2007 et 2008 2 ( * ) .
A l'occasion de leur rapport d'information de 2004 relatif à la mise en oeuvre de la LOLF 3 ( * ) , le président et le rapporteur général de votre commission des finances avaient déjà souligné le manque de pertinence que revêtait le regroupement des crédits retracés par la mission (regroupement qui, alors, ne devait constituer qu'un simple programme de la mission « Engagements financiers de l'État »). Ils avaient préconisé de ventiler ces crédits entre les différentes missions concernées .
A. RAPPEL DES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA MISSION
La mission « Remboursements et dégrèvements » se présente comme la plus importante des missions budgétaires de l'État en termes de volume de crédits . Ainsi, en loi de finances initiale (LFI) pour 2006, cette mission retraçait 68,5 milliards d'euros et, en LFI pour 2007, 76,5 milliards d'euros ; dans la LFI pour 2008, elle représente quelque 83,1 milliards d'euros.
Les deux programmes composant la mission, cependant, s'avèrent d'inégale importance . Dans les trois dernières LFI (2006, 2007, 2008), le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » regroupe près de 80 % du total des crédits : seul un cinquième de ces crédits se trouve inscrit sur le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ».
La mission regroupe des crédits évaluatifs . Cette spécificité a été expressément prévue par l'article 10 de la LOLF : « les crédits relatifs [...] aux remboursements, restitutions et dégrèvements [...] ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs ». Ainsi, les remboursements et les dégrèvements d'impôts ont la particularité de venir en atténuation des recettes mais de figurer en dépenses du budget général . Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts.
Enfin, il convient de noter que les fonctions de « support » de la mission sont rattachées au programme d'une autre mission : le programme 156, « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », de la mission aujourd'hui intitulée « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » 4 ( * ) .
* 1 Rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 24.
* 2 Rapport n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 24 ; rapport n° 91(2007-2008), tome III, annexe 26.
* 3 Rapport d'information n° 292 (2003-2004).
* 4 Dans les LFI pour 2006 et 2007, cette mission était dénommée « Gestion et contrôle des finances publiques ».