DOB 2008 : les chemins de l'équilibre

b) Les économies envisageables en matière d'assurance vieillesse

Compte tenu de la situation du régime d'assurance vieillesse en dépit des réformes menées en 2003, il paraît nécessaire d'envisager de nouvelles mesures, qui devraient être examinées dans le cadre du « rendez-vous » prévu en 2008. Parmi les différentes options possibles, plusieurs pistes d'économies pourraient faire l'objet de réflexions et d'évaluations en vue de ce « rendez-vous » :

- le recul de l'âge minimum d'ouverture des droits à la retraite, aujourd'hui fixé à 60 ans, qui pourrait être progressivement relevé en fonction des besoins. Ce type de mesure a été retenu dans de nombreux pays confrontés à la même situation. Il faut toutefois souligner que cette problématique doit être reliée à celle de l'accroissement du taux d'activité des seniors, solution sans laquelle une telle mesure pourrait amener des transferts de l'assurance vieillesse vers l'assurance chômage ;

- la révision du calendrier d'allongement de la durée d'assurance nécessaire pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein ;

- le réexamen, prévu lors de la réforme des retraites, des conditions de départ anticipé pour les carrières longues, qui se révèlent plus coûteuses qu'il ne l'avait été envisagé ;

- le réexamen de l'objectif de taux de remplacement 85 % du SMIC net pour les salariés ayant une carrière complète au SMIC, ce qui a conduit à une majoration du minimum contributif ;

- la révision des modalités de calcul des pensions, en menant une analyse approfondie des réformes menées à l'étranger et de leurs effets ;

- l'arrêt de la baisse de la décote applicable aux salariés ^{45 ( * )} initiée au moment de la réforme des retraites, en la gelant à 7,5 % par année manquante, ce qui imposerait en parallèle, par mesure d'équité, un relèvement à due concurrence de la décote applicable dans le secteur public et une révision de son calendrier de déploiement, actuellement prévu pour s'achever en 2020 ^{46 ( * )} ;

- le réexamen des diverses majorations existantes. A titre indicatif, le plafonnement de la majoration de pension pour enfants (bonification de 10 %) à 60 euros par mois constitue une mesure de flux qui pourrait rapporter, si elle était mise en place en 2008, entre 120 et 130 millions d'euros en 2011.

En tout état de cause, par mesure d'équité, l'effort supplémentaire qui pourrait être demandé en 2008 ne devrait pas porter sur le seul régime général, mais concerner l'ensemble des régimes, y compris les régimes spéciaux, qui sont - hors régimes de la fonction publique - restés à l'écart de la réforme menée en 2003.

On rappellera que la mission « Régimes sociaux et de retraites » du budget général de l'Etat sert notamment à contribuer à l'équilibre de plusieurs régimes spéciaux, comme celui de la SNCF à hauteur de 2,45 milliards d'euros en 2006 ou celui de la RATP à hauteur de 374,1 millions d'euros en 2006 ^{47 ( * )} .

Il convient de souligner que l'ensemble des nouvelles mesures d'économies qui pourraient être envisagées ne produiraient leurs effets que progressivement , en fonction des flux de départ à la retraite. A titre indicatif, les éléments de chiffrage des incidences de la réforme des retraites menée en 2003, alors transmis par le gouvernement à votre commission des finances ^{48 ( * )} , aboutissaient à un impact positif de 270 millions d'euros à horizon de cinq ans (2008), mais de 5,2 milliards d'euros à terme. Encore faut-il préciser que le résultat positif en 2008 était atteint grâce à la hausse des cotisations vieillesse de 0,2 point (soit 750 millions d'euros de recettes supplémentaires).

L'analyse du Conseil d'orientation des retraites sur une éventuelle correction
du taux de revalorisation des pensions

« La loi du 21 août 2003 pose le principe d'une indexation des pensions sur les prix dans les principaux régimes de base : régime général, régimes alignés et régimes de fonctionnaires. L'index retenu pour revaloriser les pensions liquidées sert aussi à actualiser les salaires ou revenus d'activité pris en compte pour le calcul de la pension, dans le régime général et les régimes alignés.

« Pour le régime général, les régimes alignés et les régimes de fonctionnaires, la loi prévoit qu'à compter du 1er janvier 2004, le coefficient annuel de revalorisation des pensions est fixé par arrêté pour les deux premiers, par décret en Conseil d'Etat pour les derniers, conformément à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances pour l'année considérée, avec possibilité d'ajustement l'année suivante, en fonction de l'évolution effectivement constatée.

« La loi précise également dans son article 27 relatif à la revalorisation des pensions du régime général et des régimes alignés que « par dérogation [...] et sur proposition d'une conférence présidée par le ministre chargé de la sécurité sociale et réunissant les organisations syndicales et professionnelles représentatives au plan national, dont les modalités sont fixés par décret, une correction du taux de revalorisation de l'année suivante peut être proposée au Parlement dans le cadre du plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale ».

« Dans l'exposé des motifs de l'article de loi, qui reprend les termes du relevé de décision du 15 mai 2003, il est précisé que cette conférence devrait se tenir tous les trois ans et que les propositions devront tenir compte de la santé financière des régimes de retraite. Le relevé de décision du 15 mai 2003 indique également que « dans la fonction publique, selon la même périodicité, des modalités particulières de discussion seront mises en place ».

« Le texte réglementaire permettant d'organiser la conférence tripartite n'était jusqu'à présent pas nécessaire, puisque le rythme triennal envisagé conduit à une première réunion de la conférence trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, soit en 2007 comme annoncé par le gouvernement. Le texte réglementaire qui doit être pris d'ici là devrait, outre la composition de la conférence et ses modalités de fonctionnement, prévoir le champ des régimes de base concernés par ses propositions.

« L'appréciation sur l'opportunité d'une correction du taux de revalorisation des pensions, permettant une revalorisation générale des pensions au-delà de ce que prévoit la loi, devrait être portée en tenant compte, non seulement des éléments de comparaison de la situation des actifs et des retraités, mais aussi de la situation financière des régimes, comme le précise l'exposé des motifs de la loi ».

Comme le souligne le COR, « les déséquilibres à long terme des régimes (...) militent contrent l'engagement de dépenses nouvelles sans prévoir leur mode de financement ». Votre rapporteur général ne peut donc qu'être très réservé sur une éventuelle correction à la hausse du taux de revalorisation des pensions, compte tenu des contraintes budgétaires actuelles. En effet, une correction de 1 % se traduirait par une dépense supplémentaire d'environ 750 millions d'euros pour le régime général et de 500 millions d'euros pour les régimes de la fonction publique. A la veille d'un rendez-vous destiné à ajuster les paramètres financiers des régimes de retraite, il n'apparaît pas opportun de créer de nouvelles dépenses.

Source : Conseil d'orientation des retraites, « Retraites : questions et orientations pour 2008 », quatrième rapport, janvier 2007, pp. 125 et suivantes

* ⁴⁵ De 10 % par année manquante à 5 % par année manquante.

* ⁴⁶ Le taux de la décote passe progressivement de 0 % en 2005 à 5 % par année manquante en 2015. La limite d'âge par rapport à laquelle est appliquée la décote est bonifiée jusqu'en 2020. Sur ce point, se reporter au rapport spécial de notre collègue Thierry Foucaud sur la mission « Régimes sociaux et de retraites » et le compte spécial pensions pour 2006, annexe n° 22 au rapport général n° 99 (2005-2006).

* ⁴⁷ On pourra se reporter sur ce point au rapport précité de notre collègue Thierry Foucaud sur la mission « Régimes sociaux et de retraites ».

* ⁴⁸ On peut se reporter sur ce point au rapport pour avis n° 383 (2002-2003) de notre collègue Adrien Gouteyron sur le projet de loi portant réforme des retraites.