Un recrutement diversifié, une formation ambitieuse. Les impératifs d'une justice de qualité

PREMIÈRE PARTIE - GARANTIR UNE JUSTICE DE QUALITÉ PAR UN RECRUTEMENT DIVERSIFIÉ ET UNE FORMATION INITIALE AMBITIEUSE

L'analyse du système français de formation et de recrutement des magistrats a conduit à aborder des questions qui dépassent l'objet de la mission mais en sont indissociables. Aussi vos rapporteurs ont-ils souhaité les évoquer brièvement à titre liminaire.

Les entretiens avec les magistrats ont été l'occasion de se féliciter de la remise à niveau des moyens consacrés à la justice , du moins s'agissant des postes de magistrats ^{5 ( * )} . La loi n° 2002-1138 d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 a en effet permis un renforcement substantiel des effectifs de magistrats (environ 7.500) dont le seuil n'est, toutefois, guère différent de ce qu'il était au XIX ^e siècle et bien inférieur à ce qu'il est en Allemagne. Plus alarmante est la situation des greffes qui souffrent d'un très net déficit en personnels (toutes catégories d'agents confondues). L'attention de la mission d'information a été appelée à maintes reprises sur les graves difficultés de fonctionnement des tribunaux qui résultent de cette pénurie. Aussi vos rapporteurs souhaitent-ils que le gouvernement remédie rapidement à cette situation en allouant, dès le prochain budget, les moyens nécessaires pour accroître le nombre de fonctionnaires des greffes.

L'obsolescence de la carte judiciaire , problème ancien mais toujours d'actualité ^{6 ( * )} , a souvent été mise en avant lors des auditions. L'implantation des tribunaux sur le territoire national détermine en effet l'activité judiciaire et, ainsi, les missions du juge et son profil. L'exercice des fonctions juridictionnelles qui varie d'une juridiction à l'autre peut donner lieu à deux conceptions radicalement différentes du rôle du magistrat -celle d'un « technicien », spécialisé dans des domaines très techniques (affaires financières, propriété intellectuelle, grande criminalité) opposée à celle d'un généraliste, plus proche des justiciables.

Une rationalisation de la carte judiciaire apparaît donc souhaitable pour établir un rapport plus réaliste entre les moyens de la justice et le volume contentieux, tout en facilitant les spécialisations nécessaires. Elle permettrait en outre un meilleur encadrement de la formation initiale et d'éviter l'isolement dans les plus petites juridictions. La mission d'information se réjouit de ce que Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, ait engagé, courageusement, un chantier qui, en dépit de son caractère prioritaire, n'a cessé d'être maintes fois reporté.

I. LE RECRUTEMENT DES MAGISTRATS JUDICIAIRES : MIEUX CONCILIER L'EXIGENCE D'UN HAUT NIVEAU DE QUALIFICATION AVEC DES APTITUDES À L'ACTE DE JUGER

Le système britannique, dans lequel seuls des avocats confirmés jouissant d'une excellente réputation professionnelle accèdent aux fonctions de magistrat professionnel ^{7 ( * )} , présente de nombreux avantages, ce système garantissant à la fois compétence juridique et expérience.

Toutefois, sa transposition à la France impliquerait un bouleversement radical du fonctionnement de notre justice, nécessitant en particulier de rénover le statut des magistrats, spécialement le seuil de rémunération et le déroulement de carrière. En outre, cette solution remettrait en cause le principe du concours, mode de sélection égalitaire des élites françaises auquel notre tradition républicaine est attachée.

Une amélioration des modalités de recrutement des magistrats est néanmoins apparue possible sans qu'il soit nécessaire pour autant de remettre en cause les fondements d'un dispositif qui n'a pas démérité .

A. LE SOUCI D'UNE PLUS GRANDE DIVERSITÉ DU CORPS JUDICIAIRE

Depuis plusieurs années, le législateur n'a cessé de rechercher des solutions pour diversifier les profils et les parcours dans la magistrature. La récente réforme statutaire du 5 mars 2007 a permis une nouvelle avancée en ce sens, dont le succès reste, toutefois, étroitement conditionné à la capacité du ministère de la justice à attirer des candidats.

1. La nécessaire ouverture d'un corps judiciaire trop fermé

La magistrature présente un profil très uniforme .

Comme l'a récemment souligné lors d'un colloque franco-britannique ^{8 ( * )} le président du tribunal de grande instance de Rennes, M. Jean-Yves Mc Kee : « le magistrat français est recruté jeune et consacre toute sa vie professionnelle à ses fonctions judiciaires. »

En effet, avant d'accéder aux fonctions juridictionnelles, l'itinéraire suivi par la grande majorité des magistrats obéit à un schéma « classique » .

Le plus souvent issus du premier concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) ^{9 ( * )} (186 auditeurs issus du premier concours sur une promotion de 247 auditeurs de justice en 2007, soit 75 %), les futurs juges -qui ont le statut d'auditeurs de justice durant toute la scolarité à l'école- sont recrutés à la sortie de l'université , après avoir obtenu un diplôme en droit de deuxième ou de troisième cycle de l'enseignement supérieur. Ils n'ont le plus souvent aucune expérience professionnelle préalable et n'ont aucune chance d'en acquérir ultérieurement, si ce n'est dans leur spécialité par définition étroite.

Comme l'indique une note diffusée par le service de la communication de l'ENM sur son site Internet, « très proche de celui des promotions précédentes, l'auditeur type de la promotion 2007 est une jeune femme de 25 ans ^{10 ( * )} , issue du premier concours organisé en 2006, titulaire d'un diplôme de troisième cycle , qui s'est préparée au concours à l'Institut d'Etudes judiciaires de l'Université de Paris II ».

Cependant, de nombreuses autres voies d'entrée -qui s'adressent à des candidats au parcours moins « stéréotypé » - existent.

Trois voies permettent à des candidats plus expérimentés de devenir auditeur de justice et de suivre la formation initiale à l'ENM dans les mêmes conditions que les reçus au premier concours :

- le recrutement sur titres est destiné à des personnes âgées de 27 à 40 ans, soit titulaires d'une maîtrise en droit et justifiant de 4 années d'activité dans le domaine juridique, social ou économique qualifiantes pour l'exercice des fonctions judiciaires, soit docteurs en droit titulaires d'un autre diplôme d'études supérieures, soit enseignants ou chercheurs en droit justifiant de 3 années d'exercice après l'obtention de la maîtrise en droit et titulaires d'un diplôme d'études supérieures dans une discipline juridique (art. 18-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) ;

- le deuxième concours ou concours interne est ouvert à des fonctionnaires âgés de moins de 46 ans et justifiant de 4 années de service public (2° de l'art. 17 de l'ordonnance statutaire de 1958). Par cette voie, 8 fonctionnaires du ministère de la justice, 4 du ministère des finances, 4 du ministère de l'éducation nationale, 1 du ministère de l'intérieur et 1 du ministère de la santé ont rejoint la dernière promotion d'auditeurs de justice ;

- le troisième concours , créé en 1992, s'adresse à des candidats de moins de 40 ans, justifiant de plus de 8 ans d'activité dans le secteur privé ou au titre d'un mandat électif dans une collectivité locale ou d'une fonction juridictionnelle non professionnelle. Aucun diplôme n'est exigé (3° de l'art. 17 de l'ordonnance statutaire de 1958). Ont ainsi été intégrés à la promotion 2007, 1 assistant parlementaire, 2 avocats, 1 contrôleur de gestion, 1 enseignant et 1 psychologue.

Outre l'exercice temporaire des fonctions judiciaires (conseiller de cour d'appel en service extraordinaire, conseiller ou avocat général en service extraordinaire de la Cour de cassation, juge de proximité ou détaché judiciaire), plusieurs modes de sélection rendent possibles l'exercice immédiat des fonctions juridictionnelles , sous réserve d'une brève période de formation (6 mois dont 5 de stage) :

- l'intégration directe dans le corps judiciaire encore dénommé recrutement latéral , créé en 1992, concerne des personnes de plus de 35 ans, titulaires d'une maîtrise en droit et justifiant d'une expérience professionnelle de 7 ans (pour l'accès à un emploi du second grade) ou 17 ans (pour l'accès à un emploi du premier grade) dans des fonctions d'encadrement dans le secteur privé ou la fonction publique ou en qualité de greffier en chef (art. 22 et 23 de l'ordonnance statutaire de 1958). Entre 2000 et 2004, cette passerelle a permis de nommer aux fonctions judiciaires 79 avocats, 27 fonctionnaires (dont 6 du ministère de la justice), 14 cadres du secteur privé et 9 greffiers en chef.

La nomination directe à un emploi hors hiérarchie est également possible pour certains hauts fonctionnaires (conseillers d'Etat, maîtres des requêtes d'une certaine ancienneté) et pour des juristes confirmés (avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ayant au moins 20 ans d'ancienneté, professeurs de droit des universités justifiant de 10 ans d'activité) (art. 40 de la même ordonnance). Cette année, la commission d'avancement a prononcé deux avis favorables sur l'intégration directe d'un conseiller en service extraordinaire à la Cour de cassation et d'un professeur de droit privé ;

- le quatrième concours dit concours complémentaire , de création récente (2001), s'adresse à des candidats d'une certaine maturité professionnelle justifiant de 10 ans (pour l'accès au second grade) ou 15 ans (pour l'accès au premier grade) d'expérience dans le domaine juridique, administratif, économique ou social les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires. Les 30 magistrats recrutés par cette voie en 2005 étaient issus d'horizons professionnels divers. Ont ainsi pu notamment être recrutés 11 anciens avocats, 1 agent d'assurance 1 directeur juridique, 2 greffiers en chef, 1 ingénieur, 1 inspecteur des affaires sanitaires et sociales et 2 professeurs.

Pourtant, la diversité des ponts entre la magistrature et d'autres professions, notamment juridiques et judiciaires (avocats), mis à la disposition du ministère de la justice n'a pas permis de rééquilibrer l'origine du recrutement. Le concours étudiant demeure la voie principale d'entrée dans le corps judiciaire.

Près de 72 % des magistrats en sont issus comme l'a indiqué à vos rapporteurs le directeur des services judiciaires, M. Léonard Bernard de la Gatinais, avec un record en 2006 où les nominations de magistrats issus de l'ENM ont représenté 95 % des recrutements. Les voies d'entrée parallèles (intégration directe et concours complémentaires) représentent une faible part des nominations prononcées depuis 2000 (19 %).

De même, les recrutements sur titres, les deuxième et troisième concours comptent pour une part marginale des promotions d'auditeurs de justice (un peu moins de 21 % depuis 2002).

Cette situation contraste avec celle d'autres pays de l'Union européenne. Aux Pays-Bas par exemple, chaque année, la moitié des juges est sélectionnée parmi des étudiants en droit formés par une école, l'autre moitié parmi des professionnels du droit expérimentés.

Magistrats recrutés entre 1997 à 2006

Année	Nomination de magistrats issus de l'ENM (% du total)	Concours exceptionnels / complémentaires	Intégration directe	TOTAL
1997	106 (82 %)	-	23	129
1998	147 (86 %)	100	23	170
1999	154 (55 %)	94	23	277
2000	161 (57 %)	-	27	282
2001	196 (88 %)	-	25	221
2002	200 (66 %)	73	27	300
2003	223 (68 %)	84	19	326
2004	266 (76 %)	51	31	348
2005	268 (82 %)	30	27	328
2006	275 (95 %)	-	12	287
2007	275	-	en cours	275
TOTAL	2.271	432	237	2.943

Source : Ministère de la justice

Magistrats recrutés en qualité d'auditeurs de justice à l'ENM
-2002 à 2007-

Promotion	1 ^er concours (% du total)	2 ^ème concours	3 ^ème concours	Recrutement sur titres	TOTAL
2002	190 (77 %)	18	6	31	245
2003	220 (82 %)	12	5	32	269
2004	228 (81 %)	15	7	29	279
2005	223 (80 %)	18	6	30	277
2006	224 (78 %)	19	7	36	286
2007	186 (75 %)	18	6	37	247
TOTAL	1.273	100	37	195	1.603

Source : Ministère de la justice

Deux causes expliquent cet état de fait.

D'une part, le corps judiciaire éprouve une certaine réticence à s'ouvrir à des profils diversifiés. Cette situation s'est traduite par une utilisation parcimonieuse -à des niveaux très inférieurs aux quotas légaux- des voies parallèles d'accès à la magistrature. Le nombre de postes effectivement pourvus par la voie des concours complémentaires illustre cette situation ^{11 ( * )} . De même, le nombre limité d'avis conformes rendus par la commission d'avancement chargée de se prononcer sur les dossiers ^{12 ( * )} démontre la sévérité de la sélection sur titres.

Il convient cependant de signaler le cas particulier des recrutements sur titres à l'ENM (art. 18-1 de l'ordonnance statutaire), appréhendés plus favorablement par la commission d'avancement ^{13 ( * )} dans la mesure où ils s'accompagnent d'une formation initiale complète à l'ENM.

D'autre part, les conditions légales d'accès à la magistrature imposées aux candidats déjà expérimentés, d'une grande rigueur , limitent en pratique le vivier de recrutement . La marge de manoeuvre du législateur en la matière est assez faible. Le Conseil constitutionnel s'est en effet toujours attaché à vérifier que les critères de sélection garantissent la qualification juridique effective des candidats ^{14 ( * )} , n'ayant pas hésité à censurer toute tentative éventuelle d'assouplissement ^{15 ( * )} .

2. De récentes avancées législatives pour ouvrir la magistrature à des candidats expérimentés

Le législateur, concrétisant certaines des recommandations de la commission d'enquête parlementaire sur les dysfonctionnements de l'affaire d'Outreau, a adopté plusieurs mesures en faveur d'un nécessaire brassage des profils dans la magistrature.

Ainsi, les quotas de postes applicables aux recrutements sur titres ont été accrus : l'accès à l'ENM est désormais fixé au tiers -au lieu du cinquième- de l'effectif des auditeurs issus des trois concours d'entrée . Pour l'intégration directe , les nominations au second grade peuvent désormais représenter le quart (au lieu du cinquième) de celles intervenues l'année civile précédente et les nominations au premier grade , le dixième (au lieu d'un quinzième) des promotions de l'année précédente ^{16 ( * )} .

Afin de renforcer la légitimité des recrutements parallèles, les magistrats intégrés directement et ceux issus des concours complémentaires sont désormais soumis à l'obligation de suivre une formation probatoire ^{17 ( * )} , accomplie principalement sous la forme d'un stage de cinq mois.

A l'initiative du Sénat, le fonctionnement et la composition de la commission d'avancement ont été adaptés, afin d'accompagner ce mouvement d'ouverture. La motivation des avis défavorables rendus par cette instance en cas d'échec au stage probatoire et la présence majoritaire, en son sein, de magistrats plus expérimentés ^{18 ( * )} -susceptibles de se montrer plus favorables à la diversification du recrutement que des jeunes magistrats encore imprégnés de leur scolarité à l'ENM- sont désormais la règle.

La plupart des magistrats entendus par votre rapporteur s'est félicité de ces avancées. Pour le procureur général près la Cour de cassation, M. Jean-Louis Nadal, il s'agit d'un premier pas encourageant pour « sortir d'un monolithisme des profils ». M. Christian Raysséguier, inspecteur général des services judiciaires, s'est tout particulièrement réjoui de la généralisation de la formation probatoire à tous les modes de recrutement, l'estimant indispensable pour éprouver réellement les aptitudes des candidats, en particulier s'agissant de ceux issus des concours exceptionnels pour lesquels, occasionnellement, des difficultés avaient pu se poser.

Cette évolution était particulièrement nécessaire . A maintes reprises, votre commission a prôné une utilisation plus ambitieuse des modes de recrutement parallèles afin d'« aérer » le corps judiciaire ^{19 ( * )} .

L'accès à la magistrature de personnes déjà expérimentées est la nécessaire contrepartie de la sélection par le concours, objet de critiques . Outre que le concours produit un corps très homogène, celui-ci ne préjuge pas des qualités humaines du candidat. En effet, la faculté de discernement et la sensibilité au réel qui permettent d'appréhender la société dans toute sa complexité ne s'acquièrent pas dans les manuels de droit mais se construisent progressivement au fil des années . Montaigne relevait déjà que la connaissance et le jugement sont deux choses bien différentes et que l'on peut rencontrer l'une sans l'autre et réciproquement.

A propos des concours, Renan, dans la Réforme Intellectuelle , écrivait que « le système des examens et des concours n'a été appliqué en grand qu'en Chine. Il y a produit une sénilité générale et incurable. Nous avons été nous mêmes assez loin dans ce sens et ce n'est pas là l'une des moindres causes de notre abaissement. »

Lors de l'audience solennelle de rentrée de la cour d'appel de Paris du 11 janvier 2007, M. Renaud Chazal de Mauriac, premier président, a constaté le fossé existant entre les jeunes magistrats et les réalités du quotidien sur lesquelles ils avaient à se prononcer, les invitant à faire « preuve à la fois d'humilité et d'ouverture d'esprit » ^{20 ( * )} .

Le déplacement à l'ENM a démontré que l'ouverture du corps à des personnes d'expérience était une source d'enrichissement évidente. La rencontre avec deux auditrices de justice au profil original -l'une, Mme Caroline Tharot, issue du concours interne, l'autre, Mme Isabelle Gare, du recrutement sur titres- a en effet été l'occasion pour la mission d'information d'apprécier une maturité et une modestie dans l'approche du métier de juge . L'expérience que toutes deux avaient acquise antérieurement (la première en tant qu'attaché d'administration centrale au ministère de l'intérieur, la seconde comme enseignante à la faculté de droit) leur a permis de mûrir leur choix professionnel et de mesurer le poids des hautes responsabilités susceptibles de leur être confiées.

Lors de son audition, le directeur des services judiciaires a souligné les avantages de l'intégration de fonctionnaires de l'administration de la justice (greffiers en chef, greffiers...) dans le corps judiciaire, ceux-ci étant généralement plus proches des justiciables et donc aptes à mieux les comprendre. Ce haut magistrat a d'ailleurs noté que les relations avec le justiciable étaient sans doute l'aspect le plus délicat du métier de magistrat et que l'expérience constituait un atout indéniable pour l'appréhender pleinement.

La présidente du jury des concours de la session 2002, Mme Evelyne Collomp, a souligné l'intérêt du deuxième concours qui valorise les parcours originaux : « il reste une voie intéressante pour rattraper des erreurs d'orientation initiales ou permettre, dans des conditions parfois étonnantes, des recyclages que les circonstances de la vie rendent indispensables, telle cette employée de collectivité locale (danseuse dans un corps de ballet d'une ville de province) qui, consciente d'être parvenue au bout de ce que pouvait lui offrir son premier métier, a entrepris un cursus universitaire complet de droit pour présenter le deuxième concours qu'elle a réussi » ^{21 ( * )} .

Plusieurs présidents du jury des concours d'entrée à l'ENM, dans les rapports annuels, ont également mis en avant les qualités humaines et intellectuelles manifestes des candidats du troisième concours . Ainsi, pour Mme Evelyne Collomp, présidente du jury en 2003 ^{22 ( * )} , ce mode de recrutement, permet « la sélection de quelques personnalités riches et intéressantes, pleines d'enthousiasme à l'idée d'exercer une fonction convoitée de longue date et dont il ne faisait guère de doute qu'elles feraient d'excellentes recrues. »

Le déplacement en Allemagne a été l'occasion de constater que le souhait d'ouvrir la magistrature à des personnalités d'expérience était partagé par d'autres pays d'Europe. Ainsi, l'ajout par le législateur allemand en 2002 d'un critère de recrutement pour mesurer l'expérience des candidats acquise en dehors des études de droit traduit le souci de valoriser ceux qui possèdent un certain recul sur les réalités de la vie ^{23 ( * )} .

3. D'indispensables réformes pour garantir un recrutement plus varié

- L'entrée dans la magistrature en début de carrière, une perspective peu attrayante pour des candidats déjà expérimentés

Il est encore trop tôt pour évaluer les effets des mesures législatives nouvelles sur la diversification du corps judiciaire. Toutefois, de nombreux interlocuteurs entendus par la mission d'information ont craint qu'en dépit des efforts du législateur, l'ouverture du corps judiciaire tarde à se concrétiser, compte tenu d'un manque d'attractivité des filières parallèles d'entrée dans la magistrature .

En effet, la grande majorité des postes proposés aux candidats expérimentés se situe au second grade . Leurs carrières sont dès lors globalement alignées sur celles des jeunes magistrats débutants affectés en premier poste .

Depuis 2000, 153 postes du second grade ont été pourvus par la voie de l'intégration directe, contre seulement 23 du premier grade. L'écart est plus marqué encore pour les concours complémentaires institués en 2001 par le biais desquels 3 magistrats seulement ont accédé au premier grade de la hiérarchie judiciaire, 235 ayant été nommés au second grade.

Les conditions de rémunération offertes aux magistrats intégrés au corps judiciaire au second grade sont très proches de celles d'un magistrat en début de carrière ^{24 ( * )} , l'expérience acquise antérieurement étant prise en compte très limitativement pour leur reclassement indiciaire ^{25 ( * )} .

Le directeur des services judiciaires a indiqué que la loi statutaire de 2001 ^{26 ( * )} avait accentué cette situation en réduisant l'échelonnement indiciaire des grades. L'entrée en vigueur de cette réforme a toutefois permis une modeste avancée. Depuis le 1 ^er janvier 2002, les magistrats issus de l'intégration directe peuvent faire valoir l'ancienneté acquise au titre de leur expérience antérieure dans la limite de deux années en vue de l'inscription au tableau d'avancement.

Ce contexte a pour conséquence un déficit de candidatures constaté pour l'intégration directe ^{27 ( * )} .

La même désaffection s'observe pour les deuxième et troisième concours d'accès à l'ENM , pour lesquels, entre 2001 et 2006, le nombre de candidatures chute respectivement de 259 à 71 et de 180 à 42, en dépit d'un quota de postes ouverts constant ^{28 ( * )} .

Comme l'a fait valoir lors de son audition un magistrat issu de la promotion d'auditeurs de justice de 2001, ancien juge d'instruction, M. Nicolas Guillou, la situation matérielle médiocre des auditeurs de justice issus des deuxième et troisième concours ^{29 ( * )} est un véritable « frein » au recrutement de jeunes professionnels talentueux, par exemple issus de la profession d'avocat (dont le seuil de rémunération peut s'établir à un niveau élevé après quelques années d'expérience, notamment dans le domaine du droit des affaires). L'obligation de déménager à Bordeaux et dans les lieux de stages, ainsi que le retour parfois difficile sur les bancs de l'école accentuent cet état de fait.

En revanche, les recrutements sur titres à l'ENM qui enregistrent une recrudescence d'inscriptions font figure d'exception . Le succès de ce dispositif s'explique notamment par la spécificité de ses conditions d'accès. Il s'adresse principalement à des personnes entrées depuis peu dans la vie active ou encore peu engagées dans une véritable carrière professionnelle ^{30 ( * )} et donc, pour lesquelles la pénalisation financière est moindre et l'absence de responsabilités d'encadrement, vécue moins difficilement.

Une valorisation des candidats les plus expérimentés dans la carrière judiciaire paraît donc impérative . En outre, une telle évolution est indispensable pour assurer la qualité du recrutement . Comme le soulignent MM. Hubert Dalle et Daniel Soulez-Larivière, « le choix de la carrière de magistrat ne doit plus être une porte de secours, mais l'aboutissement d'une stratégie professionnelle cohérente » ^{31 ( * )} .

Un changement de parcours professionnel demande bien souvent de nombreux sacrifices personnels et représente une prise de risque professionnellement, notamment s'agissant des candidats du secteur privé. Il paraît donc indispensable d'encourager cette démarche par une amélioration des conditions matérielles offertes aux personnes d'expérience qui souhaitent entrer dans le corps judiciaire ou à l'ENM . L'instauration d'une incitation financière spécifique constitue à cet égard la légitime contrepartie de qualités professionnelles et personnelles éprouvées.

La mission d'information propose que soit instituée une indemnité spécifique suffisamment attractive au profit des magistrats et auditeurs de justice qui justifient avoir exercé une activité professionnelle au minimum de quatre années avant leur entrée dans le corps judiciaire (recommandation n° 1) .

L'indemnité, modeste, versée aux auditeurs de justice issus du concours interne, du troisième concours et du recrutement sur titres pourrait être revalorisée. Les magistrats issus de l'intégration latérale et des concours complémentaires pourraient recevoir un complément de rémunération (sous forme de prime supplémentaire). Afin de valoriser les parcours les plus originaux et d'attirer des candidats véritablement expérimentés, il serait souhaitable de ne pas limiter excessivement le nombre d'années travaillées prises en compte pour le calcul de cette indemnité.

En outre, il paraît primordial , qu'à tout le moins, les magistrats issus des filières parallèles au premier concours ne soient pas pénalisés financièrement par rapport à leurs collègues issus du premier concours . Tel est pourtant le cas des magistrats issus des concours complémentaires .

Faute de publication d'un décret d'application de la réforme statutaire de 2001 , ces derniers attendent depuis six ans de pouvoir bénéficier de la prise en compte de leur expérience antérieure pour la constitution de leurs droits à pension . Au début de cette année, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la loi organique du 5 mars 2007 précitée, avait souhaité que le gouvernement rattrape ce regrettable retard ^{32 ( * )} . La situation n'a guère évolué à ce jour, ce qui pourrait être interprété comme un manque de reconnaissance vis-à-vis des magistrats concernés. En outre, une telle inertie n'est pas de nature à inciter ceux qui souhaitent réorienter leur carrière professionnelle à se tourner vers la magistrature.

La mission d'information souhaite la publication, dans les plus brefs délais, du décret d'application des dispositions de la loi organique statutaire du 25 juin 2001 ouvrant aux magistrats issus des concours complémentaires la possibilité de racheter les droits à pension au titre des activités exercées antérieurement à leur entrée dans la magistrature (recommandation n° 2).

Il importe également de ne pas pénaliser les candidats aux voies parallèles d'entrée dans la magistrature lorsqu'ils accomplissent leur stage probatoire. La généralisation de la formation probatoire à tous les candidats aux fonctions juridictionnelles issus des concours complémentaires et de l'intégration directe instaurée par la loi organique du 5 mars 2007 impose de définir un statut approprié, notamment au regard des conditions de leur rémunération. A défaut, un assèchement du vivier paraît prévisible.

Or, actuellement, les conditions de rétribution des candidats à une intégration directe soumis à un stage probatoire leur sont peu favorables. Ces derniers peuvent bénéficier d'une « bourse mensuelle » d'un montant de 1.580 euros brut ^{33 ( * )} . Les règles applicables sont complexes et prévoient plusieurs exclusions (en cas de congé de formation par exemple).

La mission d'information demande donc que le décret d'application de la loi organique du 5 mars 2007 en attente de publication garantisse aux candidats à l'intégration directe et issus des concours complémentaires durant leur stage probatoire un revenu acceptable, au moins équivalent au traitement des auditeurs de justice issus des deuxième et troisième concours (recrutement n° 3) .

Pour attirer des candidats d'horizons variés, en particulier des personnalités jouissant d'une solide réputation professionnelle, le profil du poste proposé (responsabilités, rémunération) doit s'approcher le plus possible de celui occupé précédemment.

Or, comme l'a expliqué lors de son audition, M. Christian Charruault, conseiller à la Cour de cassation, président du jury des concours d'entrée à l'ENM de la prochaine session (2007) et des deux dernières sessions, l'organisation pyramidale du corps judiciaire a pour conséquence de placer les postes de responsabilité à des niveaux élevés de la hiérarchie judiciaire. Il paraît donc opportun d'ouvrir plus largement à des personnes extérieures à la magistrature l'accès à ces fonctions. Outre une rémunération intéressante, cette évolution offrirait aux candidats d'expérience des perspectives de carrière beaucoup plus favorables qu'actuellement.

La mission d'information souhaite qu'un plus grand nombre de postes du premier grade et hors hiérarchie soient pourvus par les voies d'entrée parallèles (recommandation n° 4).

- Le deuxième concours, des critères de recrutement inadaptés au profil des candidats

Chaque année, un arrêté fixe le nombre de places offertes pour chacun des trois concours d'entrée à l'ENM. Ce texte prévoit notamment la possibilité -dans la limite des trois quarts du nombre des places offertes à l'un de ces trois concours- de reporter sur l'un ou l'autre des deux autres les places non pourvues au titre de ce concours ^{34 ( * )} .

Cette faculté est mise en oeuvre systématiquement dans des proportions très élevées pour le deuxième concours . A l'instar des années précédentes, tel fut encore le cas cette année. Seulement 18 des 38 places offertes au sein de la promotion 2007 d'auditeurs de justice ont été effectivement pourvues à ce titre, le reliquat (20 places) ayant été reporté sur le premier concours.

Les rapports du jury des concours d'entrée à l'ENM justifient cette pratique par le même argument, à savoir l'insuffisante « qualité des travaux des candidats » ^{35 ( * )} .

Cette situation peu satisfaisante a conduit la mission à s'interroger sur la pertinence des conditions d'accès à ce concours .

Les épreuves du deuxième concours sont identiques à celles du concours « étudiant » ^{36 ( * )} . De plus, la composition du jury de ce concours est assez semblable à celle du jury du premier concours ^{37 ( * )} -qui rassemble des magistrats et professeurs d'université- tandis que, pour le troisième concours, les textes imposent la présence d'une personne « choisie en raison de son expérience professionnelle » n'appartenant pas à l'ordre judiciaire ni à la fonction publique ^{38 ( * )} .

Les seules différences entre le concours externe et le concours interne résident dans le fait que le jury place généralement la barre d'admissibilité des candidats à la voie interne à un niveau inférieur à celui retenu pour le premier concours ^{39 ( * )} et que, compte tenu d'un plus faible nombre de candidats, la concurrence y est moins forte que celle qui prévaut pour le premier concours.

La similitude des épreuves entre les premier et deuxième concours aboutit au paradoxe selon lequel la spécificité du recrutement par voie interne s'atténue par rapport au concours étudiant . Ainsi, le président du jury de concours de la session 2004, M. Jean-Pierre Dinthilac, a souligné que l'épreuve orale d'entretien avec le jury avait fait ressortir « une assez forte proximité entre les candidats des deux premiers concours, certains inscrits au deuxième concours en 2004 l'ayant été au cours des années précédentes au premier ».

En 2006, le président du jury des concours, M. Christian Charruault, notait dans son rapport d'activité l'homogénéité de la formation des candidats -proche du premier concours- lesquels étaient titulaires soit d'un diplôme de deuxième cycle de l'enseignement supérieur (7), soit d'un diplôme de troisième cycle (11). Lors de son audition, M. Paul-André Breton, président du tribunal de grande d'instance d'Angers, vice-président de la conférence des présidents de tribunaux de grande instance, a exprimé une opinion convergente.

Afin de préserver l'intérêt de ce mode de recrutement et de ne pas décourager des candidatures fécondes pour le corps judiciaire, vos rapporteurs jugent nécessaire d'adapter les épreuves du concours interne.

En effet, l'argument selon lequel ceux-ci seraient « d'un niveau inférieur » à ceux du premier concours ne paraît pas convaincant dans la mesure où ces personnes qui travaillent depuis plusieurs années ne disposent pas des mêmes atouts pour réussir des épreuves de pures connaissances qu'un candidat fraîchement diplômé de la faculté. En outre, le niveau plus faible révélé par les épreuves du concours ne saurait préjuger d'une moindre qualité de raisonnement ni d'une maîtrise insuffisante de connaissances juridiques mais peut-être plus simplement d'une moindre aptitude à « bachoter », faute de temps disponible.

On observe que l'absence de prise en compte du parcours professionnel des candidats dans les modalités du concours interne n'est pas la règle pour d'autres concours d'accès à la fonction publique. Ainsi, le concours d'entrée à l'Ecole nationale d'administration prévoit une épreuve d'admissibilité destinée à valoriser l'expérience professionnelle et consistant en la résolution d'un cas exposé dans un dossier, cette épreuve pouvant être choisie parmi différents domaines ^{40 ( * )} .

Afin de prendre en compte le profil particulier des candidats, la mission d'information préconise de différencier les épreuves du deuxième concours d'entrée à l'ENM par rapport à celles du premier concours (recommandation n° 5).

S'il ne paraît pas choquant de prévoir une épreuve de composition de culture générale, la culture juridique des candidats pourrait par exemple être testée sous forme de questions à choix multiples et à travers la résolution de divers cas pratiques dans différentes matières juridiques fondamentales. On peut également se demander si la première épreuve d'admission qui consiste en une conversation avec le jury ne pourrait faire l'économie d'un exposé sur un sujet de réflexion se rapportant aux aspects sociaux, juridiques, politiques, économiques et culturels du monde actuel pour être centrée -à l'instar du troisième concours- sur l'appréciation de l'intelligence qu'a le candidat de ses activités antérieures et de son ouverture d'esprit.

Le jury pourrait en outre, à l'instar celui du troisième concours, comprendre une ou deux personnes extérieures au monde judiciaire et à la sphère administrative choisies pour leur expérience professionnelle notamment dans le secteur privé.

* ⁵ Cf rapport précité « Quels moyens pour quelle justice ? » de la mission d'information sur les moyens de la justice.

* ⁶ Cf rapports précités « Quels moyens pour quelle justice ? » de la mission d'information sur les moyens de la justice. « Quels métiers pour quelle justice ? » de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice.

* ⁷ Voir sur ce point, deuxième partie, encadré sur le système de recrutement et de formation des magistrats britanniques.

* ⁸ Colloque de Belfast organisé par le comité de coopération judiciaire franco-britannique, 10-12 mai 2007.

* ⁹ Les conditions d'accès au premier concours sont détaillées dans le I-B-1 de la présente partie.

* ¹⁰ 74 % de la promotion d'auditeurs de justice 2007 sont des femmes. Cette proportion diffère peu par rapport aux années précédentes (79 % de femmes en 2006 et 73 % en 2005). Les magistrates sont aujourd'hui majoritaires au sein du corps judiciaire (près de 55 %).

* ¹¹ En 2005, sur 335 nominations au second grade, seulement 48 étaient issues des concours complémentaires alors que la loi aurait permis d'atteindre un seuil de 67 nominations par cette voie (article 21-1 de l'ordonnance statutaire).

* ¹² Le nombre de magistrats (hors emplois hors hiérarchie) intégrés directement au corps judiciaire est très faible : 130 admis pour 1.165 candidats entre 2000 et 2004. En 2005, on dénombre 31 avis favorables de la commission d'avancement pour 187 candidats.

* ¹³ Dont le nombre d'avis favorables augmente, passant de la trentaine entre 2001 et 2003 à 44 en 2006, soit 18 % de la promotion d'auditeurs recrutés par concours, un seuil proche du quota légal de 20 %.

* ¹⁴ Voir notamment sa décision n° 98-396 DC du 19 février 1998 à propos du recrutement par concours exceptionnels : « Considérant que, dans la mesure où ni les diplômes obtenus par les candidats ni l'exercice professionnel antérieur des intéressés ne font présumer, dans tous les cas, la qualification juridique nécessaire à l'exercice des fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire, les mesures réglementaires d'application de la loi devront prévoir des épreuves de concours de nature à permettre de vérifier, à cet effet, les connaissances juridiques des intéressés. »

* ¹⁵ Voir sa décision n° 2003-466 DC du 20 février 2003 à propos du recrutement des juges de proximité.

* ¹⁶ Le régime de l'intégration directe à un poste hors hiérarchie qui n'est soumis à aucun plafond n'a pas été modifié.

* ¹⁷ Ainsi que les magistrats exerçant à titre temporaire et les juges de proximité.

* ¹⁸ Le collège des magistrats des cours et tribunaux comprend désormais sept magistrats du premier grade et trois du second, à l'inverse de ce qui prévalait auparavant.

* ¹⁹ « Quels métiers pour quelle justice ? » - Rapport au nom de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice précité (recommandation n° 1) ; rapport n° 176 de M. Jean-Jacques Hyest (Sénat, session 2006-2007) sur la loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats ( http://www.senat.fr/rap/l06-176/l06-176.html ).

* ²⁰ « Dites-vous que nombre d'entre vous, à l'issue de longues études universitaires ne savent pas grand-chose des réalités que vous allez côtoyer, qu'il s'agisse de la grande misère, des populations mal intégrées culturellement, de l'économie souterraine, des milieux mafieux, de la délinquance transfrontalière de haut vol ou bien de la réalité de la concurrence internationale, des contraintes des entreprises. »

* ²¹ Page 5 du rapport d'activité.

* ²² Les présidents du jury des concours sont traditionnellement renouvelés chaque année durant trois années.

* ²³ Voir I-B-1 de la deuxième partie du présent rapport.

* ²⁴ Le traitement net perçu par un magistrat débutant s'élève à 2.580 euros (prime de résidence, prime de fonction et prime modulable comprises).

* ²⁵ Entre 0 et 5 ans d'expérience antérieure, aucune fraction du temps accompli ne compte ; entre 5 et 12 ans d'expérience professionnelle, la fraction prise en compte s'élève à 50 % du temps accompli soit une durée au maximum de 3 ans et 6 mois et, au-delà de douze années, 75 % du temps accompli est retenu.

* ²⁶ La loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature a modifié la structure du corps pour augmenter la proportion des emplois hors hiérarchie et du premier grade respectivement de 5 à 10 % et de 45 à 62 %. Actuellement, cet objectif est presque atteint pour les postes hors hiérarchie tandis que la progression des postes du premier grade est plus lente (53 % en septembre 2005).

* ²⁷ Le nombre de candidats à l'intégration directe accuse une nette diminution, se situant à 291 en 2003 contre 187 en 2005 et 111 au 30 juin 2006 (rapport d'activité de la commission d'avancement 2005-2006, 7 décembre 2006).

* ²⁸ Une quarantaine de places offertes chaque année au deuxième concours et un peu plus d'une dizaine au troisième.

* ²⁹ A l'instar des auditeurs issus du premier concours, leur traitement net s'élève à près de 1.375 euros auquel s'ajoute une modeste indemnité forfaitaire mensuelle versée au prorata des années d'activité (816 euros bruts au maximum pour 8 années d'activité antérieure), voir II-A-1.

* ³⁰ Ainsi, dans la promotion 2007, on dénombre notamment 11 assistants de justice, 4 attachés temporaires d'enseignement et de recherche, 3 juristes d'entreprise et 2 chargés de mission sécurité et prévention de la délinquance auprès d'une mairie.

* ³¹ « Notre justice - le livre vérité de la justice française », Hubert Dalle et Daniel Soulez-Larivière, Edition Robert Laffont, mars 2002, page 152.

* ³² Rapport n° 176 (Sénat, session 2006-2007) précité, page 61.

* ³³ Article 34 du décret n° 93-21 du 7 janvier 1993.

* ³⁴ Cf arrêté du 14 juin 2007 (123 places pour le premier concours, 29 pour le deuxième et 8 pour le troisième).

* ³⁵ Rapport sur les concours d'accès à l'ENM de la session 2006, page 4. Rapport sur les concours d'accès à l'ENM de la session 2005, page 5.

* ³⁶ « Les épreuves sont de même nature et de même durée et affectées des mêmes coefficients »  comme l'indique le programme des épreuves édité par l'ENM page 1. Voir également B-1 du présent I de la présente partie sur les modalités précises de ce concours.

* ³⁷ Cf arrêté du 23 janvier 2007 portant nomination du président et des membres du jury du deuxième concours d'accès à l'ENM. Les jurys des concours interne et externe sont sensiblement identiques à l'exception d'un membre.

* ³⁸ En effet, l'arrêté du 23 janvier 2007 désigne un avocat comme membre du jury.

* ³⁹ En 2004 par exemple, la barre d'admissibilité a été placée un point plus bas que celle fixée pour le premier concours (rapport du jury des concours d'accès à l'ENM de la session 2004, page 7).

* ⁴⁰ Il s'agit de la cinquième épreuve écrite d'admissibilité qui peut porter, au choix du candidat, sur la gestion des administrations centrales et des services déconcentrés de l'Etat, la gestion des collectivités territoriales, la gestion des établissements publics ou encore la gestion du système éducatif.