CHAPITRE 10 - QUELLES POLITIQUES ÉCONOMIQUES EN ZONE EURO : POURSUITE DES STRATÉGIES NON COOPÉRATIVES OU VÉRITABLE COORDINATION ?
En 2001-2002, la croissance mondiale a connu deux années de ralentissement, suite à l'éclatement de la « bulle Internet ». A partir de 2003, elle a retrouvé un rythme de croissance voisin de 5 % par an (3,7 % par an en moyenne sur les vingt dernières années).
Cette crise a montré les capacités de « résilience » 55 ( * ) respectives des économies américaine et européenne.
Les Etats-Unis, après deux années de ralentissement, en 2001 et 2002 (respectivement +1,2 % et +1,5 % de croissance après +3,7 % en 2000) ont retrouvé un rythme de croissance voisin de 3 %, effaçant ainsi rapidement la « croissance perdue » (par rapport au potentiel de croissance) et l' output négatif 56 ( * ) . Le niveau du PIB américain est aujourd'hui supérieur à ce qu'il aurait été sans cette crise.
Dans le même temps, la zone euro, dont la croissance en 2000 était supérieure à celle des Etats-Unis (3,9 % contre 3,7 %), reste, depuis l'éclatement de la « bulle Internet », engluée dans une croissance molle et souffre encore en 2006 d'un output négatif de l'ordre de 1,5 % du PIB 57 ( * ) , source de chômage et de faibles revenus.
L'OFCE a conduit une analyse sur ces divergences d'évolution 58 ( * ) dont on peut tirer deux enseignements :
- sur la période 2002-2005, parmi les pays avancés, c'est dans la zone euro que la situation budgétaire a été la moins dégradée (déficit équivalent à 2,5 % de PIB en moyenne, contre 4,3 % aux Etats-Unis, 7,2 % au Japon et 2,6 % au Royaume-Uni) ;
- l' orientation des politiques budgétaires , respectivement dans la zone euro et aux Etats-Unis, explique plus de la moitié de l'écart de croissance annuel moyen entre les deux zones sur la période 2002-2005 (+2,8 % par an aux Etats-Unis et +1,3 % par an dans la zone euro).
Par ailleurs, la baisse des taux d'intérêt nominaux à court terme entre 2000 et 2003, en réaction au ralentissement mondial, a été aux Etats-Unis plus de deux fois supérieure à celle intervenue dans la zone euro : de 6 % à 1 % aux Etats-Unis, de 4,4 % à 2,3 % dans la zone euro.
On peut donc largement expliquer par les réactions de politique économique les rebonds respectifs des économies américaine et européenne à la suite de la crise de 2001.
On peut également en déduire la question
suivante, que l'on retrouve en filigrane de toutes les problématiques
soulevées dans ce rapport d'information :
la zone euro
est-elle capable de conduire une stratégie de croissance
autonome
59
(
*
)
?
Pour le moment, compte tenu d'un policy mix globalement peu accommodant au niveau de la zone euro et d'une croissance ralentie, les pays membres sont conduits à adopter des stratégies individuelles . Celles-ci sont par nature non coopératives, mais en l'absence de politique de croissance au niveau de l'ensemble de la zone euro, il est logique d'essayer de « prendre » une part de la croissance de ses partenaires de la zone par des gains de compétitivité.
Tous les pays, peu ou prou, ont conduit des stratégies de cette nature, et ce bien avant la création de l'euro. Si l'on s'en tient aux « grands pays », l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni ont procédé à des dévaluations compétitives dans les années 90 et la France a sa variante en change fixe, la désinflation compétitive.
Récemment, l'Allemagne s'est aussi engagée dans cette voie : modification de la fiscalité en appuyant les comptes sociaux sur des taxes indirectes (ce qui permet de financer un allègement du coût salarial à la charge des entreprises par une taxe sur les ménages), nouveaux contrats (« mini » et « midi » jobs à cotisations réduites), réforme de l'assurance-chômage et des cotisations, dans le cadre des réformes « HARTZ » 60 ( * ) . La priorité est ainsi accordée à la compétitivité par tous les moyens.
Ces mesures ont été accompagnées par une grande modération salariale : en Allemagne, contrairement à la plupart des pays développés, le pouvoir d'achat du salaire par tête a diminué au cours des dix dernières années (cf. tableau n° 1 ci-après).
Tableau n° 1
SALAIRE PAR
EMPLOYÉ
|
1996-2000 |
2001-2005 |
1996-2005 |
|
|
Allemagne |
0.3% |
-0.4% |
-0.1% |
|
France |
1.2% |
1.5% |
1.3% |
|
Italie |
0.8% |
0.5% |
0.6% |
|
Espagne |
-0.5% |
0.0% |
-0.3% |
|
Pays Bas |
-0.3% |
0.2% |
0.0% |
|
Royaume-Uni |
2.3% |
1.9% |
2.1% |
|
Etats-Unis |
3.0% |
1.0% |
2.0% |
|
Japon |
-0.3% |
-0.2% |
-0.2% |
Source et champ : FMI, Economic Outlook n°79, juin 2006, OCDE, masse salariale totale, y compris cotisations sociales, divisée par l'emploi salarié total, champ économie entière, i.e. secteur privé et public, progression annuelle moyenne (calculs de Xavier TIMBEAU, Revue Le Débat n° 141).
Ces évolutions sont encore plus marquantes si l'on observe l'évolution du revenu salarial par habitant (ce qui permet de prendre en compte à la fois l'évolution du salaire par tête et celle de l'emploi) : celui-ci a stagné au cours des dix dernières années alors qu'il a progressé nettement dans la plupart des pays européens 61 ( * ) .
Tableau n° 2
MASSE SALARIALE PAR
HABITANT
|
1996-2000 |
2001-2005 |
1996-2005 |
|
|
Allemagne |
0.9% |
-1.0% |
0.0% |
|
France |
2.6% |
1.6% |
2.1% |
|
Italie |
1.6% |
1.4% |
1.5% |
|
Espagne |
3.7% |
1.8% |
2.7% |
|
Pays Bas |
2.1% |
-0.4% |
0.8% |
|
Royaume-Uni |
3.9% |
2.3% |
3.1% |
|
Etats-Unis |
4.1% |
0.2% |
2.2% |
|
Japon |
-0.2% |
-0.2% |
-0.2% |
Source et champ : FMI, Economic Outlook n°79, juin 2006, OCDE, masse salariale totale, y compris cotisations sociales, divisée par la population totale, champ économie entière, i.e. secteur privé et public, progression annuelle moyenne (calculs de Xavier TIMBEAU, Revue Le Débat n° 141).
Ainsi, malgré la prétendue rigidité du marché du travail allemand, la part des salaires dans la valeur ajoutée allemande a baissé de 4 points entre 1995 et 2006.
Cette évolution des revenus en Allemagne a eu deux conséquences : l'évolution de la demande intérieure a été extrêmement faible (cf. tableau n° 3 ci-dessous) mais l' excédent commercial s'est accru grâce aux gains de compétitivité (tableau n° 4 ci-après), aux dépens de ses partenaires de la zone euro .
Tableau n° 3
DEMANDE
INTÉRIEURE
|
1996-2000 |
2001-2005 |
1996-2005 |
|
|
Allemagne |
2.1% |
-0.5% |
0.8% |
|
France |
2.7% |
2.2% |
2.4% |
|
Italie |
2.5% |
0.8% |
1.7% |
|
Espagne |
4.9% |
3.8% |
4.3% |
|
Pays Bas |
4.6% |
-0.1% |
2.3% |
|
Royaume-Uni |
3.5% |
2.4% |
2.9% |
|
Etats-Unis |
4.6% |
3.0% |
3.8% |
|
Japon |
0.9% |
1.2% |
1.1% |
Source et champ : FMI, Economic Outlook n°79, juin 2006, OCDE, demande intérieure composée de la consommation et l'investissement des ménages, de la consommation et de l'investissement des administrations publiques et de l'investissement et des variations de stock des entreprises, champ économie entière, i.e. secteur privé et public, progression annuelle moyenne (calculs de Xavier TIMBEAU, Revue Le Débat n° 141).
L'impact en termes de croissance de ces deux évolutions contraires (faiblesse de la demande intérieure et gains à l'exportation) a été décevant : mis à part le Japon, l'Allemagne est l'économie avancée qui, avec l'Italie, a eu les résultats les plus faibles sur les dix dernières années, avec une croissance moyenne de 1,3 % par an (cf. tableau ci-après).
Tableau n° 4
CROISSANCE DU
PIB
|
1996-2000 |
2001-2005 |
1996-2005 |
|
|
Allemagne |
2.0% |
0.7% |
1.3% |
|
France |
2.8% |
1.6% |
2.2% |
|
Italie |
1.9% |
0.6% |
1.3% |
|
Espagne |
4.1% |
3.1% |
3.6% |
|
Pays Bas |
3.7% |
0.8% |
2.3% |
|
Royaume-Uni |
3.2% |
2.3% |
2.8% |
|
Etats-Unis |
4.1% |
2.6% |
3.3% |
|
Japon |
1.0% |
1.5% |
1.2% |
Source et champ : FMI, Economic Outlook n°79, juin 2006, OCDE, demande intérieure composée de la consommation et l'investissement des ménages, de la consommation et de l'investissement des administrations publiques et de l'investissement et des variations de stock des entreprises, champ économie entière, i.e. secteur privé et public, progression annuelle moyenne (calculs de Xavier TIMBEAU, Revue Le Débat n° 141).
L'évolution de la croissance allemande consécutivement à cette politique de désinflation compétitive n'est pas surprenante : plus un pays est grand, moins son économie est ouverte sur l'extérieur. Par exemple, la part des exportations dans le PIB de l'Allemagne représente 35 % du PIB contre près de 60 % pour l'Irlande.
L' élasticité de la croissance à la compétitivité-prix diminue donc avec la taille d'un pays. Cette élasticité, pour l'Allemagne, n'est pas suffisante pour que les gains de compétitivité permettent de soutenir la croissance lorsque l'évolution de la demande intérieure est faible.
Certes, en 2006, pour la première fois depuis 2000, l'économie allemande devrait croître sur un rythme supérieur à 2 % et comparable à celui de l'économie française. Ce résultat pourrait conduire à ce que les partenaires sociaux allemands admettent que les sacrifices consentis peuvent porter leurs premiers fruits. Ceci pourrait être décisif lorsque la TVA allemande va être augmentée de 3 points en 2007.
La hausse de 3 points de taux de TVA allemande en 2007 entraînera un supplément de recettes de 20 milliards d'euros, alors qu'en contrepartie les cotisations sociales à la charge des employeurs seront allégées de 11 milliards d'euros. La hausse de la TVA allemande correspond ainsi pour plus de la moitié à l'instauration d'un mécanisme de « TVA sociale ».
Ce transfert de fiscalité des entreprises vers les ménages s'apparente, en change fixe, à un mécanisme de dévaluation : le prix des importations est renchéri par la hausse de la TVA alors que le prix des produits nationaux peut baisser grâce à l'allègement du coût salarial ; le prix des exportations peut baisser également grâce à la baisse du coût salarial. Au final, la compétitivité-prix est potentiellement améliorée.
Comme dans une dévaluation, cet enchaînement fonctionne pour autant que les salariés acceptent une baisse - plus ou moins transitoire - du pouvoir d'achat . La hausse de la TVA est directement inflationniste alors que dans le cas d'une dévaluation, la dépréciation du change entraîne une hausse des prix des produits importés - non substituables par des productions nationales et une hausse de l'indice des prix. Selon que les salaires s'ajustent plus ou moins à l'évolution des prix, le gain en compétitivité est partiellement ou complètement annulé.
D'ores et déjà, l'annonce d'une hausse de la TVA en Allemagne s'accompagne d'un engagement des partenaires sociaux dans le sens d'une désindexation des salaires nominaux par rapport à la hausse transitoire des prix. Cette mesure est donc susceptible de permettre à l'Allemagne de gagner de la compétitivité au détriment de ses plus proches voisins, c'est-à-dire ceux dont les structures de production et la spécialisation sont comparables.
La politique de compétitivité, engagée par l'Allemagne depuis 2000, va donc connaître un degré supplémentaire en 2007.
La stratégie de l'Allemagne, considérée isolément au sein de la zone euro, est logique. Consécutivement à la réunification, sa position compétitive s'est dégradée et les perspectives de croissance de la zone euro dans son ensemble sont médiocres depuis 2001 : une politique d'amélioration de la compétitivité visant à « capter » une part de la croissance de ses partenaires peut être une réponse.
Cependant, ce type de stratégie est par nature « non coopérative » car elle entraîne généralement une réaction des économies partenaires, qui ne peuvent accepter une dégradation continue de leur solde commercial (cf. tableau ci-dessous).
Tableau n° 5
ÉVOLUTION DES
BALANCES COURANTES
|
1996-2000 |
2001-2005 |
1996-2005 |
|
|
Allemagne |
-0.6% |
5.9% |
5.3% |
|
France |
0.6% |
-3.3% |
-2.6% |
|
Italie |
-2.8% |
-1.0% |
-3.8% |
|
Espagne |
-3.6% |
-3.4% |
-7.0% |
|
Pays Bas |
-4.1% |
4.5% |
0.4% |
|
Royaume-Uni |
-1.3% |
-0.1% |
-1.4% |
|
Etats-Unis |
-2.7% |
-2.2% |
-4.9% |
|
Japon |
0.4% |
1.1% |
1.5% |
Source et champ : FMI, Economic Outlook n°79, juin 2006, OCDE, balance courante en point de PIB, variation de la balance courante au cours de la période considérée (calculs de Xavier TIMBEAU, Revue Le Débat n° 141).
Par exemple, l'Espagne souffre d'un déficit extérieur sans équivalent (près de 10 % du PIB) mais bénéficie d'un excédent budgétaire (de l'ordre de 1 % du PIB). Elle dispose ainsi de marges pour un allègement de la fiscalité à la charge des entreprises et ainsi une amélioration de la compétitivité.
Dans ce contexte, l'intérêt d'une TVA sociale française pourrait s'en trouver également nettement renforcé...
On comprend aisément qu'au niveau de l'ensemble de la zone euro, les gains de compétitivité que les pays gagneront aux dépens de leurs partenaires auront tendance à s'annuler si tous empruntent la même stratégie.
Certes, l'addition de politiques de compétitivité est susceptible de créer un gain global de compétitivité de la zone euro à l'égard du reste du monde.
Mais, l'élasticité de la croissance à ce gain de compétitivité est faible en raison du degré limité d'ouverture commerciale de la zone euro (les exportations hors zone euro sont équivalentes à 10 % du PIB environ seulement). Ainsi, le gain engendré par l'amélioration de la compétitivité ne permet pas de compenser la faiblesse de la demande intérieure inhérente au cumul des politiques de désinflation compétitive.
On pourra, certes, opposer à ce raisonnement que l'atonie de la croissance européenne depuis la fin des années 80 n'est pas la conséquence des politiques de désinflation compétitive mais d'un décrochage structurel de la productivité du travail en Europe par rapport aux Etats-Unis, qui induit un décrochage de la croissance, et que l'augmentation de la productivité en Europe relève de « réformes structurelles » (déréglementations des marchés de biens et de services, du marché du travail, effort de recherche et de formation, etc.).
Votre rapporteur se réjouit que cette contradiction apparente entre politiques macroéconomiques et réformes structurelles ait été enfin dépassée par un rapport récent du Conseil d'Analyse Économique (CAE) 62 ( * ) . Aussi peut-on citer quelques extraits du résumé introductif à ce rapport de M. Christian de Boissieu, Président délégué du CAE :
« ... Il apparaît, en particulier, que prétendre aborder, séparément les politiques macroéconomiques et les réformes structurelles ne tient pas la route. (...) La réhabilitation de politiques macroéconomiques contra-cycliques en Europe passe par une politique monétaire plus réactive, une gouvernance plus ferme de la nouvelle mouture du Pacte de stabilité et de croissance et des redéploiements à l'intérieur des dépenses publiques. Enfin, il faut tirer toutes les conséquences de la non-séparabilité entre politiques macroéconomiques et réformes structurelles et, du point de vue institutionnel, renforcer la capacité propre d'intervention de la zone euro ».
On peut également extraire une phrase très explicite tirée d'une annexe à ce rapport : « Dans cette perspective (de « coups de pouce » à la croissance en période de réforme structurelle), réformes structurelles et politiques macroéconomiques expansives sont complémentaires » .
La politique monétaire en zone euro doit donc donner sa chance aux réformes structurelles. On ne connaît pas de transformation structurelle conduite dans un contexte macroéconomique défavorable.
Ceci signifie pour la zone euro que la politique monétaire doit prendre en compte à la fois les progrès structurels réalisés en matière budgétaire ainsi que la modération salariale qui a empêché les « effets de second tour » après la hausse des prix du pétrole et a permis de contenir l'inflation sous-jacente. Cela signifie également que l'autorité monétaire doit mieux apprécier l'exigence de dialogue avec les autorités politiques, en particulier sur la question du taux de change.
Cela signifie enfin, pour l'ensemble des autorités en charge de la politique économique en Europe, une meilleure prise en compte de la croissance potentielle dans la zone euro : ce rapport d'information montre, en effet, que les révisions de projection de population active conduisent à réviser à la hausse les estimations de croissance potentielle. De même, celles que les autorités européennes utilisent pour la conduite de la politique économique s'appuient sur des évolutions récentes de la productivité particulièrement faibles - notamment pour l'Allemagne -, caractéristiques de périodes de faible croissance. Il en résulte la mise en oeuvre de politiques macroéconomiques peu favorables à la croissance et peu propices à l'investissement et au développement de l'innovation .
La stratégie de Lisbonne illustre cette ambiguïté. Elle devait constituer l'ambitieux volet économique du « projet européen ». En affichant un objectif explicite de « compétitivité » quand celui de « prospérité » aurait certainement été plus pertinent 63 ( * ) , en négligeant surtout la mise en place de l'environnement macroéconomique nécessaire à l'innovation et l'accumulation de capital immatériel, elle n'a pour l'heure débouché que sur un processus de réduction des coûts et de concurrence fiscale et sociale.
* 55 C'est-à-dire la capacité à résister et à se relever après un choc.
* 56 Écart au niveau du PIB potentiel.
* 57 C'est-à-dire que le niveau du PIB est inférieur de 1,3 % à son niveau potentiel ou tendanciel (estimation OFCE).
* 58 Cf. Revue de l'OFCE d'avril 2005.
* 59 C'est-à-dire indépendamment des évolutions de l'environnement extérieur, fluctuations de l'économie mondiale et évolution du taux de change. Il faut observer, à ce titre, que les deux épisodes de croissance soutenue en Europe (à la fin des années 80 et à la fin des années 90) correspondent à une appréciation du dollar par rapport à l'euro.
* 60 Pour une analyse complète de la politique économique allemande et européenne, voir Revue Le Débat, n° 141, septembre-octobre 2006, « La France dans l'attente » par Xavier TIMBEAU.
* 61 On peut observer la situation particulière de l'Europe : le salaire par tête (en pouvoir d'achat) a diminué sur les dix dernières années) mais la masse salariale par habitant a augmenté rapidement du fait de la croissance de l'emploi.
* 62 Rapport de MM. Philippe Aghien, Elie Cohen et Jean Pisani-Ferry.
* 63 La compétitivité est certes une contrainte mais ne peut constituer une finalité de la politique économique : elle aboutit à produire les biens que d'autres pays consomment et à accumuler des excédents commerciaux, qui se transforment en déséquilibres peu soutenables.