II. LES EFFETS PERVERS ET LES INCONNUES DE LA DÉFISCALISATION
A. LA RÉCURRENCE DES CRITIQUES À L'ENCONTRE DE LA DÉFISCALISATION
Plusieurs types de critiques ont été formulés à l'encontre de la défiscalisation. Votre rapporteur spécial distingue deux grandes familles parmi ces attaques.
1. La défiscalisation est-elle justifiée ?
La défiscalisation, dans son principe même, n'est pas exempte d'interrogations. Votre rapporteur spécial, qui a mené en 2005 une mission de contrôle sur pièce et sur place sur les grands projets de mines de nickel en Nouvelle-Calédonie, est particulièrement sensible à cette question.
De fait, la défiscalisation constitue un coût certain pour le budget de l'Etat, même si elle ne se traduit pas par une hausse des dépenses. L'analyse de l'évolution du financement du logement en outre-mer et, de manière générale, des moyens consacrés à l'outre-mer, montre une part de plus en plus important de ce mode de financement. En tout état de cause, elle accroît d'autant, qu'il s'agisse d'une hausse des dépenses ou d'une baisse des recettes, le niveau du déficit budgétaire .
Au niveau des principes, la défiscalisation présente un avantage incontestable, qui est d'encourager avant tout l'initiative privée et non pas la prise de commandes publiques . Elle permet d'orienter vers certains secteurs des capitaux qui, en son absence, ne seraient pas investis outre-mer. Ce constat, largement partagé, est d'autant plus vrai que les économies d'outre-mer souffrent de nombreuses contraintes spécifiques, liées à la taille du marché, à l'environnement géographique et à l'éloignement. Il n'est donc pas illogique de chercher à y attirer les investisseurs par le biais d'une prime fiscale.
2. La défiscalisation est-elle efficace ?
Pour autant, il est légitime de s'interroger sur l'efficacité de la défiscalisation, c'est-à-dire d'analyser si, pour le même coût, un meilleur résultat ne pourrait pas être atteint.
Sur ce point, les études d'impact font singulièrement défaut , à tel point qu'il est pratiquement impossible de déterminer l'efficacité de la défiscalisation .
Cette absence d'étude d'impact est liée à la nature particulière du contrôle exercé sur les dépenses fiscales.
a) Un contrôle difficile
Les opérations qui nécessitent un examen par le bureau des agréments du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ne sont pas représentatives, pour l'heure, du coût global de la dépense fiscale . En effet, le régime de défiscalisation au titre de l'impôt sur le revenu est subordonné, depuis 1986, à un accord préalable pour les seules souscriptions d'un montant supérieur à 4,6 millions d'euros au capital de SCI qui ont pour objet exclusif la construction et la mise en location de logements à des résidents outre-mer qui en font leur habitation principale. Ainsi, à la différence des investissements productifs, les investissements dans le secteur du logement ne sont pas soumis à un agrément fiscal . Le 4° de l'article 199 undecies A du code général des impôts prévoit simplement que « la constitution ou l'augmentation du capital des sociétés mentionnées au 2 [c'est-à-dire les SCI] dont le montant est supérieur à 4.600.000 euros doit avoir été portée, préalablement à sa réalisation, à la connaissance du ministre chargé du budget, et n'avoir pas appelé d'objection motivée de sa part dans un délai de trois mois ». En conséquence, les investissements supérieurs au seuil de 4,6 millions d'euros sont réputés « acceptés », sauf en cas de réponse négative, ce qui est l'inverse du schéma classique d'agrément fiscal, où les bénéfices de la défiscalisation doivent faire l'objet d'une décision préalable explicite et motivée.
Il résulte du niveau élevé de ce seuil qu'une partie significative des données n'est pas disponible au sein du bureau des agréments : les opérations sont essentiellement effectuées de plein droit .
b) Quel est son montant exact ?
L'examen des seules données relatives aux opérations soumises à un accord préalable du ministre en charge du budget apporte deux enseignements principaux :
- le nouveau dispositif issu de la loi de programme pour l'outre-mer précitée semble contribuer à l'émergence d'un plus grand nombre de programmes d'investissements dépassant le seuil de 4,6 millions d'euros, sans toutefois que cette progression ne soit significative. Ainsi, selon le bureau en charge des agréments, 5 dossiers sont en instance et seront instruits en 2006, 5 dossiers ont été traités en 2005 contre 2 en 2004 et aucun en 2002 et 2003 ;
- les opérations se font, pour la plupart, de plein droit (sans accord préalable). En 2005, le coût budgétaire annuel estimé des opérations soumises à l'accord préalable représente à peine 5 % de la dépense fiscale .
Le contrôle a priori des opérations s'avère donc très limité :
Interrogé sur ce point par votre rapporteur spécial, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fourni les éléments suivants :
« En tout état de cause, sans référence à une analyse indépendante des coûts à la construction pour chaque collectivité et par nature de logement, le contrôle des coûts de réalisation par la seule administration fiscale est quasi impossible . Il supposerait de valider pour chaque construction l'adéquation entre la nature et la qualité des travaux de construction et le coût qui sert de base à l'octroi de l'aide fiscale. Seules les opérations sur agrément peuvent faire l'objet d'un contrôle a priori par comparaison des projets présentés en fonction de leur spécificité. La pertinence et l'utilité d'un tel contrôle supposerait toutefois qu'il soit systématiquement combiné à un contrôle a posteriori d'une autorité compétente afin de valider, d'une part, l'adéquation des travaux engagés avec ceux présentés et, d'autre part, la pertinence des montants agréés compte tenu de la qualité effective des constructions ».
Votre rapporteur spécial, qui a rencontré les responsables des services fiscaux en Guadeloupe et en Guyane, ne peut que confirmer cette analyse. De fait, les particuliers qui choisissent d'utiliser la défiscalisation pour construire leur résidence principale sont connus des services, qui peuvent contrôler la réalité de l'investissement. A l'opposé, il existe un « vide » pour les investisseurs métropolitains qui investissent moins de 4,6 millions d'euros, ce qui est le cas le plus fréquent, vide lié notamment à l'étalement des opérations dans le temps.
Face au constat de cette carence d'informations , deux types de remarques sont possibles :
- d'une part, il serait certainement utile de disposer de données fiables sur le montant exact des dépenses fiscales, montant à l'heure actuelle simplement estimé, ce qui permettrait par la suite de mener des études complètes sur l'efficacité du dispositif ;
- d'autre part, on peut se demander s'il serait souhaitable d'alourdir la procédure par la délivrance systématique d'un agrément. Ce travail, extrêmement lourd, serait d'un coût certain, et dépasse très largement les moyens humains et matériels des services fiscaux locaux.
Même si votre rapporteur spécial ne peut disposer, pour les raisons qui viennent d'être évoquées, de données incontestables sur l'impact de la défiscalisation, il est néanmoins possible, à partir des observations qui ont pu lui être communiquées et des chiffres disponibles, de souligner les incertitudes et les effets pervers possibles de la défiscalisation .