B. LE SOUCI DE MAÎTRISER LES CONDITIONS D'EXAMEN DES TEXTES DE LOI EN SÉANCE PUBLIQUE
La constitution italienne ne détermine pas de limites particulières au domaine de la loi. Bien que la fonction législative soit exercée par le parlement, elle peut aussi être déléguée au gouvernement dans deux hypothèses : soit en cas de nécessité et d'urgence, sous la forme de décrets-lois , qui doivent être « convertis » en loi dans un délai de 60 jours suivant leur adoption ; soit sur la base d'une habilitation votée par le parlement fixant l'objet et la durée des décrets législatifs.
La première de ces deux procédures -qui devait être réservée à des cas exceptionnels- a connu une utilisation croissante au cours des dernières années 181 ( * ) .
Le parlement connaît une activité assez soutenue.
Si aux termes de l'article 62 de la Constitution, les chambres se réunissent de plein droit le premier jour ouvrable de février et d'octobre, dans les faits, la session commence vers le 10 septembre et se termine au début du mois d'août avec quelques interruptions (de la fin de l'année jusqu'au 15 janvier, une dizaine de jours à Pâques et une semaine au début du mois de juin).
La Chambre des députés siége quatre ou cinq jours par semaine. Les séances du matin commencent généralement à 9 h 30 pour s'achever à 13 h 30. Celles de l'après-midi se déroulent de 15 heures ou 16 heures à 20 heures ou 21 heures. Elles peuvent aussi se prolonger dans la nuit. En période budgétaire, la Chambre peut siéger tous les jours de la semaine, samedi et dimanche compris. Du 1 er octobre 2004 au 29 septembre 2005, la Chambre a siégé 162 jours.
Le Sénat, quant à lui, siège en moyenne trois jours par semaine (les mardi, mercredi et jeudi) et exceptionnellement la nuit. Il n'y a eu aucune séance de nuit en 2004-2005, année au cours de laquelle le Sénat a siégé 118 jours.
L' initiative législative appartient au gouvernement, à chaque député ou sénateur, aux citoyens (à condition de réunir 50.000 électeurs 182 ( * ) ), au Conseil national de l'économie et du travail, aux conseils régionaux et aux municipalités.
En pratique, comme le montre le tableau suivant, les trois quarts des projets de loi sont d'initiative gouvernementale.
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Législature |
Initiative |
|||
|
Lois votées |
gouvernement |
parlement |
Autres |
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X (1987-1992) 57,7 mois |
1076 |
704 |
287 |
85 |
|
XI (1992-1994) 23,7 mois |
314 |
231 |
75 |
8 |
|
XII (1994-1996) 24,7 mois |
295 |
261 |
28 |
6 |
|
XIII (1996-2001) 60,7 mois |
905 |
697 |
170 |
38 |
|
XIV (2001-2006) 58,9 mois |
687 |
539 |
137 |
11 |
Source : Chambre des députés
1. Le rééquilibrage d'une partie de la fonction législative vers les commissions
La Chambre des députés et le Sénat comptent chacun 14 commissions composées à la représentation proportionnelle des groupes.
Les commissions permanentes
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Chambre des députés |
Sénat |
|
- Affaires constitutionnelles et intérieur |
- Affaires constitutionnelles |
|
- Justice |
- Justice |
|
- Affaires étrangères et communautaires |
- Affaires étrangères, immigration |
|
- Défense |
- Défense |
|
- Budget et trésor |
- Budget |
|
- Finances |
- Finances et trésor |
|
- Culture, science et éducation |
- Instruction publique et biens culturels |
|
- Environnement, territoire et travaux publics |
- Travaux publics, communications |
|
- Transports, postes et télécommunications |
- Territoire, environnement |
|
- Activités productives, commerce et tourisme |
- Industrie, commerce, tourisme |
|
- Travail |
- Travail, sécurité sociale |
|
- Affaires sociales |
- Hygiène et santé |
|
- Agriculture |
- Agriculture et production agroalimentaire |
|
- Politiques de l'Union européenne |
- Politique de l'Union européenne |
Chaque commission réunit environ 50 membres à la Chambre des députés et 25 membres au Sénat.
Il appartient au président de l'assemblée, d'une part, de désigner la commission compétente ( à la Chambre des députés, ce choix peut être contesté par un président de groupe ou dix députés et il incombe alors à l'assemblée de se prononcer en séance publique) ; d'autre part, de définir la procédure selon laquelle la commission se prononcera.
En effet, les compétences de la commission peuvent s'exercer selon quatre modalités :
1° La commission « in sede referente » (en procédure de rapport). Elle est chargée d'élaborer un texte en amendant, le cas échéant, le texte initial qui lui est soumis ou en agrégeant dans un texte unique plusieurs projets différents portant sur le même sujet. Le débat en séance publique s'engage sur le texte préparé par la commission .
Le bureau de la commission s'il représente au moins les trois quarts des membres de la commission ou, à défaut, le président de la commission fixe l'organisation des travaux de la commission et, en particulier, les modalités et les délais d'examen des amendements. Les travaux de la commission doivent se conclure quarante-huit heures avant l'examen du texte en séance publique.
Les travaux au sein de la commission s'articulent en trois phases successives :
- l' instruction : le président de la commission ou un rapporteur désigné par lui demande au gouvernement de fournir les éléments d'information nécessaires sur le texte 183 ( * ) .
Le gouvernement peut se voir fixer un délai pour apporter ces éclaircissements. « La commission ne conclut pas les travaux concernant chaque article, tant que les données et les informations faisant l'objet de la demande au gouvernement ne sont pas parvenues, à moins que celui-ci ne déclare son impossibilité à les fournir, en en indiquant les motifs » (art. 79, alinéa 6 du règlement de la Chambre des députés). La commission peut nommer un comité restreint (composé à la représentation proportionnelle des groupes) auquel elle confie un complément d'information et le soin de proposer des modifications au texte examiné ;
- la délibération du texte en commission . La procédure prévue par le règlement garantit que soient mis aux voix, pour chaque article, au moins deux amendements proposés par chaque groupe ;
- la désignation du rapporteur . A l'issue de la délibération, la commission désigne un rapporteur chargé d'exposer en séance publique le texte élaboré par la commission. Elle désigne aussi un comité de neuf membres (sept au Sénat) assurant la représentation proportionnelle des groupes, chargé d'examiner les amendements et les nouveaux articles additionnels qui seraient présentés directement en séance plénière. Parallèlement, les groupes en désaccord avec le texte peuvent désigner leur propre rapporteur. Le rapport de la majorité et, éventuellement, les rapports de la minorité, sont imprimés et distribués 24 heures au moins avant l'ouverture de la séance ;
Au Sénat, les rapporteurs sont désignés par le président de la commission 184 ( * ) . Ils appartiennent normalement à la majorité -et, parfois, plus rarement, à la minorité.
Alors qu'à la Chambre des députés, le rapporteur chargé de rendre compte devant l'assemblée est le même que celui qui a instruit le texte devant la commission, il semble que ce ne soit pas systématiquement le cas au Sénat.
Les rapports des commissions doivent être présentés dans un délai de deux mois à compter du début de l'examen en procédure de rapport. Ce délai est réduit de moitié lorsque, à l'initiative soit du gouvernement, soit d'un président de groupe, soit de dix députés, l' urgence a été déclarée. L'urgence ne peut être toutefois déclarée pour plus de cinq projets parmi ceux prévus au programme trimestriel 185 ( * ) .
2° La commission « in sede consultiva » (commission pour avis)
La commission pour avis peut être saisie par le président de l'assemblée ou, avec l'accord de ce dernier, directement par la commission au fond. Le rapporteur désigné par le président de la commission pour avis peut présenter quatre types de conclusions : avis favorable ou contraire ; favorable avec des observations ; favorable sous condition de modifications formulées spécifiquement ; l'avis standard « rien ne s'oppose à ce que ce projet / cette proposition suive son cours ». L'avis peut être présenté devant la commission au fond. Il peut également être imprimé et joint au rapport écrit de la commission saisie au fond.
Les avis des commissions des affaires constitutionnelles et du travail se sont vus reconnaître une portée plus grande que ceux des autres commissions : ils sont systématiquement joints au rapport écrit de la commission saisie au fond ; dans le cas où ils ne seraient pas suivis, le rapport de la commission saisie au fond doit en donner les raisons.
3° La commission « in sede redigente » (commission en procédure de rédaction)
Cette modalité de saisine d'une commission permet l'adoption d'un texte selon une procédure simplifiée. En effet, avant l'examen des articles en séance publique, le projet ou la proposition de loi peut être renvoyée à la commission compétente chargée d'adopter une rédaction qui sera ensuite soumise à l'assemblée sans possibilité d'amendement.
L'assemblée peut fixer, au moment du renvoi, les critères et principes directifs de la rédaction. Elle statue à main levée (une explication de vote étant admise par un représentant de chacun des groupes pour cinq minutes au maximum).
Ce dispositif, comparable à la procédure française du vote bloqué , n'est utilisé qu'au Sénat et, encore, de manière limitée et pour des matières très techniques.
4° La commission « in sede legislativa » (commission en procédure législative)
Cette procédure instituée depuis 1939 permet à une commission d'adopter directement des lois sans passage par la séance publique. Elle a longtemps constitué l'un des traits les plus originaux de la procédure législative italienne avant d'inspirer des dispositifs comparables dans d'autres parlements.
Le champ d'application de cette procédure est précisément délimité . Il exclut les textes portant sur des questions présentant une « importance manifeste d'ordre général » et plus particulièrement les projets ou propositions de loi en matière constitutionnelle ou électorale, ceux portant habilitation législative ou autorisant la ratification de traités internationaux, ainsi que les textes à caractère financier.
Par ailleurs, le recours à cette procédure est assorti de plusieurs garanties. En premier lieu, la proposition de renvoi d'un texte en commission en procédure législative est soumise à l'approbation de l'assemblée. En cas d'opposition, celle-ci statue à main levée après avoir entendu un orateur pour et un orateur contre. Si l'opposition émane du gouvernement ou d'un dixième des membres de la Chambre, le texte est automatiquement renvoyé, sans vote, à la commission selon la procédure de droit commun ( in sede referente ).
En outre, après l'inscription du texte à l'ordre du jour de la commission en procédure législative, le gouvernement, un dixième des membres de l'assemblée ou un cinquième des membres de la commission peuvent demander le renvoi du texte en séance publique .
Le président de l'assemblée peut aussi proposer de renvoyer un texte, d'abord soumis à la « procédure de rapport », à l'examen de la même commission saisie « en procédure législative » à la demande unanime des représentants des groupes de la commission ou de plus des quatre cinquièmes des membres de la commission. Cette faculté est subordonnée à l'accord du gouvernement et soumise à l'avis des commissions des affaires constitutionnelles, du budget et du travail (en cas d'opposition entre la commission au fond et les trois commissions pour avis, le texte est renvoyé à un examen en séance publique).
Le travail préparatoire sur le projet ou la proposition de loi se déroule dans les conditions de droit commun. Après l'audition du rapporteur, la commission procède à la discussion du texte selon des règles identiques à celles retenues pour l'examen en séance publique. Les amendements, sous-amendements et articles additionnels doivent être présentés avant le début de la discussion des articles auxquels ils se rapportent. Le rapporteur et le gouvernement peuvent présenter des amendements, sous-amendements et articles additionnels jusqu'à l'ouverture du scrutin sur l'article auquel ils se rapportent.
Selon plusieurs des membres de la commission des affaires constitutionnelles du Sénat rencontrés par votre délégation, la procédure législative en commission, du fait des conditions strictes auxquelles elle est soumise, n'a pas connu les développements attendus -alors même qu'il serait sans doute souhaitable de réserver la séance publique à l'examen des textes les plus importants.
En pratique, aujourd'hui, cette procédure est principalement mise en oeuvre pour modifier de manière ponctuelle les lois en vigueur.
Répartition des projets de loi selon leurs
modalités d'examen en commission
Chambre des députés
(XIVème législature)
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
|
Projets de loi examinés
|
59 |
153 |
168 |
132 |
144 |
56 |
|
Projets de loi examinés
|
13 |
20 |
25 |
20 |
15 |
15 |
|
Projets de loi examinés
|
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Projets de loi examinés
|
371 |
1.244 |
1.372 |
1.143 |
1.187 |
299 |
Source : Chambre des députés
2. Le débat en séance publique : des durées plus encadrées
Depuis 1971 -date à laquelle les règlements des deux chambres ont été totalement refondus- le souci de lutter contre l'obstruction parlementaire a conduit à limiter progressivement la durée des interventions en séance publique et, dans certains débats, à réduire le nombre des prises de parole à une par groupe.
L'examen d'un texte de loi en séance publique se déroule à la Chambre des députés et au Sénat dans des conditions très proches de la procédure française.
En effet, il s'ouvre d'abord par une discussion générale au cours de laquelle peuvent s'exprimer les rapporteurs de la majorité et de la minorité -pour vingt minutes chacun au maximum- le gouvernement et un député par groupe. En vertu de l'article 83 du règlement de la Chambre des députés, les rapporteurs « peuvent demander au gouvernement de répondre à des questions précises relatives aux motivations et aux objectifs du projet de loi ». Le gouvernement peut soit répondre immédiatement, soit différer sa réponse jusqu'au moment de sa propre intervention sur le texte.
A la différence des députés, tout sénateur peut s'inscrire dans la discussion générale pour une durée d'intervention maximale de vingt minutes -le président de l'assemblée peut porter cette durée à une heure pour le gouvernement, le rapporteur et un orateur par groupe. Lorsque le nombre des sénateurs inscrits peut laisser penser que la durée prévue pour le débat par le calendrier ne pourra être respectée, le président peut encadrer le temps d'intervention de chacun des groupes -les sénateurs en désaccord avec leur groupe conservant la faculté de s'exprimer pour une durée qui n'est pas décomptée de celle assignée à leur groupe.
Après la discussion générale, les assemblées procèdent à la discussion des articles et de l'ensemble des amendements et des articles additionnels qui s'y rapportent.
A la Chambre, un député ne peut intervenir dans la discussion d'un article qu' une seule fois pour une durée maximale de vingt minutes (dix minutes au Sénat) même s'il est l'auteur de plusieurs amendements, sous-amendements ou articles additionnels 186 ( * ) -chaque député pouvant par ailleurs intervenir, avant la fin de la discussion, pour une durée n'excédant pas, par ailleurs, cinq minutes sur l'ensemble des sous-amendements présentés à ses propres amendements.
Par ailleurs, un député par groupe peut faire une explication de vote de cinq minutes, au plus, sur chaque article, amendement, sous-amendement et article additionnel 187 ( * ) .
Les amendements doivent être présentés, au plus tard, le jour précédant l'ouverture des débats sur l'article auquel ils se rapportent. Il appartient au « comité des neuf » à la Chambre (des « sept » au Sénat), constitué à la représentation proportionnelle au sein de la commission compétente -ou si le président le décide, à la commission plénière-, d'examiner de nouveaux amendements.
Les sous-amendements peuvent être présentés le jour même des articles auxquels ils se rapportent sous réserve que leur dépôt ait lieu au plus tard une heure avant le début de la séance.
Au Sénat, les amendements doivent aussi être présentés vingt-quatre heures avant l'examen des dispositions qu'ils concernent. Cependant, les amendements signés par huit sénateurs au moins peuvent être déposés une heure avant le début de la séance. Par ailleurs, la conférence des présidents de groupe dispose de la faculté de fixer au cas par cas un délai-limite différent -et généralement plus long- que celui des vingt-quatre heures.
Comme en France, la commission et le gouvernement peuvent présenter des amendements, sous-amendements et articles additionnels jusqu'à ce qu'il soit procédé au vote de l'article ou de l'amendement qu'ils concernent, à condition cependant qu'ils présentent un rapport avec les sujets traités par ces dispositions.
Il convient de souligner une mesure originale par rapport à la procédure parlementaire française, la possibilité pour tout député ou sénateur de présenter, après la discussion des articles, un « ordre » donnant des orientations au gouvernement sur la loi en cours d'examen. Ces ordres n'ont toutefois pas de caractère contraignant.
Jusqu'en 1988, le scrutin secret était la règle. Il est désormais réservé aux désignations (comme en France) mais aussi au vote sur certains textes relatifs aux libertés, aux droits de la famille, aux droits de la personne. Il peut aussi être demandé pour les votes portant sur les modifications du règlement ou encore sur l'institution des commissions d'enquête parlementaires. Le scrutin public prévaut pour les autres votes.
Le règlement des deux assemblées italiennes permet à travers l'opération de « coordination finale » de corriger les éventuelles contradictions survenues au cours du vote, article par article.
M. Enzo Bianco, président de la commission des affaires constitutionnelles du Sénat, a regretté la production excessive de lois. Il a d'ailleurs évoqué la loi de simplification adoptée au cours de la législature précédente qui avait posé pour principe l'abrogation des lois antérieures à 1970. Ce dispositif -assorti de nombreuses exceptions- doit être mis en oeuvre, progressivement, sur quatre ans. M. Guido Calvi, vice-président de la commission, a plus précisément critiqué le recours répété à des modifications ponctuelles de la législation en vigueur à l'origine d'une complexité croissante du droit.
* 181 Sous la XIVe législature, deux cents lois de conversion des décrets-lois ont été adoptées, soit 29 % de la production législative.
* 182 Les 50.000 électeurs doivent souscrire à un projet de loi rédigé en articles.
* 183 La commission, comme le précise le quatrième alinéa de l'article 79 du règlement de la Chambre des députés doit s'efforcer de répondre à quatre séries de questions : 1° la nécessité d'une loi (les objectifs poursuivis passent-ils nécessairement par une nouvelle norme législative) ; 2° la conformité à la Constitution, aux normes communautaires, aux règles de répartition des compétences des régions et des autonomies locales ; 3° l'adéquation des moyens envisagés avec les buts recherchés et les coûts de la nouvelle législation ; 4° la clarté des dispositions.
* 184 Plusieurs rapporteurs peuvent aussi être désignés pour un même projet de loi.
* 185 L'urgence est exclue pour certains types de textes comme les projets de loi constitutionnelle.
* 186 Cette durée de vingt minutes est toutefois doublée pour les lois constitutionnelles, les délégations législatives, les lois électorales ou autorisant la ratification de traités internationaux.
* 187 Les auteurs de l'amendement, du sous-amendement ou de l'article additionnel ne peuvent en principe faire d'explication de vote s'ils sont déjà intervenus dans la discussion sur l'article.