IV. LA POLOGNE : UN PARLEMENT « JEUNE » EN RECHERCHE D'EFFICACITÉ ET DE TRANSPARENCE
Le Parlement polonais est composé de deux chambres élues au suffrage universel direct, la Diète (ou Sejm) et le Sénat, rétabli en 1989. La réunion des deux chambres est appelée Assemblée nationale. Les élections parlementaires (la Diète et le Sénat étant renouvelés simultanément) du 25 septembre 2005 ont vu le triomphe des deux partis de droite (Droit et Justice ; Plateforme citoyenne). En octobre, M. Lech Kaczynski, candidat de Droit et Justice, remportait l'élection présidentielle. Depuis, la Pologne connaît une situation d'instabilité institutionnelle.
La législature de la Diète et du Sénat commence le jour de la première séance de la Diète et prend fin le jour précédant la première séance de la Diète de la législature suivante. La VIème législature a commencé au lendemain des élections de septembre 2005 119 ( * ) .
A. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE « SOUS CONTRAINTES » QUI FAVORISE CEPENDANT LA CLARTÉ DES DÉBATS PARLEMENTAIRES
1. Une procédure parlementaire « sous contraintes »...
a) Un bicamérisme très inégalitaire
La procédure parlementaire, initiée au lendemain de la chute du régime communiste et donc à un moment où il s'agissait de « reconstruire » la démocratie en lui donnant les moyens de légiférer vite, reflète tout d'abord un souci d'efficacité de l'examen parlementaire des textes.
La procédure se déroule toujours selon le même ordre : examen en premier lieu à la Diète puis au Sénat avant un retour à la Diète, qui a « le dernier mot ».
Les textes sont toujours examinés en premier lieu à la Diète
L'initiative des lois appartient aux députés (un groupe de 15 députés au minimum ou une commission permanente de la Diète), au Sénat (groupe de dix sénateurs ou une commission), au Président de la République, au conseil des ministres, ou à un groupe de 100.000 citoyens mais l'examen des projets de loi commence toujours, en trois lectures 120 ( * ) , à la Diète .
Ainsi, les textes d'initiative sénatoriale, élaborés par le Sénat à l'issue d'une procédure interne assez lourde (examen en trois lectures ; délibération communes des commissions concernées), sont d'abord transmis à la Diète pour être soumis ensuite à la même procédure que tout autre projet de loi.
A l'issue d'une première lecture destinée à évaluer l'intérêt d'un projet de loi, ce dernier peut être rejeté par une motion mais est le plus souvent transmis à la commission permanente compétente. Comme l'a expliqué à la mission son président, M. Piotr Szarama, la commission juridique peut également être saisie des textes complexes pour vérifier et éventuellement contester leur recevabilité (non conformité à la Constitution...), provoquant alors l'abandon de son examen.
Sinon, l'examen approfondi du texte commence : la ou les commissions saisies du texte l'analysent, procèdent à des auditions et font des propositions d'amendements .
Cette lecture étant terminée, un rapporteur est désigné par la commission. Lors de la seconde lecture , il défend la position de la commission , qui a adopté une recommandation sur le texte, au cours d'un débat en séance plénière . Si des amendements ont été déposés par le Conseil des ministres ou des députés au cours de la discussion, ils sont ensuite examinés par les commissions en réunion commune et en présence de leurs auteurs puis font l'objet d'un rapport additionnel .
Enfin, la troisième lecture correspond au vote des amendements, dont ceux de la commission, et au vote du texte en séance plénière.
Les prérogatives limitées du Sénat
Le régime électoral du Sénat se différencie peu de celui de la Diète et la chambre haute a pu être qualifiée de « clone » de la chambre basse. Toutefois, les polémiques initiales sur son utilité ont cessé car il a su faire preuve de son expertise technique précieuse dans les débats législatifs.
Le Sénat a ainsi joué un rôle d'initiative important dans la définition du statut et des prérogatives des collectivités territoriales.
N'examinant jamais les textes en premier lieu, le Sénat se saisit des textes examinés par la Diète et les analyse à son tour en trois lectures. Le Sénat peut adopter le texte sans modification, ou proposer des amendements, ou le rejeter (sauf le budget) par une résolution.
Cependant, les prérogatives des deux chambres sont similaires dans certaines procédures exceptionnelles (organisation d'un référendum national décidée soit par la Diète à la majorité absolue des voix en présence de la moitié au moins des députés, soit par le Président de la République avec l'accord du Sénat obtenu à la majorité absolue des voix en présence de la moitié au moins des sénateurs).
Il existe une stricte égalité entre les chambres lors des révisions de la Constitution : le Président de la République, le Sénat ou au moins un cinquième des députés (quatre-vingt-douze) peuvent proposer une modification de la Constitution.
Le texte concerné doit être adopté par la Diète à la majorité des deux tiers, la moitié des députés devant être présents, puis par le Sénat à la majorité absolue, la moitié des sénateurs étant présents. En outre, si la révision porte sur les titres I (la République), II (les libertés, les droits et les obligations des personnes et des citoyens) ou XII (procédure de révision de la Constitution), ces votes doivent être complétés par un référendum de confirmation positif dans un délai de 45 jours. Enfin, le Président de la République dispose de 21 jours pour signer et promulguer le texte.
La Diète a le dernier mot
A l'issue de l'examen du texte au Sénat, le texte et la résolution sont modifiés et transmis à nouveau à la Diète, qui a le « dernier mot ». Les amendements sénatoriaux au projet de loi peuvent être rejetés par la Diète, à la majorité absolue des voix et en présence d'au moins la moitié des députés 121 ( * ) . En pratique, ils ont donc de grandes chances d'être adoptés (92 % de reprises en moyenne durant la quatrième législature), d'autant qu'ils ont en général une portée technique .
Le Président de la Diète (ou celui du Sénat si ce dernier a adopté le texte sans modification) transmet ensuite le texte au Président de la République. Avant de signer la loi, ce dernier peut soit saisir le Tribunal constitutionnel en lui demandant de se prononcer sur la conformité du texte à la Constitution, soit, en motivant sa décision, renvoyer la loi à la Diète pour un nouvel examen (veto suspensif) . Mais, cette dernière peut passer outre son opposition en adoptant la loi une nouvelle fois à la majorité des trois cinquièmes, la moitié des députés étant présents. Le Président n'a alors plus le droit de saisir le Tribunal constitutionnel et doit promulguer la loi 122 ( * ) .
b) La recherche d'un examen rapide des textes
L'ordre du jour du Sénat est adapté en permanence à celui de la Diète
Les deux chambres siègent sans interruption. Elles ont en principe la maîtrise de leur ordre du jour. Dans les deux chambres, le Bureau 123 ( * ) arrête les semaines de séance (trois semaines à l'avance à la Diète). L'ordre du jour est fixé par le Président 124 ( * ) , après avis du Conseil des doyens 125 ( * ) , ou par la chambre en cas de litige, au moins une semaine avant les séances concernées.
En général, à la Diète, les réunions de commissions ont lieu le lundi mais peuvent se tenir pendant toute la semaine, même pendant une séance plénière. Deux à trois séances de trois jours (en principe, mercredi, jeudi, vendredi) ont lieu chaque mois. Elles débutent à 9 heures et s'achèvent à l'épuisement de l'ordre du jour. Si les séances de nuit sont fréquentes à la Diète, quoiqu'en diminution, elles demeurent exceptionnelles au Sénat.
N'examinant jamais les textes législatifs en premier lieu, le Sénat doit en permanence adapter son ordre du jour à celui de la Diète.
Les séances plénières du Sénat polonais ont lieu toutes les deux semaines, lorsque la Diète ne siège pas, et durent deux ou trois jours. La séance publique commence en général le mercredi à 11 heures pour se terminer vers 19 heures-20 heures le mercredi et le jeudi, et plus tôt dans l'après-midi, le vendredi.
Des délais d'examen stricts au Sénat
En principe, tout projet examiné par la Diète est ensuite transmis au Sénat, qui doit se prononcer sur ce texte dans des délais limités (délai de trente jours, dont dix-huit pour la commission, à compter de la réception du texte en principe mais soixante jours pour un texte constitutionnel). Un délai de quatorze jours doit être respecté entre la réception du texte au Sénat et son examen en commission et un délai de sept jours entre la notification de la première réunion de commission sur un texte et cette réunion.
Si les délais prévus ne sont pas respectés, le projet de loi est considéré comme adopté dans la forme voulue par la Diète (sauf pour les textes constitutionnels).
Ultérieurement, le Président de la République signe la loi adoptée par les deux chambres dans un délai de trente jours et en ordonne la publication au Journal des lois de la République de Pologne . En cas d'urgence déclarée 126 ( * ) , le Président de la Diète soumet le projet de loi à la signature du Président de la République dans un délai de trois jours après son adoption. Le Président doit alors le signer dans un délai de sept jours.
La possibilité d'examiner les textes selon des procédures d'examen accéléré
Il existe deux procédures distinctes :
- le Conseil des ministres peut déclarer l'urgence sur un texte par voie de résolution. Le Président de la Diète inscrit le projet de loi à l'ordre du jour de la première séance de la Diète suivant l'achèvement des travaux de la commission. Puis, le texte est transmis dans un délai de trois jours au Président du Sénat et au Président de la République. Le Sénat doit alors adopter le texte en quatorze jours . De retour à la Diète, le texte est examiné à la première séance plénière suivant sa transmission dans un délai maximal de sept jours ;
- la Diète peut aussi, par un vote à la majorité simple des présents, examiner des projets de loi 127 ( * ) selon une procédure d'examen simplifiée en procédant à la première lecture immédiatement après la distribution du projet aux députés. La deuxième lecture lui succède, sans examen préalable en commission, ce qui accroît alors l'importance de l'examen en séance plénière.
c) Des commissions nombreuses aux moyens limités
Au coeur de l'activité législative, les commissions permanentes arrêtent en pratique la position de leur chambre sur un texte.
Leur programme de travail est en principe fixé par leur bureau. Les rapporteurs des commissions n'ont pas un rôle aussi important que dans les commissions françaises : le travail d'analyse du texte et les auditions sont menés par la commission dans son ensemble sous la direction de leur président. C'est ensuite seulement que le rapporteur est nommé par la commission pour défendre ses positions en séance plénière, au cours de la deuxième lecture.
En principe, les représentants compétents du Conseil des ministres assistent aux réunions. Les membres des autres commissions permanentes peuvent également participer aux débats et déposer des amendements sans toutefois prendre part aux votes.
La présence aux réunions de commission est obligatoire , toute absence injustifiée étant sanctionnée financièrement (diminution d'1/30 ème de l'indemnité parlementaire).
Les commissions permanentes peuvent instituer des sous-commissions ayant un objet spécifique, à titre temporaire ou permanent.
Les chambres peuvent aussi instituer des commissions spéciales pour traiter un dossier ponctuel.
Toutefois, il faut souligner que les commissions parlementaires sont très nombreuses en Pologne, à l'exemple des commissions parlementaires de la IVème République en France, ce qui entraîne une certaine fragmentation de la répartition des compétences et la saisine fréquente de plusieurs commissions sur un texte.
Le nombre et les effectifs de ces commissions ne sont pas fixés dans les textes constitutifs et sont donc variables (il en existe vingt-huit à l'heure actuelle à la Diète et quatorze au Sénat). Par voie de résolution, la chambre, sur motion du Bureau après avis du Conseil des doyens nomme leurs membres.
Les membres des chambres doivent appartenir au moins à une commission permanente , mais doivent obtenir une autorisation du Président pour participer aux travaux de plus de deux commissions. En moyenne, ils sont membres de deux commissions.
Autre contrainte : la limitation des moyens des commissions permanentes est une autre réalité, qui, sans remettre en cause la qualité du travail effectué, a un impact sur leurs capacités d'action : ainsi, au Sénat, les commissions permanentes ne disposent que d'une salle pour se réunir.
Autre exemple, le secrétariat de la commission des affaires européennes du Sénat n'est constitué que de deux fonctionnaires.
d) Des séances publiques très encadrées
Des règles confortant l'assiduité des parlementaires assez bien respectées
La présence des députés est obligatoire lors des séances publiques (tout comme en commission). En cas d'absence injustifiée, une excuse doit être fournie au Président sous peine de sanction financière.
Cette obligation de présence est renforcée par le fait que le vote est strictement personnel . Les parlementaires doivent voter en personne et bénéficient d'un système de vote électronique moderne. A la Diète, le résultat des votes s'affiche, dès la clôture du scrutin, sur deux écrans placés dans l'hémicycle, qui servent aussi à informer les parlementaires de l'ordre du jour.
Si la mission, au cours de son déplacement, n'a pu vérifier le respect de cette obligation de présence en commission, elle a pu comprendre qu'elle se traduisait en séance publique non par une présence permanente des parlementaires dans l'hémicycle, qui serait impossible, mais par leur participation régulière aux débats, des listes de présence devant être signées par les intéressés durant les deux premières heures de séance. Les votes sont regroupés sur certaines séances publiques pour faciliter la tâche des élus.
Les parlementaires votent d'abord sur les demandes de rejet du texte, puis sur les demandes d'adoption sans modification et, à défaut, procèdent au vote des amendements.
Les textes doivent être adoptés à la majorité simple et en présence d'au moins la moitié des parlementaires , sauf si la Constitution prévoit une autre majorité.
Les informations relatives à l'assiduité des parlementaires et aux sanctions financières sont publiques.
Un temps de parole encadré et non lié au dépôt d'amendements
Concernant le temps de parole, en début de séance, à la Diète comme au Sénat, les membres de la chambre peuvent poser de courtes questions ou faire quelques observations au rapporteur sur le texte discuté. Ce dernier est tenu d'y répondre.
Puis, les parlementaires qui désirent intervenir pendant le débat sur un point de l'ordre du jour se font inscrire pour la discussion par un secrétaire qui établit la liste des orateurs et le Président de séance 128 ( * ) (Président ou vice-président) accorde la parole en suivant l'ordre d'inscription.
Au Sénat, la faible durée des séances plénières s'explique par une réglementation très stricte des temps de parole : ainsi, lors de la « deuxième lecture », le rapporteur dispose de vingt minutes en séance pour présenter la position de la commission. S'expriment ensuite le « rapporteur de la minorité » et les représentants du Conseil des ministres.
Les autres parlementaires interviennent ensuite à titre individuel pour 10 minutes maximum. Ils ne peuvent prendre que deux fois la parole au cours d'un même débat et leur seconde intervention ne peut dépasser 5 minutes, sauf décision du président. Ce dernier dispose alors d'un pouvoir très étendu de clôture du débat.
Par ailleurs, ce temps de parole n'est pas lié par le nombre (en général limité) d'amendements déposés sur les textes et ces derniers ne sont pas présentés un par un par leurs auteurs en séance plénière : leur dépôt n'ouvre pas droit, en tant que tel, à l'octroi d'un temps de parole.
Le dépôt d'amendements, oralement ou par écrit, est autorisé jusqu'à la fin de la seconde lecture. Les amendements introduits en deuxième lecture doivent être soumis au Président de la Diète par écrit et indiquer les conséquences qui en résultent. Le Président de la Diète peut refuser de soumettre au vote un amendement qui n'a pas été examiné au préalable en commission.
Les demandes législatives (amendements ; adoption de la loi sans modification ; rejet du texte) peuvent être déposées jusqu'à la clôture de la discussion sur le point de l'ordre du jour concerné. Tout comme à la Diète, les amendements sénatoriaux 129 ( * ) doivent s'inscrire dans le cadre de la loi examinée, sous peine d'être ultérieurement déclarés non conformes à la Constitution par le Tribunal constitutionnel.
A titre d'exemple, à la Diète, le droit d'amender un texte est réservé à son auteur, à un groupe de quinze députés au moins, au président ou au vice-président d'un groupe politique, au représentant de la réunion de groupes et cercles politiques rassemblant au moins quinze députés, ainsi qu'au Conseil des ministres.
Lors de la troisième lecture , les amendements sont appelés successivement par le Président qui en lit l'objet résumé (rédigé par des fonctionnaires du Sénat) avant de les mettre aux voix, ce qui permet le vote, en moyenne, de cinquante à soixante amendements à l'heure.
2. ...qui met l'accent sur la transparence du débat parlementaire
a) Chaque projet de loi transmis au parlement est accompagné d'une étude d'impact
Chaque texte de loi transmis à la Diète par le Conseil des ministres est accompagné en principe d'une étude d'impact 130 ( * ) évaluant les conséquences juridiques, sociales et surtout financières du dispositif envisagé. Ce document analyse en outre la conformité du texte avec le droit communautaire.
Cette obligation semble en pratique bien respectée et permet aux députés d'évaluer dès cet instant, la nécessité et la pertinence de la réforme proposée.
b) L'organisation régulière d'un débat d'orientation sur les projets de loi en première lecture
Comme en Allemagne ou en Finlande, la première lecture à la Diète correspond à un débat d'orientation , qui a lieu en commission ou en séance publique si le Président le décide, sur le projet de loi soumis à l'examen de la chambre.
L'auteur du texte proposé en présente les dispositions ainsi que sa conformité à la législation communautaire, avant de répondre aux questions des députés.
Ainsi, chaque groupe parlementaire a la possibilité de donner un premier sentiment sur l'intérêt du texte et sur ses objectifs. Ce faisant, ce débat, relayé par la presse, permet à l'opinion publique de connaître assez tôt les diverses positions qui s'expriment sur un texte important ou symbolique.
Enfin, ce premier débat, peut amener à un rejet du texte avant même qu'il soit examiné plus précisément si sa pertinence n'est pas prouvée.
c) Le travail des commissions : publicité et collaboration fréquente
Les réunions des commissions permanentes sont en principe publiques . Au cours de son déplacement, la mission a pu constater que la presse usait fréquemment de son droit d'accès aux réunions des commissions et que de nombreuses équipes de télévision et de radio assistaient aux travaux parlementaires.
Les projets d'amendements proposés par la commission sur un texte législatif sont adoptés à la majorité simple en présence d'au moins un tiers des commissaires.
L'autre caractéristique qu'il convient de souligner est la fréquence du travail en commun des commissions d'une même chambre, et, dans une moindre mesure, entre commissions de la Diète et du Sénat.
Au sein d'une même chambre, les commissions sont souvent amenées à effectuer un travail d'analyse commun sur certains dossiers.
Les textes législatifs sont souvent examinés par plusieurs commissions permanentes, qui, au Sénat, tiennent toujours des réunions communes pour examiner les amendements déposés sur un texte au cours de la discussion.
Dans ces hypothèses, les propositions de modification des textes doivent être adoptées à la majorité simple, en présence d'au moins un tiers des membres de chaque commission.
Par ailleurs, à l'issue de l'examen d'un texte au Sénat, le rapporteur du Sénat doit participer aux travaux de la commission compétente de la Diète, afin de lui présenter la position du Sénat et ses amendements éventuels.
Enfin, en vue de préparer des réformes importantes, des commissions de la Diète et du Sénat ont aussi pu siéger ensemble. A titre d'exemple, M. Piotr Misczuk, directeur du Bureau des travaux du Sénat, a indiqué à la mission que depuis octobre 2005, les commissions chargées des affaires européennes ou celles responsables de l'immigration s'étaient réunies sur plusieurs dossiers importants (politique européenne de l'immigration...).
* 119 L'article 109 de la Constitution prévoit que les premières séances de la Diète et du Sénat sont en principe convoquées par le Président de la République dans les trente jours qui suivent la date des élections.
* 120 Le mot lecture désigne les diverses phases de l'examen d'un texte au sein d'une chambre.
* 121 Article 121 de la Constitution.
* 122 Article 122 de la Constitution.
* 123 Le Bureau est composé du Président de la chambre et de ses vice-présidents (5 à la Diète et 4 au Sénat). En revanche, les présidents de commission n'y siègent pas. Le Bureau se réunit au moins une fois par semaine pour discuter de l'organisation générale des travaux et des questions posées par l'examen des textes législatifs. Il interprète le Règlement.
* 124 Le Président (appelé Maréchal) de la Diète « préside les débats, fait respecter les droits de la Diète et représente celui-ci à l'extérieur » aux termes de l'article 110 de la Constitution. Le Président du Sénat a les mêmes prérogatives. Le Président de la Diète est le deuxième personnage de l'Etat. La Diète est aujourd'hui présidée par M. Malek Jurek et le Sénat, par M. Bogdan Borusewicz.
* 125 Le Conseil des doyens est une instance consultative composée du Président de la chambre, des vice-présidents et des représentants des groupes parlementaires.
* 126 Certains textes sont exclus de cette procédure : lois fiscales, lois relatives à l'élection du Président de la République, de la Diète et du Sénat, aux organes des collectivités territoriales, lois régissant la structure et les attributions des autorités publiques et des projets de code législatif.
* 127 Sauf lois révisant la Constitution et relatives aux codes.
* 128 Le Président ouvre la séance en frappant 3 fois le plancher avec son « bâton », symbole historique de l'autorité et du pouvoir.
* 129 Au Sénat, au cours de la dernière législature, environ 6.000 amendements ont été déposés.
* 130 L'article 118 de la Constitution prévoit en effet que « les auteurs du projet de loi soumis à la Diète exposent les conséquences financières de l'application de la loi ».