L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

N° 43

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 25 octobre 2006}

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) par la mission d'information (2) sur les Parlements de pays européens ,

La mission d'information sur les Parlements de pays européens a publié un deuxième rapport sur le même sujet en septembre 2007 .

Par MM. Patrice GÉLARD et Jean-Claude PEYRONNET,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

(2) Cette mission est composée de : MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet, rapporteurs . Ils étaient accompagnés pour chaque déplacement par plusieurs membres de la commission.

Union européenne.

LES QUINZE PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mardi 24 octobre 2006 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des lois a examiné le rapport d'information de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet, vice-présidents de la commission, sur les Parlements européens .

Au terme des déplacements qui les avaient conduits, accompagnés de plusieurs collègues, dans les parlements de six pays de l'Union européenne, les rapporteurs ont relevé la grande variété des modes de fonctionnement de ces assemblées. Ils ont expliqué que cette diversité s'enracinait dans des cultures et des systèmes politiques différents d'un pays à l'autre. Ils ont observé que la transposition au Sénat français de certaines règles en vigueur chez nos voisins appelait donc une nécessaire prudence, les contextes institutionnels n'étant pas comparables.

Ils ont néanmoins estimé qu'au-delà des différences, l'organisation et le fonctionnement des parlements étudiés faisaient apparaître des orientations communes susceptibles d'inspirer utilement les méthodes de travail du Sénat. Ils ont à cet égard souligné que :

- les parlements étudiés consacrent en général moins de temps, en séance, au travail législatif que le parlement français ;

- les instruments de contrôle sont souvent plus et mieux utilisés à l'étranger qu'en France ;

- si les temps de parole sont moins contraints au Sénat que partout ailleurs, les droits de l'opposition apparaissent souvent plus organisés chez nos voisins ;

- les pouvoirs des parlements dans le domaine européen tendent à se renforcer et semblent en général plus importants que dans notre pays.

Sur la base des propositions communes de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteurs, votre commission suggère quinze modifications des règles organisant nos travaux, dont certaines impliqueraient non seulement une réforme du règlement mais aussi une révision de la Constitution.

I. - Diversifier et moderniser les modes d'examen des textes de loi

Proposition n° 1 :

Prévoir un calendrier législatif au moins deux mois à l'avance ; toute modification de ce calendrier impliquant l'accord du Gouvernement et de la Conférence des présidents (Royaume-Uni, Finlande, Italie) ;

Proposition n° 2 :

Organiser un débat d'orientation en séance publique sur des projets ou propositions de loi avant leur renvoi en commission éventuellement sous la forme d'une question orale avec débat et selon un calendrier prévisionnel précis (Royaume-Uni, Espagne, Finlande, Pologne, Allemagne) ;

Proposition n° 3 :

Limiter le nombre de textes pouvant faire l'objet d'une déclaration d'urgence (Italie) ;

Proposition n° 4 :

Attribuer aux commissions permanentes , sur décision des présidents des groupes représentant les trois quarts des membres du Sénat, la possibilité d' adopter des textes de loi -sur des questions ponctuelles ou techniques- (Espagne, Allemagne, Italie) ; dans ce cas, les débats sont publiés et intégralement retranscrits au Journal officiel ; cette disposition impliquerait une réforme de la Constitution ;

Proposition n° 5 :

Prévoir deux temps d'examen du projet ou de la proposition de loi en commission : un examen général, à partir duquel sont dégagées des conclusions orientant la suite du travail de la commission ; un examen des propositions du rapporteur, détaillé article par article et conduisant à l'établissement de la position de la commission (Finlande) ;

Proposition n° 6 :

Permettre, après accord des présidents de groupe représentant les trois quarts des membres du Sénat, que la discussion des projets de loi déposés en premier lieu au Sénat porte sur le texte adopté par la commission compétente -comme tel est le cas pour les propositions de loi dans notre règlement (Royaume-Uni, Espagne, Finlande, Italie) ; cette proposition pourrait éventuellement être conforme à l'article 44 de la Constitution qui prévoit que « la discussion porte, devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement » si une discussion générale en séance publique était organisée avant le renvoi en commission ;

II. - Mieux garantir les droits de la minorité

Proposition n° 7 :

Attribuer aux groupes de la minorité, au prorata de leur importance numérique et selon un calendrier fixé sur une année, une partie de l'ordre du jour réservé et leur donner la faculté de choisir les textes ou les sujets de débat qui seraient inscrits dans ce cadre (Italie) ;

Proposition n° 8 :

Permettre aux groupes de la minorité de présenter une contribution dans le rapport de la commission (Finlande, Pologne, Italie) ;

Proposition n° 9 :

Attribuer alternativement la présidence et la fonction de rapporteur des commissions d'enquête ou des missions d'information à la majorité et à la minorité (Royaume-Uni, Espagne, Finlande, Pologne, Allemagne).

III. - Moderniser certains moyens d'intervention du Sénat dans le cadre des procédures de contrôle

Proposition n° 10 :

Instituer un droit d'interpellation en séance publique pour mettre en cause un dysfonctionnement des services placés sous l'autorité du Gouvernement ou des autorités administratives indépendantes (Espagne, Finlande, Pologne, Allemagne, Italie) ; ce droit pourrait être mis en oeuvre en suivant la procédure de la question orale avec débat ;

Proposition n° 11 :

Moderniser la procédure des questions au Gouvernement afin de donner au membre du Gouvernement comme au parlementaire un temps de parole égal qu'il pourrait partager afin de se donner la possibilité de répliquer , tandis que le décompte du temps disponible pourrait s'afficher sur un écran installé dans l'hémicycle (Espagne) ;

Proposition n° 12 :

Renforcer les pouvoirs d'investigation des commissions permanentes en leur donnant notamment les moyens humains, matériels et financiers adaptés (Royaume-Uni, Italie).

IV. -Renforcer la réactivité des commissions par rapport aux avis de la délégation

Proposition n° 13 :

Dénommer la délégation pour l'Union européenne « comité pour l'Union européenne » ;

Proposition n° 14 :

Fixer un délai , éventuellement reconductible, pour l'examen par la commission compétente de la résolution présentée par la délégation (Italie) ;

Proposition n° 15 :

Consacrer et étendre le principe de la réserve d'examen parlementaire impliquant que le Gouvernement ne peut prendre position sur un projet d'acte communautaire avant de connaître la position du Parlement (Royaume-Uni, Pologne, Allemagne, Italie, Finlande).

Ces propositions sont versées par la commission des Lois au débat en cours sur les méthodes de travail du Sénat.