B. LE RÉGIME FISCAL : DES PRÉCISIONS NÉCESSAIRES
1. La déductibilité à l'impôt sur le revenu
a) Un coût fiscal au regard de l'impôt sur le revenu sous forme de report d'imposition
(1) Un report d'imposition annuel pouvant être estimé à plus de 1,2 milliard d'euros
L'article 163 quatervicies du code général des impôts (CGI) a prévu la déductibilité fiscale, dans la limite d'un double plafond 44 ( * ) , des abondements de l'employeur au PERCO et des cotisations versées aux différents régimes d'épargne retraite : PERP, régimes facultatifs de retraite complémentaire de la fonction publique (Préfon, COREM, CRH), PERE, contrats Madelin, contrats article 83.
Votre rapporteur général rappelle qu'il s'agit d'un report d'imposition, dans la mesure où les rentes constituent des revenus imposables.
En 2006 , selon les informations fournies par la direction de la législation fiscale du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (DLF), le montant des déductions accordées au titre de l'épargne retraite s'élève à 910 millions d'euros , dont 290 millions d'euros pour le PERP, 140 millions d'euros pour les trois régimes facultatifs de la fonction publique (Préfon, COREM, CRH) et 480 millions d'euros pour les contrats Madelin (y compris les ex-contrats COREVA des exploitants agricoles).
Le tableau ci-après rend compte du nombre de foyers fiscaux ayant fait état de cotisations ou primes déductibles du revenu global au titre de l'épargne retraite. Ainsi que l'a précisé la DLF à votre rapporteur général, il s'agit des seules cotisations versées au PERP (déduction fiscale évaluée à 290 millions d'euros) et aux régimes de type Préfon (déduction fiscale évaluée à 140 millions d'euros), hors contrats Madelin.
Les montants déclarés en 2005 au titre de
l'épargne retraite
(PERP, Préfon, COREM, CRH)
(en millions d'euros)
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Année d'imposition 2005
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Nombre de déclarants
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Montants déclarés |
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Foyers fiscaux imposables |
844.136 |
979 |
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Foyers fiscaux non imposables |
181.498 |
116 |
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Total des foyers fiscaux |
1.025.634 |
1.095 |
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Mais ces données évaluatives n'intègrent pas les déductions opérées dans le cadre des régimes suivants :
- les déductions accordées au titre des régimes article 83 car, selon la DLF, il s'agit de cotisations versées à titre obligatoire qui ne relèvent pas des dépenses fiscales, mais plus largement des cotisations de sécurité sociale : au regard du montant des cotisations versées à ces régimes, comparés aux versements auxquels il est procédé au titre des régimes inclus dans l'enveloppe de 910 millions d'euros, votre rapporteur général estime que les versements sur les contrats article 83 représentent une dépense fiscale de 300 millions d'euros ;
- faute d'estimation fiscale détaillée l'année de lancement du PERCO, les versements de l'employeur sur un PERCO ; le montant des pertes de recettes est toutefois d'autant plus difficile à évaluer que le PERCO peut être abondé par les sommes issues de l'intéressement et de la participation qui n'entrent pas dans le champ du revenu imposable, sous certaines conditions de durée de détention et des critères législatifs et réglementaires de sortie anticipée.
Votre rapporteur général a toutefois montré, dans la première partie de son présent rapport d'information, que les versements de l'employeur sur un PERCO pourraient représenter, en 2006, le cinquième de l'ensemble des versements sur le PERP, alors que les abondements de l'employeur représentent le tiers de toutes les sommes versées sur un PERCO. La perte de recettes fiscales liée à la mise en place du PERCO peut ainsi être estimée au quinzième de celle évaluée pour le PERP, soit seulement 20 millions d'euros.
Au total, votre rapporteur général estime que, dès 2006, les reports d'imposition liés à l'épargne retraite peuvent être évalués à plus de 1,2 milliard d'euros , dont 910 millions d'euros de dépenses fiscales stricto sensu , 300 millions d'euros pour les contrats article 83 et 20 millions d'euros pour le PERCO.
(2) La question de la « familialisation » du plafond de déductibilité
Lors des auditions qu'il a conduites, votre rapporteur général s'est interrogé sur la possibilité de définir un plafond familial de déduction des cotisations versées au titre de l'épargne retraite . Ce plafond consisterait en l'addition des droits individuels de déduction dont dispose chacun des deux conjoints d'un couple marié ou assimilé. Cette mesure de mutualisation des droits à déduction fiscale conforterait l'un des principes fondateurs de l'épargne retraite : permettre au conjoint survivant de disposer d'un complément de revenu. Le principe de réversion, propre à l'ensemble des contrats d'épargne retraite, participe déjà de l'application du principe de solidarité familiale.
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La création d'un plafond mutualisé
M. A... et Mme B... forment un couple marié ou assimilé. M. A... dispose d'un revenu annuel de 60.000 €, et Mme B... ne travaille pas. M. A... peut déduire 10 % de ses revenus d'activité professionnelle, soit 5.400 € après abattement de 10 %. En effet, (60.000 x 0,9) x 10 = 5.400 euros. 100 Ne disposant pas de revenus, Mme B... dispose d'un droit à déduction égal au minimum prévu par la loi : 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 3.019 euros en 2006. Si l'on mutualise les droits à déduction au titre de l'épargne retraite, M. A... peut déduire non plus 5.400 euros, mais (5.400 + 3.019 euros =) 8.419 euros. Le nouveau plafond de 8.419 euros correspond à une possibilité de déduction globale au titre de l'ensemble des contrats d'épargne retraite dont sont titulaires M.A... et Mme B... . |
Votre rapporteur général observe que, en conséquence, l'administration devrait également tenir des comptes de déduction familiaux, outre les comptes individuels déjà existants, tout en opérant un suivi des changements de situation familiale.
Proposition II-1 : créer un plafond mutualisé de déduction des droits à l'épargne retraite pour les couples mariés et assimilés.
(3) L'information des contribuables pour accomplir leurs démarches déclaratives
Au regard de la complexité potentielle du droit existant (multiplicité des produits ouvrant droit à déduction au titre de l'épargne retraite, déductibilité sous un double plafond), le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté les précisions suivantes 45 ( * ) à la question de votre rapporteur général sur l' information dont dispose le contribuable pour accomplir ses démarches déclaratives :
« Sur le plan documentaire , le contribuable reçoit avec sa déclaration annuelle d'impôt sur le revenu la « notice » dont un paragraphe est consacré à l'épargne retraite . Ce paragraphe renvoie lui-même à un document d'information dédié à l'épargne retraite 46 ( * ) , consultable en ligne sur le « portail fiscal » mais qui peut aussi être retiré auprès des centres des impôts.
« Sur le plan déclaratif , les contribuables reçoivent des organismes gestionnaires ou, le cas échéant, de l'employeur (« régimes article 83 » et PERCO), l'ensemble des informations nécessaires à l'accomplissement de leurs démarches déclaratives au titre de l'épargne retraite.
« Ainsi,
« - pour les cotisations d'épargne retraite déductibles du revenu global (PERP, part facultative du PERE, PREFON, COREM, CRH/C.G.O.S.) versées au cours d'une année, les organismes gestionnaires délivrent aux contribuables une attestation en indiquant le montant avant le 1 er mars de l'année suivante (annexe III au CGI, art. 41 ZZ quater) ;
« - pour les cotisations de retraite professionnelle imputables sur le plafond de déduction d'épargne retraite (régimes « article 83 », y compris part obligatoire du PERE, abondement au PERCO, régimes ou contrats facultatifs « Madelin » et « Madelin agricole ») versées au cours d'une année, les employeurs ou les organismes gestionnaires, selon le cas, communiquent également le montant de ces cotisations aux contribuables concernés avant respectivement le 1 er février ou le 1 er mars de l'année suivante (annexe III au CGI, articles 39-0 A et 41 DN ter).
« Ces différents éléments sont également transmis à l'administration, au moyen de la déclaration annuelle des données sociales (DADS) ou de l'imprimé fiscal unique (IFU), afin de lui permettre d'opérer les recoupements utiles ».
Votre rapporteur général observe que ce dispositif, largement similaire à celui existant pour la déclaration des revenus, n'exige du contribuable que d'additionner les montants des droits à déduction au regard des attestations qui lui sont fournies.
Par ailleurs, la déclaration pré-remplie de l'impôt sur le revenu comporte également le plafond des droits à déductibilité au titre de l'épargne retraite dont dispose chaque contribuable, au regard du montant des revenus établi par l'administration fiscale.
* 44 Il est retenu le plus favorable des deux plafonds suivants pour la personne imposable :
- 10 % des revenus d'activité professionnelle de l'intéressé ;
- 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale (soit 3.019 euros en 2006), les revenus d'activité professionnelle n'étant retenus que dans la limite de 8 plafonds de la sécurité sociale (241.536 euros en 2006), soit une déductibilité maximale de 24.154 euros.
* 45 Les éléments en gras sont soulignés par votre rapporteur général.
* 46 « Il s'agit du document d'information n° 2041 GX, qui en près d'une vingtaine de pages, et exemples à l'appui, présente les différents produits d'épargne retraite dont les cotisations sont déductibles du revenu global ainsi que leur régime fiscal (plafond de déduction...) » (source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie).