II. L'ONU, UNE SOURCE DE LÉGITIMITÉ INDISPENSABLE, LE PREMIER ACTEUR DU MAINTIEN DE LA PAIX EN AFRIQUE
A. UNE SOURCE DE LÉGITIMITÉ INDISPENSABLE
Ardent défenseur d'un passage obligé par la légitimation des Nations unies pour tout recours à la force en général et singulièrement lors de la guerre d'Iraq, la France entend intégrer les forces militaires qu'elle déploie dans le cadre d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies.
Malgré ses faiblesses et ses limites, l'Organisation des Nations unies reste le lieu de la « production de légitimité » indispensable à toute intervention militaire.
L'appréciation du Conseil de sécurité de l'ONU sur la nature d'une crise est décisive. Sa qualification de « menace à la paix et à la sécurité de la région » peut entraîner le vote d'une résolution se référant au chapitre VII de la Charte et justifier une intervention militaire.
S'agissant de l'Afrique sub-saharienne, l'ONU n'échappe pas au phénomène de rejet des interventions extérieures au continent, comme en témoignent les difficultés à imposer la prise de relais de l'opération de l'Union africaine au Darfour, par une opération de maintien de la paix. Si les contingents africains devraient être de plus en plus sollicités par ces opérations, leur formation et leur équipement restent un facteur d'incertitude.
B. UN INSTRUMENT D'INTERVENTION : LES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX
La multiplication des opérations de maintien de la paix illustre la reprise de la dynamique onusienne après la fin de la guerre froide, puis un nouvel interventionnisme à la fin des années 1999 mais aussi une augmentation du degré de conflictualité dans certaines régions, singulièrement en Afrique.
Après l'échec de l'intervention en Somalie, une tendance à la diminution des effectifs de casques bleus a pu être observée, suivie, à nouveau, d'une forte augmentation : 40 000 casques bleus étaient présents sur le continent africain en 1993, 1 600 en juin 1999, 73 000 en 2006.
10 opérations sur 15 ont ainsi été lancées depuis 1999, dont 7 6 ( * ) en Afrique subsaharienne.
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LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AUX OMP Les Etats membres des Nations unies sont répartis en neuf catégories de contributeurs en fonction du niveau de leur PNB par habitant ; ceux dont le revenu national est inférieur à la moyenne mondiale bénéficient d'un dégrèvement allant jusqu'à 90 % pour les pays les moins avancés. Ces dégrèvements sont pris en charge par les Etats membres permanents du Conseil de sécurité, regroupés au sein d'une dixième catégorie. Au 1 er janvier 2006, la France est le cinquième contributeur de l'ONU aux opérations de maintien de la paix avec une quote- part de 7,3164 % 7 ( * ) . Cette contribution est acquittée sur les crédits du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission Action extérieure de l'Etat qui regroupe l'essentiel des moyens de fonctionnement du ministère ainsi qu'une partie des crédits d'intervention, notamment ceux de la coopération militaire et de défense. Pour 2006, les crédits du ministère des Affaires étrangères ont été reconduits à hauteur de 136 millions d'euros, soit la dotation de l'année 2005. |
Le bilan tiré des opérations de maintien de la paix est mitigé. Forces tampons, elles ne permettent pas d'imposer une solution politique. Forces composites, elles n'ont qu'un degré d'implication limité dans les phases les plus aigues des crises. Forces d'interposition, elles deviennent parfois un des éléments de la crise.
En 2000, un panel de haut niveau 8 ( * ) avait examiné, à la demande du Secrétaire général, les réformes nécessaires à une meilleure efficacité des opérations de maintien de la paix. La nécessité d'un déploiement plus rapide, de moyens de renseignement accrus, des capacités de dissuasion face aux éléments les plus violents et de mandats mieux définis ont été évoqués
Ce bilan est à rapporter aux moyens financiers et organisationnels mis à la disposition des OMP, qui sont limités.
Le général Henri Bentegeat, chef d'état major des armées, a ainsi rappelé lors de son audition que la chaîne de commandement des OMP n'était pas satisfaisante, ce qui dissuadait les nations dotées de capacités militaires importantes d'intervenir sous casques bleus. Les interlocuteurs sud-africains de vos rapporteurs ont d'ailleurs déploré ce fait et regretté cette approche également partagée par la France.
Les moyens financiers mis à la disposition du département des opérations de maintien de la paix ne sont pas massifs, même si, après une décrue entre 1996 et 1999, le coût des opérations de maintien de la paix s'est maintenu à un niveau élevé. Entre 1999 et 2005, le volume de la contribution française a triplé. Pour la période du 1 er juillet 2005 au 30 juin 2006, le budget total des OMP s'établissait à 5,4 milliards de dollars. Ce volume de crédits, certes important, n'est pas considérable rapporté aux besoins.
Le General Accounting Office 9 ( * ) américain a ainsi mis en évidence qu'une intervention que conduiraient les Etats-Unis, comparable à celle que mènent les Nations unies en Haïti coûterait le double du montant engagé pour la MINUSTAH et, pour les Etas-Unis, une somme 7,5 fois supérieure à celle acquittée au titre de leur contribution spécifique à cette OMP, reflétant le niveau nettement plus élevé des standards américains non seulement en matière de rémunération des troupes mais aussi de leur niveau de protection. Le GAO indique avoir choisi le cas d'Haïti en raison notamment « de la tradition d'intervention militaire » des Etats-Unis dans le pays. Il met en avant l'expérience développée par les Nations unies dans le domaine du maintien de la paix et la qualité de ses fonctionnaires.
Depuis 1999, les Nations unies ont consacré 4 milliards de dollars à l'opération en RDC dont 1 milliard de dollars en 2005, soit le quart du budget des 18 OMP.
Nul doute qu'une étude comparable menée sur le Congo pour la France, bien que les coûts d'intervention de l'armée française soient inférieurs à ceux de l'armée américaine, resterait, sur le plan budgétaire, à l'avantage de la MONUC et serait, de toute façon, hors de portée des moyens de notre pays.
* 6 Sierra Leone et RDC en 1999, Érythrée et Éthiopie en 2000, MINUL au Liberia en 2003, ONUCI en Côte d'Ivoire et ONUB au Burundi en 2004, MINUS au Soudan en 2005
* 7 Le taux de contribution de la France au budget ordinaire des Nations unies est de 6,030 %
* 8 Rapport Brahimi sur les opérations de maintien de la paix des Nations unies, Août 2000.
* 9 GAO-06-331, février 2006.