II. QUINZE ANS DE RÉFORMES DU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE : UN BILAN EN DEMI-TEINTE
L'Allemagne a entamé une réflexion sur les adaptations nécessaires de son régime de protection sociale à l'orée des années 1990, qui ont été celles de la réunification, mais aussi celles des premiers déficits de gestion des branches maladie et vieillesse.
La dernière période a en particulier été marquée par l'« Agenda 2010 » du Chancelier Schröder qui s'est largement appuyé sur les réflexions de la Commission dite « Rürup », du nom de son président, ainsi que sur les recommandations du Conseil des sages 11 ( * ) . L'Agenda 2010 manifestait l'ambition d'être un programme de réformes « englobant », porteur d'une vision d'ensemble des mutations à opérer dans la totalité de la sphère sociale, avec des volets retraites, santé et marché de l'emploi traités concomitamment. L'ensemble des plans d'action ont ainsi été adoptés « tambour battant » au cours de l'année 2003 et mis immédiatement en oeuvre.
S'agissant de l'orientation des réformes, les objectifs ont été prioritairement formulés en termes macro-économiques et financiers et le restent d'ailleurs aujourd'hui.
L'ensemble des interlocuteurs rencontrés par la mission, reflétant un consensus très largement répandu dans les deux grands partis de gouvernement (CDU et SPD), ont en effet mis en exergue la nécessité de garantir la compétitivité de l'économie allemande, le « site Allemagne » (« Standort Deutschland »), dans le cadre de la mondialisation, alors que leur pays se caractérise par des coûts de production particulièrement élevés, notamment pour le segment travail. Comme le notent les auteurs d'un ouvrage récent 12 ( * ) sur l'économie allemande, « des sociaux-démocrates aux chrétiens-démocrates, une quasi-unanimité s'est faite pour désigner les facteurs d'offre, et principalement le niveau de la protection sociale, comme les principaux responsables du chômage. (...) Alors que la consommation des ménages et les investissements des entreprises stagnent ou régressent depuis plusieurs années, l'hypothèse d'une politique de relance de la demande n'a pratiquement jamais été évoquée. »
Dans les domaines des retraites et de la santé, l'objectif affiché des réformes a ainsi été de stabiliser les taux de cotisation (pour les retraites), voire de les abaisser (pour la santé).
Pour ce qui concerne le contenu des réformes, la politique menée a en premier lieu été axée sur la réduction des dépenses sociales avec deux niveaux d'action : la recherche d'un ralentissement de la dynamique même des dépenses, d'une part, l'abaissement du niveau de protection accordé aux bénéficiaires des assurances sociales, d'autre part.
Toutefois, au-delà de cette action classique sur les coûts, une tentative a été menée pour passer de réponses conjoncturelles à des solutions permettant d'agir sur les structures , afin d'asseoir la protection sociale sur des bases plus durables. C'est en ce sens que le législateur a fait appel aux mécanismes de marché , avec l'instauration d'une concurrence entre les caisses d'assurance maladie, le recours accru aux techniques de maîtrise médicalisée des coûts (par exemple avec l'introduction de la tarification à l'activité à l'hôpital) ou la création d'un environnement favorable à la constitution de retraites d'entreprise et, surtout, par capitalisation .
Par l'appel à la responsabilité et à l'effort individuels , le Gouvernement Schröder, qui avait en cela reçu l'appui de l'opposition chrétienne-démocrate, a essayé de promouvoir un système de protection sociale qui ne serait plus exclusivement assis sur la ressource salariale.
À l'heure des bilans , après deux années pleines de mise en oeuvre des réformes, les résultats apparaissent pour le moins contrastés .
Le paysage des retraites ressort structurellement bouleversé avec une volonté affirmée de réviser à la baisse le principe de solidarité intergénérationnelle , sans pour autant le remettre en cause, et de compléter un premier pilier par répartition par le recours à la capitalisation . Après des débuts hésitants , ce schéma semble devoir se mettre en place, même si demeurent deux interrogations , d'une part sur la capacité de l'économie allemande à intégrer les seniors à un marché de l'emploi qui reste désespérément atone, d'autre part sur l'adhésion pleine et entière des Allemands à des mécanismes de marché pour garantir le niveau de leur retraite .
Dans l'immédiat, en outre, le déficit de l'assurance vieillesse devra être compensé par une nouvelle hausse des cotisations .
Pour le secteur de la santé - maladie , le bilan laisse apparaître en revanche un échec assez marqué des réformes de l'« Agenda 2010 » . Force est de constater, en effet, que si des effets positifs ont incontestablement été enregistrés dans l'immédiat , l'impact des mesures prises paraît devoir être insuffisant pour garantir la viabilité à long terme du système de protection sociale . Les caisses d'assurance maladie de base restent confrontées à un problème majeur de maîtrise de leurs déficits de gestion.
La volonté d'assurer sa pérennité de façon cohérente avec le souci d'améliorer les coûts du facteur travail conduisent inéluctablement les partenaires de la coalition (CDU/CSU et SPD) à poursuivre et renforcer les premières réformes structurelles engagées par la coalition précédente ainsi qu'à privilégier aujourd'hui une réflexion sur la nature même du financement de cette protection sociale, du moins en ce qui concerne la santé et le chômage .
A. LES RÉGIMES DE RETRAITES : VERS UN SYSTÈME MIXTE RÉPARTITION/CAPITALISATION ?
1. Les limites d'une stabilisation fondée sur la recherche de nouvelles ressources de financement
Au cours des années 1990, des premières mesures d'ajustement ont été prises.
Pour faire face aux perspectives démographiques défavorables, l'âge de la retraite a ainsi été porté à soixante-cinq ans par étape, en 1992, et les pensions ont été indexées sur le salaire moyen net (« Rentenreform » du ministre du travail et des affaires sociales Norbert Blüm).
Toutefois, au-delà d'une évolution démographique génératrice de dépenses supplémentaires, une large partie des surcoûts du régime général de l'assurance vieillesse a trouvé sa source dans la réunification . Le montant des transferts de la Fédération vers les nouveaux Länder pour le financement des retraites s'est ainsi élevé à environ 11 milliards d'euros en 2003 (soit plus de 0,5 point de PIB). En incluant les péréquations assurant la mise à niveau des caisses - 6 milliards d'euros de transferts de la caisse des employés à l'Ouest vers la caisse des ouvriers à l'Est -, les transferts de l'Ouest vers l'Est atteignent au total 17 milliards d'euros aujourd'hui.
La hausse des transferts de la Fédération ( zusätzliche Bundeszuschüße ou transferts complémentaires à la dotation versée par le budget fédéral au régime légal d'assurance vieillesse) a été financée par un relèvement d'un point de TVA au 1 er avril 1998 et par l'instauration de l'impôt écologique sur les entreprises polluantes (Ökosteuer) en 1999 , dont le produit est presque entièrement apporté au régime d'assurance légal. L'accroissement des transferts du Bund a permis de réduire la hausse du taux de cotisation (réalisation de l'économie d'une hausse de 1,7 point grâce à l'introduction de l'écotaxe), alors que le relèvement de ce taux est en principe le mécanisme permettant d'assurer l'équilibre du régime.
Un relèvement significatif des taux de cotisations a néanmoins été opéré tout au long des années 1990 (de 17,7 % du salaire brut en 1991 à 20,3 % en 1998) , même s'il a été moindre que dans la situation où aucune autre ressource complémentaire n'aurait pu être dégagée.
Le taux de cotisation a ensuite pu redescendre par paliers jusqu'à 19,1 % entre 1999 et 2002.
L'équilibre du système a ainsi été maintenu, mais au prix d'une forte hausse de la part du subventionnement public qui atteint désormais près du tiers des ressources . Simultanément, les dépenses du régime général ont été portées de 8,7 % du PIB en 1991 à près de 11 % au début des années 2000, proportion qui reste celle constatée en 2006.
L'ensemble des partenaires sociaux a alors pris conscience qu'au-delà de mesures de stabilisation, une action structurelle s'imposait pour assurer la pérennité des retraites. Sur le contenu de cette action, le consensus s'est fait au début des années 2000 autour de deux points :
- l'équilibre ne doit pas être recherché en direction d'un accroissement des dépenses de transfert en provenance du budget fédéral ou d'une augmentation de la fiscalité dédiée au régime général (part de TVA et impôt écologique) ;
- le taux des contributions d'assurance doit être plafonné à 20 % à l'horizon 2020 et à 22 % à l'horizon 2030 13 ( * ) .
* 11 Le Conseil des sages est composé de cinq personnalités indépendantes, nommées pour cinq ans par le Président de la République fédérale sur proposition du gouvernement fédéral, et choisies en fonction de leur compétence économique, afin d'évaluer la politique économique et sociale de l'Allemagne et « d'aider à la formation du jugement de toutes les instances responsables de la politique économique ainsi que de l'opinion publique ».
* 12 Fabrice Pesin et Christophe Strassel - « Le modèle allemand en question » - Economica - 2006 - pages 129 et 132.
* 13 Ces taux ont été fixés par le législateur en 2001.