2. Un dispositif coûteux
L'apparition de déficits récurrents pose nécessairement la question des modes de financement de la protection sociale allemande, dont la caractéristique est double :
- une assiette contributive essentiellement constituée par les salaires , dans un contexte où l'Allemagne pâtit du coût de son facteur travail en termes de comparaison avec ses concurrents au sein de l'économie mondiale ;
- une participation accrue du budget fédéral , dans un contexte marqué par la violation par l'Allemagne des prescriptions du pacte européen de stabilité (les déficits publics allemands doivent être ramenés à la limite autorisée de 3 % en 2007).
La protection sociale allemande présente en effet un coût considéré comme élevé, pour les participants aux mécanismes de l'assurance sociale (employeurs et salariés), mais aussi pour les collectivités publiques, au premier chef l'Etat fédéral, dont la part prise dans le financement des dépenses à caractère social n'a cessé de s'accroître, surtout depuis la réunification.
a) Un coût élevé pour les employeurs et les salariés
Au total, en additionnant les parts salariés et employeurs, les cotisations sociales représentent environ 43 % du salaire brut sous plafond , dont 21 % à la charge des salariés et 22 % à la charge des employeurs, la différence de contribution étant égale au solde « cotisations accidents du travail », financées par les seuls employeurs, et « contribution spécifique maladie » de 0,9 point, acquittée depuis le 1 er juillet 2005 par les seuls salariés.
Ainsi, l'Allemagne figure parmi les pays de l'OCDE dans lesquels le « coin fiscal » - c'est-à-dire la différence entre les coûts salariaux à la charge de l'employeur et le salaire net perçu par le salarié - est le plus élevé 7 ( * ) . En moyenne, un salarié allemand ne perçoit effectivement que la moitié de ce qu'il coûte à son employeur, contre 70 % environ aux Etats-Unis.
Le tableau ci-après récapitule les principales règles relatives à l'assiette et aux taux des cotisations sociales en 2006 :
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Assiette et taux des cotisations sociales
(2006)
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Taux de cotisation |
Mode de fixation |
Assiette |
Répartition salarié/employeur |
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Retraites |
19,5 % |
Décret |
Salaire sous plafond (5.250 €/mois) |
Répartition 50/50 |
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Chômage |
6,5 % |
Loi |
Salaire sous plafond (5.250 €/mois) |
Répartition 50/50 |
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Maladie-maternité |
14,2 % en moyenne |
Caisses d'assurance |
Salaire sous plafond (3.562,5 €/mois) |
Répartition 50/50 Sauf : montant représentatif des frais liés aux prothèses dentaires et aux indemnités journalières mis à la charge des seuls salariés depuis le 1/07/2005 |
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Dépendance |
1,7 % (+ surtaxe de 0,25 point pour les salariés sans enfant, taxés donc au taux de 1,1 %) |
Loi |
Salaire sous plafond (3.562,5 €/mois) |
Répartition 50/50 Sauf : les retraités qui acquittent l'intégralité de la cotisation |
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Accidents du travail |
Dépend de la branche (montant de l'ordre de 1,5 % du salaire) |
100 % employeur |
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Les données de ce tableau appellent les précisions suivantes :
- L'affiliation à l'assurance maladie sociale n'est obligatoire qu'en dessous d'un certain plafond de revenu (3.937,5 euros par mois). Au-delà, le choix reste libre entre une affiliation volontaire (20 % des assurés sociaux) ou un contrat auprès d'une compagnie d'assurance privée. Les professions libérales relèvent d'office de l'assurance privée. Les soins des fonctionnaires et assimilés sont directement pris en charge par leur employeur (à hauteur de 80 %), sur la base des tarifs du privé.
En pratique, près de 90 % des Allemands sont couverts par l'assurance sociale publique .
- Il existe sept régimes d'assurance maladie dans le secteur obligatoire, réunissant, au début de 2006, 254 caisses indépendantes : 17 AOK ( Allgemeine Ortskrankenkassen : caisses maladie générales locales), traditionnellement destinées aux ouvriers et couvrant 40 % des assurés sociaux ; 7 EKAng ( Ersatzkassen : caisses de substitution), correspondant aux mutuelles et couvrant 37 % des assurés ; 199 BKK ( Betriebskrankenkassen : caisses d'entreprises), les entreprises de 1.000 salariés pouvant instituer leur propre caisse d'assurance maladie (plus de 12 % des assurés sociaux y sont affiliés) ; 17 IKK ( Innungskrankenkassen : caisses d'artisans), couvrant 6,5 % des assurés sociaux ; 14 LKK ( Landwirtschaftskrankenkassen : caisses agricoles) assurant les exploitants agricoles et leurs salariés (un million de personnes protégées) ; il s'y ajoute, enfin, la caisse des mineurs de fond et celle des marins.
- L'autonomie des caisses d'assurance maladie est plus marquée en Allemagne qu'en France, dans la mesure où les caisses allemandes fixent librement le montant de leurs taux de cotisation .
- A l'exception des secteurs agricoles, des mines et des marins, les assurés disposent du libre choix de leur caisse, l'ensemble des caisses étant ainsi placées en concurrence . Celle-ci porte essentiellement sur les taux de cotisation, qui oscillent en pratique entre 12,4 % et 14,42 %. Le taux de 14,2 % figurant dans le tableau ci-dessus correspond donc bien à une moyenne . La plupart des caisses sont très proches de cette moyenne.
Le taux de cotisation à l'assurance maladie, limité à 8,2 % en 1970 (ex-RFA) était encore de 13,2 % dans la première moitié des années 1990.
Les caisses d'assurance maladie ont l'obligation d'assurer leur équilibre en calculant un niveau de cotisation garantissant la couverture des dépenses et la constitution de réserves.
- La mise à la charge des seuls salariés du montant représentatif des frais liés aux prothèses dentaires et aux indemnités journalières s'est traduite par une hausse de cotisation de 0,45 point pour les salariés et une baisse de même ampleur pour les employeurs. Il existe donc désormais un différentiel de 0,9 point entre les cotisations salariés et employeurs.
- L'assurance vieillesse ( Gesetzliche Rentenversicherung - GRV) est universelle et obligatoire pour les employés, les ouvriers, certaines catégories de travailleurs indépendants ainsi que pour les chômeurs percevant un revenu de remplacement. Début 2003, 80 % des actifs (près de 34 millions de personnes) cotisaient à ce régime.
- Là aussi, le régime général vieillesse a une obligation d'équilibre , le montant des cotisations, fixé au plus tard le 30 septembre pour le 1 er janvier de l'année suivante par le Gouvernement fédéral, étant calculé de telle sorte que les réserves de la GRV soient au moins égales à la fin de l'année suivante à 20 % des dépenses mensuelles moyennes (50 % avant 2004).
Le taux de cotisation est ainsi passé de 17,7 % en 1991, à la date de la réunification, à 18,6 % en 1995, 19,3 % en 2000 et 19,5 % actuellement. Il devrait atteindre 19,9 % en 2007.
- L'assurance chômage ne s'étend pas aux chômeurs de longue durée (douze mois consécutifs sans emploi, dix-huit mois pour un salarié ayant atteint cinquante-cinq ans), qui sont intégralement à la charge de l'Etat fédéral.
b) Un coût élevé pour l'Etat fédéral et le contribuable
Le poids relatif de la Fédération ( Bund ) dans le financement de la protection sociale a été porté de 20,4 % en 1991 à 24 % en 2003. En comparaison, la part des Länder, qui financent l'investissement hospitalier, est passée de 10,1 % à 11,8 % sur la même période.
Consécutivement, la part des dépenses de protection sociale dans le budget fédéral a littéralement explosé, passant du tiers en 1991 (34,1 %) à plus de la moitié en 2006 ( 51,4 % ), conférant au budget de l'Etat central prioritairement une fonction de redistribution sociale .
Sur un montant global de charges atteignant environ 250 milliards d'euros, le budget fédéral consacre ainsi plus de 100 milliards d'euros au domaine social, cette somme étant concentrée sur trois postes principaux, par ordre décroissant :
Le complément fédéral versé au régime légal d'assurance vieillesse
Il s'agit d'une masse considérable, qui a atteint 78,7 milliards d'euros en 2004, soit, à elle seule, environ 30 % du budget de la Fédération et 30 % des ressources de l'assurance vieillesse.
Sur ce total, environ 44 milliards d'euros 8 ( * ) correspondent à une enveloppe historique, constituant le complément fédéral à proprement parler ( Bundeszuschuâ - article 213, deuxième alinéa du Livre VI du code de la sécurité sociale), indexée sur l'évolution du salaire brut moyen d'une année sur l'autre ainsi que, le cas échéant, sur l'évolution du taux des cotisations. Cette enveloppe, qui visait initialement à compenser le coût des dépenses à caractère non contributif, ne constitue pas pour autant une subvention d'équilibre.
S'ajoutent à cette enveloppe de base 17 milliards d'euros, provenant pour 8 milliards de ressources de taxe à la valeur ajoutée (1 point de TVA a été attribué au financement de l'assurance vieillesse en 1998) et pour les 9 autres milliards, depuis le 1 er avril 1999, du produit d'une taxe sur l'énergie payée par les entreprises les plus polluantes ( Ökosteuer ).
Sur le reliquat, 12 milliards d'euros correspondent à la compensation par l'Etat fédéral, à l'euro près, des avantages accordés en matière de retraite aux familles ayant des enfants. Il s'agit de la prise en charge d'avantages non contributifs, conformément aux principes qui fondent les assurances sociales.
Enfin, 5 milliards d'euros sont des remboursements divers (prestations pour handicapés et invalides, charges liées aux anciens régimes de la RDA).
Le financement des prestations liées au chômage de longue durée et la subvention d'équilibre du régime d'assurance chômage
Outre le financement intégral des prestations offertes aux chômeurs de longue durée (25 milliards d'euros environ), le budget fédéral doit également assurer l'équilibre de l'assurance chômage, financée en principe à parts égales par les salariés et les employeurs (article 365 du Livre III du code de la sécurité sociale).
La subvention d'équilibre s'est élevée à 400 millions d'euros en 2005, mais a pu atteindre de 4 à 6 milliards d'euros les années difficiles. Selon l'accord de coalition établi entre les deux partis au pouvoir (CDU/CSU et SPD), cette subvention doit disparaître à partir de 2007.
Parallèlement, conformément au partage des tâches confiant à l'assurance chômage l'indemnisation des chômeurs de courte durée et à l'Etat fédéral la prise en charge des chômeurs de longue durée, le budget fédéral finance la part des mesures de politique active du marché du travail destinée aux chômeurs de longue durée (5 milliards d'euros) et rembourse à l'Agence fédérale du travail le coût administratif de la gestion de ces mêmes chômeurs de longue durée (3,5 milliards d'euros par an).
Au total, les dépenses pour l'emploi financées par la Fédération avoisinent donc 35 milliards d'euros.
Les subventions au profit de l'assurance maladie
L'Etat fédéral verse traditionnellement une subvention d'un montant légèrement supérieur à un milliard d'euros au régime spécifique d'assurance maladie des salariés agricoles.
Par ailleurs, la réforme de l'assurance maladie de 2003 a inscrit à l'article 221, alinéa 1, du Livre V de la sécurité sociale l'obligation pour la Fédération de verser aux caisses publiques d'assurance maladie une subvention forfaitaire d'un milliard d'euros en 2004, 2,5 milliards d'euros en 2005 et 4,2 milliards d'euros chaque année à partir de 2006. Cette somme, gagée par les droits sur les tabacs, vise à compenser des charges correspondant à des dépenses non contributives (essentiellement les allocations grossesse-maternité).
Cependant, l'accord de gouvernement CDU/CSU-SPD prévoit de ramener cette somme forfaitaire à 1,5 milliard d'euros en 2007 (alors qu'elle aurait dû atteindre 4,2 milliards d'euros) et de la supprimer en 2008, la ressource budgétaire correspondante (droits sur les tabacs) étant réaffectée à la diminution du déficit du budget fédéral.
A cet ensemble de dotations dispensées aux branches vieillesse, chômage et maladie des régimes de sécurité sociale, il convient d'ajouter le montant des retraites des fonctionnaires fédéraux , qui pèsent directement sur le budget fédéral pour environ 7 milliards d'euros par an .
* 7 OCDE - Les impôts sur les salaires - 2004.
* 8 37 milliards d'euros pour les caisses des ouvriers et des employés et 7 milliards d'euros pour la caisse des mineurs.