DEUXIÈME PARTIE - LA MISE EN PLACE DE MESURES DE SÛRETÉ EN MILIEU FERMÉ À LA LUMIÈRE DES EXPÉRIENCES ALLEMANDES ET NÉERLANDAISES
Le rapport de la commission santé-justice présidée par M. Jean-François Burgelin avait mis en exergue les exemples de l'Allemagne et des Pays-Bas. Les législations de ces deux pays prévoient en effet des mesures d'enfermement ordonnées à titre de mesure de sûreté par l'autorité judiciaire afin de « contenir des individus qui, bien qu'ayant purgé leur peine, demeurent dangereux pour autrui » 43 ( * ) .
Votre commission a donc estimé utile d'organiser des déplacements dans ces deux pays afin de recueillir les éléments d'information nécessaires sur les dispositions juridiques régissant ces mesures de sûreté et de comprendre le fonctionnement des structures destinées à accueillir les personnes dangereuses après l'exécution de leur peine.
Les systèmes allemands et néerlandais, s'ils ont en effet pour point commun de prévoir la possibilité de retenir dans un cadre fermé les personnes considérées comme dangereuses après l'exécution de leur peine, n'obéissent pas aux mêmes logiques. La mesure de « détention-sûreté » allemande peut concerner toutes les personnes supposées très dangereuses et cherche à les neutraliser avec pour principale préoccupation la sécurité de la société ; le dispositif néerlandais vise les personnes dangereuses atteintes de troubles mentaux et tente de concilier les objectifs de sécurité avec la prise en charge sanitaire des personnes.
Les expériences allemandes et néerlandaises constituent ainsi deux déclinaisons différentes des mesures de sûreté applicables aux personnes dangereuses.
D'autres pays ont mis en place des dispositifs destinés à prévenir ainsi les comportements dangereux, associant à des degrés divers les considérations liées à la sécurité de la société et aux soins des personnes. Il a ainsi paru utile de compléter les développements concernés à l'Allemagne et aux Pays-Bas par des encadrés relatifs aux exemples canadien et belge.
I. L'EXPÉRIENCE NÉERLANDAISE : LA RECHERCHE D'UN ÉQUILIBRE ENTRE LA PRISE EN CHARGE SANITAIRE DE LA PERSONNE DANGEREUSE ET LES PRÉOCCUPATIONS LIÉEES À LA SÉCURITÉ
Le contexte pénitentiaire
Les Pays-Bas ont connu une forte progression de la population pénale au cours des vingt dernières années. Le nombre de détenus pour 100.000 habitants est ainsi passé de 33 à 93 -niveau comparable au taux français- entre 1987 et 2001. En 2006, les Pays-Bas comptent quelque 17.000 détenus.
Cette augmentation s'est également accompagnée d'une évolution des caractéristiques de la population pénale avec la croissance du nombre de personnes détenues pour infractions à la législation sur les stupéfiants (passée de 19 % de la population pénale en 2000 à 27 % en 2002) et de celui de prévenus ou de condamnés pour des infractions liées à la violence (de 34 % à 42 % sur la même période).
En outre, selon une étude statistique établie en 2002, le taux de récidive entendu comme la part d'anciens détenus faisant l'objet d'une nouvelle incarcération s'élève à 20 % une année suivant la libération et 50 %, six ans après cette libération.
L'augmentation du nombre des détenus a pesé sur les conditions de détention. Les actes de violence contre les personnes et entre prisonniers se sont ainsi aggravés. Les capacités de détention ont dû être renforcées. Le nombre de cellules a été porté de 11.533 à 12.030 entre 2002 et 2003.
Les Pays-Bas ont dû mettre en cause le principe de l'encellulement individuel : sur les 1.934 places créées en 2004, 1.300 l'ont été grâce à la mise en place d'un système de cellule partagée.
Par ailleurs deux « bateaux-prisons » ont été mis en place pour l'exécution de courtes peines à Rotterdam (288 et 477 places) 44 ( * ) .
L'administration pénitentiaire a dû également introduire de nouvelles mesures alternatives à l'incarcération tel que le bracelet électronique fixe instauré à titre expérimental qui a concerné 660 personnes en 2004.
Selon les informations recueillies par votre délégation auprès des services de l'administration pénitentiaire, sur les 17.000 détenus, près de 10 % souffriraient de troubles mentaux.
Les principes régissant les personnes atteintes de troubles mentaux
Comme en droit français, le code pénal néerlandais exclut la responsabilité des personnes atteintes de troubles mentaux. L'article 39 de ce code prévoit en effet que celui qui « a commis un fait qui ne peut lui être imputé, soit à cause d'une déficience psychique soit à cause d'une altération de ses facultés mentales due à la maladie n'est pas punissable » 45 ( * ) .
A l'instar du système français, le droit néerlandais distingue donc les personnes dont le discernement a été complètement aboli au moment des faits et reconnues totalement irresponsables pour cette raison de celles dont le discernement a seulement été altéré et qui peuvent dès lors être reconnues pénalement responsables.
Il appartient au juge de déterminer cette responsabilité sur la base d'une expertise psychiatrique qui, dans les cas les plus complexes, peut se faire au sein d'une structure fermée spécifique au terme d'une observation pouvant atteindre sept semaines, le centre Pieter Baan de Utrecht.
Deux cas de figure se présentent alors.
La personne est reconnue irresponsable et bénéficie en conséquence d'un non-lieu. Le juge dispose toutefois de deux options pour s'assurer de la personne. Il peut la placer directement dans un hôpital psychiatrique pour une durée maximale d'une année. Cependant, il dispose d'une autre possibilité à laquelle il a plus souvent recours en pratique, compte tenu de la faible durée de prise en charge en milieu hospitalier, le placement sous TBS (terbeschikkinggestelden : littéralement « mise à disposition dans un établissement) dans une structure fermée ou semi-ouverte placée sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire destinée à la prise en charge des personnes dangereuses atteintes de troubles mentaux.
La personne est reconnue responsable et condamnée
La prise en charge du condamné apparaît alors différenciée selon la gravité de l'infraction, la dangerosité et le degré d'altération des capacités mentales.
Les auteurs d'infractions graves atteints de troubles psychiques importants pourront être condamnés à une peine d'emprisonnement avec sursis assortie d'un placement sous TBS à titre de mesure de sûreté.
Les autres condamnés purgeront leur peine dans un établissement pénitentiaire classique. Le dispositif d'accueil néerlandais est organisé de manière pyramidale selon la gravité des troubles mentaux :
- les unités de soins spéciaux (BZA) instituées au sein de chaque centre pénitentiaire pour les personnes atteintes de troubles mentaux mais aptes à vivre en groupe et dont l'état est stable ;
- les unités de soins individuels (IBA), à l'échelon régional (au nombre de 7) pour les individus atteints de troubles plus graves ;
- l'unité d'observation et d'accompagnement pour les personnes en situation de crise (FOBA).
Le schéma ci-dessous résume ce dispositif.
Dispositif néerlandais applicable aux
délinquants
atteints de troubles mentaux
Auteur d'une infraction atteint d'un trouble psychiatrique
Expertise psychiatrique
(pour les infractions les plus graves sur la base
d'une
observation au sein du centre Pieter Baan)
Décision du juge
Reconnu irresponsable reconnu pénalement responsable
Hospitalisation Placement sous TBS Incarcération dans
psychiatrique (hébergement pénitentiaire un établissement pénitentiaire de soins dans une structure « classique », le cas échéant,
fermée ou semi-ouverte à selon le degré de gravité des
titre de mesure de sûreté) troubles psychiatriques :
- 1 er niveau :BZA, unités de soins collectifs
- 2 e niveau : IBA, unités de soins individuels
- 3 e niveau : FOBA, unités de soins de crise
Source : commission des Lois
La délégation de votre commission n'a pu se rendre dans un établissement TBS, le fonctionnement de ces structures faisant, lors du déroulement de la mission, l'objet d'une commission d'enquête parlementaire à la suite de deux faits divers graves ayant impliqué des détenus placés sous TBS. Elle s'est en revanche rendue dans le centre Pieter Baan à Utrecht, structure d'observation des personnes soupçonnées d'une délit grave dans l'unité de soins spéciaux (BZA) de la prison de Noodsingel à Rotterdam et enfin, dans l'unité d'observation légale et de service d'accompagnement (FOBA) du centre pénitentiaire d'Amsterdam.
A. LES CONDITIONS DE L'EXPERTISE : LE RÔLE DU CENTRE PIETER BAAN
Placé sous la responsabilité du ministère de la justice, le centre Pieter Baan a été créé en 1950. Il compte un effectif de 200 personnes dont 160 à plein temps. Son budget de fonctionnement s'élève à 25 millions d'euros par an 46 ( * ) .
Cette institution comprend à Utrecht un centre d'observation, dans un cadre hautement sécurisé, pour personnes soupçonnées d'infractions graves 47 ( * ) . Saisi par le juge d'instruction ou par le procureur de la république, cette structure poursuit un double objectif :
- d'une part, procéder à l' expertise psychiatrique de la personne afin de déterminer l'existence éventuelle d'un trouble mental et du lien entre ce trouble et l'infraction dont la personne est soupçonnée ;
- d'autre part, évaluer la dangerosité de l'intéressé et apprécier le risque de récidive.
A cette fin, un examen est effectué pendant une durée maximale de 7 semaines par une équipe pluridisciplinaire de 12 personnes associant un psychiatre, un psychologue, des assistants sociaux, des animateurs et un juriste.
L'expertise n'a pas pour objet de déterminer si la personne examinée a été effectivement à l'origine du délit. La question de l'imputabilité relève en effet du juge. Les interlocuteurs de votre délégation ont relevé cependant que l'expertise pouvait de manière indirecte contribuer à établir la preuve de la culpabilité 48 ( * ) .
L'évaluation de la dangerosité repose sur une méthodologie, initialement développée au Canada, formalisée autour de questions 49 ( * ) et de critères précis tels que le nombre de délits commis.
Cette évaluation se fonde sur l' observation quotidienne de la personne. Trois éléments doivent concourir à une appréciation plus juste du comportement de cette dernière.
En premier lieu, des « animateurs » accompagnent en permanence les détenus dans leurs activités afin de permettre un suivi continu et rapproché. Ils dressent un compte rendu quotidien de leur observation. Le centre compte quatre unités susceptibles d'accueillir 8 personnes placées sous l'observation de deux animateurs. Au total, l'effectif compte 50 animateurs pour 32 détenus.
Ensuite, bien qu'il s'agisse d'une structure fermée, les contraintes sont allégées de sorte que l'intéressé se comporte de la manière la plus « naturelle ». Il bénéficie d'une cellule individuelle (sans barreaux aux fenêtres) et d'espaces collectifs (salle de travail, bibliothèque, salon et cuisine) et peut circuler librement au sein du centre entre 7 h 30 et 21 h 30. Le détenu peut partager son temps entre travail et loisir. Il peut décider aussi de n'avoir aucune activité : dans ce cas, cependant, il reste enfermé dans sa cellule.
Les visites sont autorisées une fois par semaine pour une durée maximale d'une heure -elles sont, comme toutes les autres activités, placées sous l'observation d'un animateur. Il n'existe aucun critère particulier pour la constitution des groupes au sein de chaque unité. Ces groupes peuvent être mixtes (mais ils ne peuvent comprendre que des majeurs). Il arrive même que lorsque l'infraction a été commise par plusieurs personnes, celles-ci soient placées ensemble au sein de la même unité. Le groupe de huit personnes se renouvelle régulièrement puisque, en moyenne, on compte un départ et une arrivée par semaine.
Le centre accueille des personnes potentiellement dangereuses et, dans l'hypothèse où des violences se manifestent à l'occasion de l'observation, les personnes peuvent être extraites et placées dans un quartier d'isolement mais cette possibilité n'est utilisée que dans les cas extrêmes. Les animateurs ne sont pas armés mais disposent d'un système d'alarme -des surveillants pénitentiaires étant prêts, si nécessaire, à intervenir.
Enfin, L'examen peut se prolonger pour une durée maximale de sept semaines . Une telle durée semble laisser moins de possibilité pour le détenu de dissimuler sa personnalité.
L'observation est complétée par des entretiens individuels avec le psychologue, le psychiatre et l'assistant social. Par ailleurs, l'assistant social est chargé de recueillir des éléments d'information sur l'environnement familial, et social de la personne placée en observation.
Les animateurs sont présents à toutes les activités à l'intérieur comme à l'extérieur de l'unité. Ils sont chargés de rédiger un rapport d'observation concernant les réactions initiales puis le comportement en détention (dans la section, au poste de travail, durant les activités sportives et pendant les visites).
Le psychologue fait passer plusieurs entretiens et tests au prévenu afin d'évaluer sa personnalité et ses facultés de concentration. Le psychiatre doit analyser la conscience des faits incriminés et diagnostiquer la présence éventuelle d'un trouble mental. Un médecin interniste et un neurologue font par ailleurs un examen clinique. L'ensemble de ces éléments seront inclus dans le rapport du psychiatre.
Un juriste établit une synthèse du dossier pénal et du dossier personnel du prévenu dans le but d'informer les experts sur les soupçons qui pèsent sur lui. Il préside toutes les réunions de l'équipe pluridisciplinaire et supervise le rapport final afin qu'il contienne les réponses aux questions posées par la juridiction.
Ce rapport final est élaboré au cours d'une réunion à laquelle assistent tous les membres de l'équipe. Il devra indiquer si le prévenu est atteint d'une maladie mentale, d'un trouble du comportement et si cette maladie ou trouble a un rapport avec le délit reproché. Il doit, en outre, déterminer si le prévenu est responsable pénalement ou si cette responsabilité est amoindrie ou s'il est irresponsable. Il se prononce également sur le risque de récidive et sur le danger social engendré par le comportement du détenu. Il peut aussi donner des conseils sur les démarches à engager pour les éviter. Conclusions et conseils doivent faire l'objet d'un accord unanime. Ce rapport d'expertise sera transmis à la juridiction pour lui permettre de statuer, en tenant compte de ces éléments de personnalité, sur la culpabilité, la peine et le type de détention.
Alors que le coût d'une journée de détention en maison d'arrêt s'élève à 150 euros par jour, l'expertise d'un individu au sein du centre Pieter Baan représente un coût supplémentaire de 850 euros (soit un coût global de 37.000 euros par expertise pour sept semaines).
Les délinquants sexuels représentent 30 % des personnes qui y sont détenues. 30 % des personnes placées en observation ont déjà un passé psychiatrique. Parmi les pathologies recensées au sein du centre, les troubles de la personnalité ont longtemps été majoritaires mais les cas psychotiques tendent à progresser et représentent désormais 1/5ème des personnes observées. Cette augmentation est liée à la plus grande difficulté de faire interner ces personnes dans des hôpitaux psychiatriques. La prise de médicaments est possible mais délibérément limitée afin de favoriser l'évaluation du comportement réel du détenu.
A l'issue de l'observation au centre Pieter Baan, la moitié des personnes est orientée vers un TBS.
Le ministère de la justice enregistre et conserve l'ensemble des expertises et met actuellement en place un fichier afin de permettre la consultation en ligne de ces données par les magistrats ou les personnels médicaux appelés à se prononcer sur la situation d'un délinquant et le risque éventuel de récidive 50 ( * ) .
B. LA PRISE EN CHARGE PSYCHIATRIQUE DE « DROIT COMMUN » EN DÉTENTION : LE SERVICE DE SOINS SPÉCIAUX (BZA)
Votre délégation s'est rendue dans la prison de Noodsingel afin d'en visiter le service de soins spéciaux destiné aux détenus atteints de troubles mentaux. Cette prison est l'un des plus vieux établissements pénitentiaires des Pays-Bas (1872) et l'un des derniers qui soit encore bâtis en forme d'étoile.
Elle accueille 450 détenus majeurs, en majorité des prévenus ou des personnes condamnées à une courte peine (4 à 6 mois), dont la moyenne d'âge est de l'ordre de 25 ans 51 ( * ) . Plus de 28 nationalités différentes sont représentées.
La prison compte un effectif de 380 personnes.
La détention s'organise selon trois régimes distincts :
- le régime standard -la journée se divise en deux parties : d'une part, le travail dans les ateliers (95 % des détenus travaillent car cette activité leur donne la possibilité de quitter leur cellule et de gagner de 20 à 50 euros par semaine) 52 ( * ) ; d'autre part, diverses activités culturelles, sociales ou sportives (aucune de ces activités n'est obligatoire mais l'administration encourage à y participer). La prison de Noodsingel compte 30 cellules pour deux personnes et le nombre devrait en être accru à l'avenir. Les détenus ont droit à une douche par jour et sont tenus à une douche obligatoire par semaine.
- le service pour les toxicomanes (beaucoup de détenus consomment de la drogue y compris sur place grâce aux substances qu'ils se procurent à l'occasion des visites -les détenus ont droit à une heure de visite par semaine et s'ils se font fouiller à l'issue de cette visite, en revanche la fouille ne peut être exécutée sur le visiteur) ;
- le régime pour personnes atteintes de troubles psychiques.
A leur arrivée en détention, les personnes sont vues systématiquement par le service médical mais ils n'ont d'entretien avec un psychiatre que si un problème est décelé en cours de détention. Le placement dans le service de soins spéciaux est décidé par une instance de concertation réunissant médecins, psychologues et psychiatres -les magistrats ne traitant pas du mode d'exécution de la peine. La demande de placement peut émaner des surveillants ou des médecins.
La structure comporte 24 cellules dont deux sont équipées de caméras qui permettent de placer le détenu en observation. Cinq personnes sont actuellement en liste d'attente.
Le BZA est totalement séparé du reste du centre pénitentiaire. Si les personnes qui y sont placées peuvent parfois croiser, au cours de leurs activités, les autres détenus de la maison d'arrêt, elles sont toujours accompagnées par les surveillants.
Le personnel a suivi une formation spéciale. Chaque détenu fait l'objet d'un rapport tous les matins et un suivi est engagé dès qu'apparaît un risque de décompensation -Un des critères de placement dans le BZA se fonde sur le risque suicidaire.
Les détenus intégrés au BZA y demeurent généralement tout au long de la détention et s'ils changent c'est le plus souvent pour être placés dans un niveau de soins supérieur. Le médecin psychiatre de la prison de Noodsingel a indiqué à la délégation que l'on pouvait difficilement guérir les pathologies mais, au mieux, les stabiliser.
En pratique, cette unité accueille principalement des délinquants sexuels et permet de les protéger des violences des autres détenus.
C. LE TRAITEMENT DE SITUATIONS DE CRISE : L'UNITE DE D'OBSERVATION ET DE TRAITEMENT DES PERSONNES DANGEREUSES ATTEINTES DE TROUBLES MENTAUX (FOBA)
Le FOBA -installé dans un établissement pénitentiaire qui comporte également une clinique TBS et quatre maisons d'arrêt- constitue une unité d'observation et de traitement des personnes dangereuses atteintes de troubles mentaux 53 ( * ) . Créé en 1981 pour l'accueil temporaire des cas d'urgence, il accueille exclusivement des majeurs -un centre de crise à Rotterdam étant spécialement destiné aux mineurs. Le FOBA peut accueillir des prévenus, des condamnés à une peine de prison ainsi que des personnes placées sous TBS et enfin, des personnes en rétention avant expulsion du territoire. En tout état de cause, il faut que la personne soit placée sous un statut judiciaire.
Selon le directeur de cette structure, le nombre de détenus atteints de troubles mentaux a beaucoup progressé du fait de la disparition des grandes structures psychiatriques et de leur remplacement par des petites unités en ville. En effet, beaucoup de malades chroniques ont alors perdu la possibilité de séjourner dans un hôpital psychiatrique et une partie de ces patients a été réintégrée dans le circuit judiciaire du fait d'un comportement à risque.
L' état de crise peut être lié soit à un comportement dangereux vis à vis du surveillant ou du co-détenu, soit à un comportement suicidaire. La personne est alors extraite de l'établissement pénitentiaire à la suite d'une décision prise par le psychiatre de la maison d'arrêt et transférée au FOBA quand une place est disponible (dans l'intervalle, toutes les maisons d'arrêt disposent de quartiers d'isolement où peuvent être placées ces personnes).
Le FOBA compte 66 détenus parmi lesquels 60 hommes et 6 femmes. Il s'agit dans l'ensemble d'une population jeune. Généralement, ces personnes ont eu à faire à la police dans leur adolescence et ont été en contact -le plus souvent contraint- avec un psychiatre, à l'âge de 18 ans. Elles se caractérisent également par un faible niveau d'éducation lié à une marginalisation précoce. Leur chance de trouver un emploi est donc faible. Par ailleurs, leur comportement a réduit le réseau familial et social sur lequel ils pouvaient compter.
En outre, il s'agit d'un groupe multiculturel qui ne reflète pas la société néerlandaise. 85 % des personnes sont considérées comme d'origine étrangère (Maghreb, anciennes colonies néerlandaise, Turquie...), tout en étant issues de la deuxième ou troisième génération d'immigrés (80 % ont la nationalité néerlandaise).
Les trois-quarts de ces personnes souffrent de schizophrénie, la même proportion est atteinte de troubles de la personnalité et 85 % de cette population est adonnée aux drogues (cannabis, alcool). La combinaison de ces différents éléments peut conduire à la délinquance et une fois placés en détention, les intéressés apparaissent difficilement gérables dans les établissements pénitentiaires. Les personnes souffrant de troubles psychotiques peuvent être traitées de manière plus satisfaisante dès lors qu'elles se trouvent dans une structure encadrée 54 ( * ) . Le trouble psychiatrique peut se doubler de maladies somatiques (le HIV et l'hépatite B constituent les cas les plus fréquents) 55 ( * ) .
Le FOBA enregistre 300 internements par an (à comparer avec les 40.000 entrées en détention annuelles aux Pays-Bas). Les personnes y accomplissent généralement un séjour de dix semaines. Elles bénéficient d'une prise en charge individuelle par une équipe médicale composée d'un chef de clinique en médecine interne, d'un psychiatre, et d'un personnel infirmier et éducatif. Les patients ont vocation à revenir dans leur établissement d'origine ou dans une unité appropriée à leur état pour y purger le reste de leur peine.
Le FOBA dispose d'un effectif de 160 employés parmi lesquels 110 « socio thérapeutes » entraînés également pour les tâches de surveillance. Le coût de la journée de détention s'élève à 400 euros par jour.
D. LE PLACEMENT SOUS TBS
Le placement sous TBS -terbeschikkinggestelden : littéralement « mise à disposition dans un établissement »- apparaît sans doute comme l'élément le plus original du dispositif hollandais visant les personnes dangereuses. Institué en 1928, il constitue non une peine mais une mesure de sûreté destinée à protéger la société de délinquants considérés comme dangereux en raison des troubles psychiatriques dont ils souffrent. Les personnes peuvent être retenues dans des établissements de soins sécurisés, placés sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire, pour une durée qui, dans certains cas, peut être illimitée 56 ( * ) .
L'efficacité de cette mesure de sûreté est parfois contestée par certaines personnalités politiques néerlandaises. Néanmoins, les critiques se sont fait récemment plus aiguës depuis le viol en 2005 de deux fillettes par deux détenus -déjà condamnés pour des faits similaires- et placés sous TBS, dont l'un bénéficiait d'une permission de sortie et l'autre s'était évadé. Une commission parlementaire procède actuellement à l'évaluation de ces établissements.
Si, pour cette raison, la délégation de votre commission n'a pu se rendre dans un hébergement TBS, elle a pu cependant recueillir, au cours de ses entretiens avec les différents acteurs de l'institution pénitentiaire, les éléments d'information sur les caractéristiques du dispositif et ses conditions actuelles de mise en oeuvre.
Le placement sous TBS peut être ordonné dès lors que trois conditions se trouvent réunies :
- la personne souffre de troubles mentaux ;
- elle a commis une infraction pénale ;
- elle présente un risque sérieux de récidive pour la société.
Cette mesure de sûreté s'applique aussi bien aux personnes déclarées irresponsables en raison de l'abolition de leur discernement qu'à celles reconnues responsables. Dans cette hypothèse, elle complète généralement une peine d'emprisonnement prononcée avec sursis.
Dans tous les cas, la décision doit être prononcée par le juge. Le TBS peut revêtir trois formes :
- le TBS illimité : prononcé contre les auteurs d'un crime ou délit intentionnel grave contre une personne, il est initialement fixé à une durée de deux ans mais peut être prorogé sans limite de deux ans en deux ans si le risque de récidive lié à la dangerosité de la personne le justifie. Le détenu est alors placé dans un établissement fermé relevant de l'administration pénitentiaire. Néanmoins, depuis 1997, le placement sous cette forme de TBS peut se poursuivre, sous contrôle médical, hors de l'établissement. En tout état de cause, la décision de mise en liberté relève du juge et non du médecin. La première structure de long séjour a ouvert en avril 1999 à Balkbrug. Selon un rapport du ministère de la justice de 2003, contrairement aux craintes initiales, aucun comportement de « desesperado » ne s'est jamais produit parmi les personnes placées sous ce mode de TBS. Cependant, ce type de réaction n'est pas exclu dès lors que la personne détenue prendrait conscience que la durée de son placement n'est pas limitée. Selon cette même étude, les patients interrogés ne souhaitent pas demeurer dans une structure de long séjour même s'ils se déclarent par ailleurs satisfaits des prestations fournies par la structure ainsi que des relations avec le personnel et les autres patients. ;
- le TBS limité à quatre années : réservé aux cas moins graves, il est prononcé pour deux ans renouvelables deux fois pour un an ou une fois pour deux ans. La personne est placée dans le même type d'établissement que pour le TBS illimité ;
- le TBS sous conditions : applicable aux infractions mineures, il n'entraîne pas de placement en centre fermé de soins ; il est prononcé initialement pour deux ans renouvelables deux fois pour un an ou une fois pour deux ans. Il s'apparente au dispositif français du sursis avec mise à l'épreuve avec obligation de soins. En effet, l'intéressé est tenu, pendant la durée du placement, de se soumettre à des obligations de soins, de suivre un traitement psychiatrique ou psychologique ou de se rendre dans un établissement de suivi social.
Les garanties juridictionnelles
Les décisions de prolongation du placement -tous les deux ans en principe- relèvent du tribunal de la détention. Elles sont prises à l'initiative du procureur de la République. La demande doit être accompagnée d'une recommandation récente et motivée établie par la structure dans laquelle la personne concernée est traitée. La juridiction compétente est le tribunal d'arrondissement qui a jugé la personne concernée en première instance pour l'infraction à l'origine de l'ordonnance. Elle entend la personne placée sous TBS, assistée de son avocat et rend, en audience publique, un jugement motivé. Cette décision peut faire l'objet d'un recours devant la chambre pénitentiaire de la Cour d'appel d'Arnhem.
Tous les deux ans, les cours doivent ainsi se prononcer en moyenne sur le renouvellement de 1.700 TBS.
Selon une étude conduite en 2005 par le ministère de la justice néerlandais, il est rare que les juges décident une sortie du TBS contre l'avis des experts. Néanmoins, des divergences d'appréciation peuvent apparaître pour trois motifs principaux : le renouvellement du placement sous TBS préconisé par l'expertise se fonde sur des raisons liées au traitement du patient alors que le juge prend seulement en compte le risque de récidive ; les expertises tendent à recommander le renouvellement systématique sur la base du « principe de précaution » et ne convainquent pas nécessairement les juges de la réalité de ce risque ; enfin, les cours peuvent ne pas suivre l'expertise lorsqu'elles considèrent le traitement effectué par la clinique comme inadapté.
Un groupe de travail mis en place au sein du ministère de la justice a recommandé que la décision de justice soit expressément motivée en cas de non renouvellement de la mesure afin de permettre en particulier aux établissements TBS de prendre en compte ces éléments dans leur politique de traitement.
Des établissements de soins sécurisés.
Les placements sous TBS se font dans l'un des douze établissements spécialisés TBS. Ces derniers répondent à une double vocation. D'une part, ils visent à protéger la société. D'autre part, ils ont aussi pour objectif de dispenser des soins en aidant les personnes à connaître et maîtriser les troubles dont elles sont atteintes, à les rendre attentives à leurs responsabilités et à favoriser leur réinsertion. Logées dans de petites unités, les intéressés bénéficient d'activités professionnelles, sportives, culturelles.
Dans la perspective de la préparation de la sortie, ils disposent de permissions de sortie afin de déterminer leur capacité de réadaptation et de vérifier qu'ils ne présentent plus de risque pour la société. Un détenu sous TBS qui ne reviendrait pas à l'issue de sa période de sortie est considéré comme un évadé et un mandat d'arrêt sera décerné à son encontre.
Le placement sous TBS concerne actuellement quelque 1.400 personnes parmi lesquelles une soixantaine, actuellement accueillies dans un service de longue durée, ne devraient vraisemblablement plus jamais être libérées 57 ( * ) .
Un bilan encourageant en matière de prévention de la récidive
Quel bilan peut-on aujourd'hui donner du dispositif du TBS ? Les informations recueillies par votre délégation permettent de présenter ici les différents éléments du débat en cours aux Pays-Bas.
Le système de placement sous TBS tend à réduire le risque de récidive. En effet, selon une étude du ministère de la justice, le taux de récidive des personnes dont le placement sous TBS s'est terminé entre 1994 et 1998 serait de l'ordre de 36 % -au cours des six années suivant leur sortie- tandis qu'il s'élève à 71 % pour les autres personnes incarcérées (78 % s'ils avaient été condamnés une première fois alors qu'ils étaient mineurs). La prise en charge médicale semble donc porter ses fruits.
Si les conditions de contrôle des personnes placées sous TBS ont été critiquées à la suite de l'évasion de deux prisonniers psychiatriques, le nombre d'évasions semble néanmoins limité et concernerait chaque année quelque 10 personnes sur un ensemble de 50.000 mouvements de permissions de sortie. Il est en outre exceptionnel que de nouveaux crimes soient commis à cette occasion.
Le ministre de la justice a pris plusieurs mesures destinées à renforcer la sécurité du système : interdiction de permission de sortie en cas de jugement divergent des spécialistes durant les deux dernières années; suspension de toutes les autorisations de sortie pour les cliniques ayant connu des évasions répétées ; pour les permissions de sortie accompagnées, présence de deux gardiens disposant d'instructions d'intervention plus étendues ; depuis le 1 er septembre 2005, mise en place d'un système de contrôle par bracelet électronique mobile.
Selon une communication du ministère de la justice à la seconde chambre des Pays-Bas en février dernier, le dispositif de surveillance par GPS présente certains inconvénients (autonomie limitée de la batterie -4 heures-, manque de fiabilité du système -le signal émis par le bracelet n'étant pas perceptible à proximité d'immeubles élevés par exemple-, coût élevé -de l'ordre de 300 euros par jour). Les autorités néerlandaises ont également relevé que ni le Royaume-Uni, ni les Etats-Unis -les deux pays où la surveillance électronique mobile est actuellement mise en oeuvre- ne considèrent ce dispositif adapté pour les personnes souffrant de troubles psychiatriques.
Enfin, les évadés sont recherchés dans les 48 heures avec l'appui d'une politique active d'annonces devant les medias.
Chaque année, les Cours prennent en moyenne 220 décisions de placement sous TBS et 70 décisions de sortie. Le nombre de placements tend ainsi à croître de 150 par an. Cette évolution s'explique, selon le ministère de la justice, par l'augmentation, d'une part, des pathologies graves et complexes dont souffrent les personnes placées sous TBS et, d'autre part, du risque de récidive parmi les personnes traitées.
Si les tendances actuelles se prolongent, le nombre de personnes placées sous TBS pourrait s'élever à 2.500 d'ici 2010.
Au-delà des seules considérations de sécurité, les préoccupations portent également sur l'augmentation du nombre de patients difficilement guérissables et l'insuffisance des capacités d'accueil des établissements TBS. L'administration pénitentiaire est ainsi obligée de recourir à des structures privées pour mettre en place certains de ces placements.
Actuellement, 200 personnes soumises à un placement sous TBS attendent en prison qu'une place se libère au sein d'un établissement d'accueil. Le délai d'attente est de l'ordre de 9 mois.
En principe une personne soumise à une mesure de TBS devrait, selon la loi, être admise dans un établissement TBS dans les six mois de la prise d'effet de l'ordonnance TBS. Cette période peut être prolongée par le ministre de la justice pour des périodes de trois mois renouvelable si le placement s'avère en pratique impossible. En l'absence de décision explicite du ministre de la justice, le renouvellement de la détention provisoire est automatique. La Cour européenne des droits de l'homme (arrêt Morsink c. Pays-Bas, 11 mai 2004) s'est prononcée sur les conditions de prolongation de la détention provisoire. Si elle admet que « pour des motifs liés aux nécessités inhérentes à une gestion efficace des fonds publics, un certain écart entre la capacité disponible et la capacité requise des établissements TBS est inévitable et doit être jugé acceptable » en revanche, elle a constaté qu'une admission tardive dans un établissement TBS a pour effet de retarder le traitement de la personne intéressée « ce qui emporte forcément des conséquences pour ses chances de succès dans le délai légal de deux ans correspondant à la validité initiale d'une ordonnance TBS. De surcroît, les chances d'avoir à prolonger la validité de l'ordonnance TBS s'en trouvent accrues de manière correspondante ». Dans ces conditions, la Cour a estimé qu'un retard de quinze mois dans l'admission au sein d'un établissement TBS était inacceptable et elle a condamné les Pays-Bas sur ce point.
Le nombre de places pour les personnes considérées comme incurables pourrait ainsi être porté à 200 -soit la création de 140 places. Il faut, par ailleurs, souligner le coût relativement élevé de ce dispositif de l'ordre de 500 euros par jour.
Depuis le déplacement de votre délégation aux Pays-Bas, la commission d'enquête parlementaire a fait connaître ses conclusions. Deux grandes orientations paraissent se dégager :
- d'une part, le renforcement du dispositif TBS à travers l'allongement du TBS limité dont la durée serait portée de 4 à 9 ans mais aussi l'augmentation des placements à vie pour les personnes considérées comme non amendables avec une sécurité renforcée et des prestations médicales plus limitées ; ou encore la possibilité d'exiger des soins et des prises de médicaments ;
- d'autre part, un suivi renforcé après la sortie du dispositif : mise en place de systèmes de contrôle (en particulier pour interdire la consommation d'alcools ou de stupéfiants), prolongations d'obligations de soins, voire mise en place d'un suivi médico-légal en clinique psychiatrique afin d'éviter une rupture trop forte par rapport au placement en clinique TBS.
* 43 Rapport de la commission Santé-Justice, p. 76.
* 44 Le coût de l'investissement est de 15 millions d'euros par unité.
* 45 Cf. l'irresponsabilité pénale des malades mentaux, étude de législation comparée n° 132, février 2004, les documents de travail du Sénat.
* 46 Il ne recouvre pas le coût des expertises extérieures prises en charge par le budget du ministère public.
* 47 Le centre Pieter Baan remplit également d'autres missions : il coordonne les soins psychiatriques de base en détention, les conseils en matière d'injonctions thérapeutiques, les expertises ordonnées par les juridictions. Le site d'Utrecht ne représente que 5% de l'activité de cette structure qui s'exerce principalement de manière ambulatoire en maison d'arrêt. Outre le personnel de l'établissement, celui-ci fait aussi appel à quelques 600 experts extérieurs appartenant pour l'essentiel au secteur privé.
* 48 Elle peut également jouer à décharge : ainsi le cas a été cité à votre délégation d'une juridiction qui, en appel, a décidé, sur le fondement d'un examen mené au sein du centre Pieter Baan, qu'il manquait des éléments suffisamment probants pour confirmer une condamnation.
* 49 Y a-t-il un trouble de la personnalité et le cas échéant de quelle nature ? Quel est le rapport entre ce trouble et l'infraction commise ? Quelle est la gravité du trouble de la personnalité ? Quels sont les risques de récidive ? Quelles mesures convient-il de prendre ?
* 50 Par ailleurs, les Pays-Bas disposent aussi d'une banque de données couvrant tous les placements d'office en hôpital psychiatrique consultable par les établissements de soin et les établissements pénitentiaires.
* 51 L'éventail des âges est compris entre 18 et 55 ans.
* 52 Le responsable de l'administration pénitentiaire a soulevé devant la délégation les difficultés à trouver des entreprises sous-traitant certaines de leurs activités aux prisons compte tenu notamment de la concurrence avec des établissements à caractère social.
* 53 Initialement la désignation de cette structure ne visait pas le traitement mais l'accompagnement des personnes -désormais la structure peut assurer le traitement des personnes.
* 54 Dans l'ancienne psychiatrie, ce traitement se déclinait selon la formule : « repos - propreté - régularité ».
* 55 Les maladies somatiques graves sont prises en charge dans des hôpitaux relevant de l'administration pénitentiaire.
* 56 En mai 2001, une commission associant le ministère de la justice et celui de la santé avait préconisé de placer les soins dispensés dans le cadre du TBS sous la responsabilité de structures dépendant du ministère de la santé -le ministère de la justice conservant la responsabilité de la sécurité de la structure. Les permissions de sortie auraient relevé d'une autorité indépendante pluridisciplinaire tandis que les décisions de prolongation du TBS ou de sortie définitive seraient demeurées du ressort des juridictions. Ces propositions n'ont pas abouti à ce jour.
* 57 Selon des statistiques de 2003, 448 patients sur 1.047 personnes placées sous TBS pouvaient être considérées comme dangereuses, tandis que 210 patients sur 610 personnes internées dans des hôpitaux psychiatriques -« de droit commun »- pouvaient également être estimées potentiellement dangereuses.