II. DES ENJEUX BUDGÉTAIRES MODESTES, MAIS UN DÉBAT RÉCURRENT SUR LES MISSIONS ET L'ORGANISATION
A. UNE STRUCTURE RELATIVEMENT LÉGÈRE : 19 MILLIONS D'EUROS DE DOTATIONS ET 192 EMPLOIS ÉQUIVALENT TEMPS PLEIN TRAVAILLÉS
1. La diminution de 12 % des dotations budgétaires sur la période 1996-2006
Dans la nouvelle nomenclature budgétaire issue de la mise en oeuvre de la LOLF, les crédits du Commissariat général du Plan (CGP) sont inscrits, dans le projet de loi de finances pour 2006, à l'action n° 11 « Stratégie et prospective » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».
Les crédits du CGP, puis du CAS, s'élèvent ainsi à 19,01 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2006, soit 4,8 % des crédits du programme. La répartition des crédits est détaillée dans le tableau ci-après.
Il a été précisé à vos rapporteurs spéciaux que le budget complet du CAS est un peu plus étendu que celui figurant dans le projet de loi de finances pour 2006, présenté ci-dessous, car il intègre certaines dépenses inscrites dans l'action « soutien ». Cette différence de périmètre se traduit essentiellement par un solde de 9 emplois supplémentaires (soit 1 million d'euros).
Répartition des crédits du Centre d'analyse stratégique (ex-CGP)
(en millions d'euros)
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Type de dépense |
Montant |
% |
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Dépenses de personnel |
11,66 |
61,3 % |
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Autres dépenses : Dont : (1) Dépenses de fonctionnement CGP (stricto sensu) Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) Centre d'études prospectives et d'informations inter-nationales (CEPII) |
7,35 3,49 2,19 0,25 1,05 |
38,7 % 18,4 % |
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(2) Dépenses d'intervention Dont : Subventions à l'Institut de recherches économiques et sociales Financement de travaux de recherche en socio-économie |
3,86 3,21 0,65 |
20,3 % |
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Total |
19,01 |
100 % |
Source : projet de loi de finances pour 2006, projet annuel de performances de la mission « Direction de l'action du gouvernement »
Ces données budgétaires n'incluent pas 100.000 euros de ressources prévisionnelles en fonds de concours. Lors de l'examen des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » dans le projet de loi de finances pour 2006, vos rapporteurs spéciaux avaient mentionné que le projet annuel de performances comportait une lacune sur ce point.
A moyen terme, les dépenses ont baissé de 12 % à périmètre constant sur la période 1996-2006 . Ces comparaisons font abstraction des subventions que versait le Plan, jusqu'en 2004 inclus, à certains organismes : l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), le Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) et le Centre pour la recherche économique et ses applications (CEPREMAP) 6 ( * ) .
A périmètre constant , hors subventions à d'autres organismes, le budget du Plan s'élève à 17,199 millions d'euros en 1996 et 15,155 millions d'euros en 2006, soit une diminution de 11,9 % en dix ans .
2. Des effectifs stabilisés
Selon les données figurant dans le projet annuel de performances de la mission « Direction de l'action du gouvernement » annexé au projet de loi de finances pour 2006, le Centre d'analyse stratégiques dispose de 192 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT).
Ces effectifs sont quasi-stables par rapport au projet de loi de finances pour 2005, puisqu'ils ne progressent que d'un seul ETPT entre 2005 et 2006. A plus long terme, la diminution des emplois rémunérés par le Plan est convergente avec celle de ses crédits : les effectifs ont diminué de 13 % au cours de la période 1996-2006 .
La répartition des emplois entre le Commissariat général du Plan (CGP) et les organismes qui lui sont rattachés s'établit comme suit, ce qui témoigne de la place majeure qu'occupe le CGP :
- 135 ETPT pour le CGP stricto sensu ;
- 46 ETPT pour le Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII) 7 ( * ) ;
- 11 ETPT pour le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) 8 ( * ) .
Il convient toutefois d'être prudent quant aux évolutions des seuls emplois budgétaires, puisque le CGP employait une quarantaine de chargés de mission et que le CAS peut, à nouveau, disposer du concours de collaborateurs extérieurs, appartenant ou non à l'administration 9 ( * ) . Il est toutefois encore trop tôt pour apprécier l'évolution du recours à des contributions extérieures.
Les évolutions budgétaires à moyen terme montrent donc une évolution maîtrisée des crédits et des emplois budgétaires . Vos rapporteurs spéciaux rappellent cependant que nos collègues députés de la commission des finances de l'Assemblée nationale ont proposé, à plusieurs reprises (mais sans succès) des amendements de réduction des crédits du CGP, en s'interrogeant sur sa finalité, après l'abandon de la planification en France.
Les moyens du CAS, qui correspondent à ceux d'une direction d'administration générale assez légère, doivent ainsi être appréciés au regard des missions qui incombent au successeur du Plan .
B. QUEL AVENIR POUR LE PLAN APRÈS LA FIN DE LA « PLANIFICATION À LA FRANÇAISE » ?
L'ancien Commissariat général du Plan avait été créé par un décret en date du 3 janvier 1946, modifié à plusieurs reprises, en 1947, 1962 et 1969.
La fin de la planification en France - dont ne subsiste qu'un seul outil : les contrats de plan Etat-région (CPER) - a ensuite posé la question de l'avenir du CGP. En effet, si les travaux préparatoires du X ème plan (1989-1992) ont servi de base à l'élaboration des CPER de deuxième génération (1989-1993), les travaux du XI ème Plan (1993-1997) n'ont pas été menés à leur terme .
Outre l'hypothèse radicale d'une suppression du Plan, plusieurs options ont été discutées dans le cadre d'une évolution de ses missions.
Ainsi, le CGP définirait-il une stratégie pluriannuelle de l'Etat (sous forme d'un projet de loi de plan ?), ou du moins de ses priorités majeures, ou ne devrait-il qu'aider à la prise de décision politique ?
Par ailleurs, le Plan aurait-il pour mission de développer une évaluation ex post , ou faudrait-il privilégier une fonction prospective et, si cette option était retenue, à quelle(s) échéance(s) ?
Les engagements financiers devraient-ils être corrélés à la définition des objectifs retenus : en d'autres termes, le Plan disposerait-il d'enveloppes de crédits limitatifs destinées chacune à conduire des études préalablement définies ?
Quel pourrait être le meilleur rattachement institutionnel : le Premier ministre ou le Parlement, institution distincte du pouvoir exécutif ?
Quelle coordination pourrait-on opérer avec les politiques européennes ?
Dans ce contexte, M. Dominique de Villepin, Premier ministre, a jugé nécessaire de changer le rôle et le nom de l'ancien Plan, comme le précise sa lettre de mission à Mme Sophie Boissard, nommée commissaire du Plan, en date du 27 novembre 2005 10 ( * ) .
*
* *
Pour répondre aux questions multiples sur les missions et les fonctions du Plan après la fin de la « planification à la française », le décret précité du 6 mars 2006 portant création du CAS a fait le choix d'un organisme prospectif, placé auprès du Premier ministre, prenant davantage en compte la dimension communautaire des politiques publiques.
Ce sont ces choix que vos rapporteurs spéciaux ont choisi d'examiner, afin d' apprécier si le CAS naissait sur des bases saines, sans reproduire les imperfections de l'ancien Commissariat général du Plan .
* 6 Ces subventions relèvent désormais d'autres ministères (ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et ministère de l'éducation nationale). En revanche, le Plan (puis le CAS) continue de financer l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES).
* 7 Le CEPII se présente comme suit sur son site : « Le CEPII est le principal centre français d'étude et de recherche en économie internationale. Placé auprès du Centre d'analyse stratégique, cet organisme public créé en 1978 par Raymond Barre, réunit une équipe d'une cinquantaine de personnes dont une trentaine d'économistes. L'indépendance de ses recherches est garantie par un Conseil qui se prononce sur les orientations stratégiques des travaux. Le Conseil est composé de responsables des administrations et de personnalités issues des entreprises, des organisations syndicales et de l'Université. Parallèlement, le Comité Scientifique, présidé par Olivier J. Blanchard (MIT), valide les travaux en s'intéressant aux méthodes, aux supports de publication des résultats et aux collaborations avec d'autres instituts » (source : http://www.cepii.fr/francgraph/cepii/cepii.htm).
* 8 Selon les informations figurant sur le site du CERC, « Le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale a été créé par un décret en Conseil d'Etat du 7 avril 2000 (...). Le Cerc est chargé de contribuer à la connaissance des revenus, des inégalités sociales et des liens entre l'emploi, les revenus et la cohésion sociale. Il lui appartient aussi de dresser un état des lieux des inégalités sociales et des mécanismes redistributifs, et d'attirer l'attention du gouvernement ainsi que de l'opinion publique sur les évolutions souhaitables » (source : http://www.cerc.gouv.fr/indexf.html ).
* 9 Selon le troisième alinéa de l'article 2 du décret du 6 mars 2006 précité portant création du CAS, reproduit en annexe II au présent rapport, « outre les personnels permanents du centre placés sous son autorité, le directeur général peut faire appel à des collaborateurs extérieurs, appartenant ou non à l'administration, lui apportant leur concours sans renoncer à leur occupation principale ».
* 10 Cette lettre, disponible sur le site de l'ex-CGP, figure en annexe II au présent rapport d'information.