C. L'APPLICATION EFFECTIVE DU DROIT COMMUNAUTAIRE DE L'ENVIRONNEMENT : UN ENJEU FORT DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR UN FAIBLE PILOTAGE
1. Le droit de l'environnement est essentiellement d'origine communautaire
Il convient de souligner la part essentielle occupée par le droit communautaire de l'environnement, puisque environ 85 % du droit de l'environnement français a une origine communautaire . On dénombre ainsi environ 49 règlements et 116 directives ayant trait à l'environnement, auxquels il convient d'ajouter les décisions et les conventions ou accords internationaux.
Ce droit communautaire a un impact important sur le budget de l'écologie et du développement durable : en 2006, la mise en oeuvre de Natura 2000 mobilise ainsi 40 millions d'euros en autorisations d'engagement (contre 25,43 millions d'euros en 2005) et 25 millions d'euros en crédits de paiement (contre 19,78 millions d'euros en 2005) ; dans le domaine de la politique de l'eau, le projet annuel de performance de la mission « Ecologie et développement durable » annexé au projet de loi de finances pour 2006 précise que la mise en place des directives communautaires (directive relative aux eaux résiduaires urbaines, directive relative aux nitrates, directive cadre sur l'eau) a représenté près de 40 % des moyens d'engagement des agences de l'eau sur la période 2003-2006 (3,2 milliards d'euros). Le droit communautaire est d'autant plus important dans le domaine de l'environnement qu'il assigne très souvent des objectifs que les Etats membres doivent atteindre. L'extrait de la maquette budgétaire qui suit fournit un exemple de l'importance de l'impact de la législation communautaire sur le budget de l'écologie et du développement durable. Il permet également de souligner le poids des conventions internationales dans le domaine de l'environnement.
Votre rapporteur spécial s'attachera, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, à mettre en évidence le coût direct induit par les normes communautaires au sein du budget de l'écologie et du développement durable.
Source : ministère de l'écologie et du développement durable
Le droit communautaire vu à travers la maquette
budgétaire :
un extrait du programme
« Prévention des risques et lutte contre les
pollutions »
2. Le pilotage pour appliquer le droit communautaire de l'environnement est-il suffisant ?
L'application du droit communautaire de l'environnement nécessite un pilotage fort, ce qui n'est pas, ou n'a pas été, toujours le cas. On soulignera en effet que l'environnement est, par nature, une problématique transversale, qui s'accommode mal des cloisonnements ministériels verticaux.
Deux difficultés surgissent de ce point de vue : le ministère de l'écologie et du développement durable reste, au sein des structures de l'administration centrale, un « petit ministère » et il est, en outre, dépendant de plusieurs autres ministères pour la mise en oeuvre concrète de ses décisions, ainsi que votre rapporteur spécial l'a relevé dans ses rapports sur les crédits de l'écologie et du développement durable au moment de l'examen du budget.
L'éclatement des polices de l'environnement (24 au total) ne constitue pas non plus un facteur de simplicité. Dans sa communication devant le comité interministériel sur l'Europe du 6 février 2006, la ministre de l'écologie et du développement durable, Mme Nelly Olin, indiquait que « nous disposons maintenant d'un bon arsenal législatif et réglementaire, et des agents de contrôle de grande qualité. Mais nous sommes dans une très grande insuffisance en terme de moyens humains et financiers pour garantir l'ordre public écologique. Au-delà de nos propres agents, il nous faut mobiliser les autres administrations (agriculture, équipement, industrie, santé...) qui mettent en oeuvre les 24 polices de l'environnement, et mobiliser les décideurs politiques et économiques ».
Votre rapporteur spécial considère qu'il est essentiel de renforcer la coordination interministérielle, en fonction des priorités définies. Le rapport sur Natura 2000 de la mission d'audit de modernisation 9 ( * ) recommande également, s'agissant de ce dossier précis, « une coordination interministérielle plus forte , et en particulier la participation effective du ministère de l'agriculture et de la pêche au pilotage de ce dossier, dans un dispositif formalisé de management de la qualité. La gestion complexe du dossier de la conditionnalité des aides, à partir d'analyses initiales de deux ministères dont il était normal qu'elles diffèrent, est en effet apparue à la mission comme révélatrice d'une nécessité de renforcer le pilotage commun ».
Ce constat, valable pour Natura 2000, peut être généralisé, et ce d'autant plus que certains dossiers « environnementaux » sont parfois pilotés par d'autres ministères que celui de l'écologie et du développement durable, comme le dossier des nitrates en Bretagne ou celui des organismes génétiquement modifiés.
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La liste des polices judiciaires spéciales de l'environnement
- Rejets des navires * Obligation d'assurance pour les dommages résultant des pollutions par hydrocarbures * Rejets polluants des navires - Pollutions dues aux opérations d'exploitation sous-marine - Pollutions dues à des opérations d'immersion - Pollutions dues à des opérations d'incinération - Rejets nuisibles en mer ou dans les eaux salées (aval de la limite de salure des eaux)
Source : ministère de l'écologie et du développement durable |
* 9 Mission d'audit et de modernisation, rapport sur Natura 2000 établi par MM. Michel Badré, Daniel Lejeune, François Baratin, Dominique Bidou, Jean-Marie Bourgau et Gérard Cravero (janvier 2006), disponible sur internet à l'adresse suivante :
http://www.performance-publique.gouv.fr/pdf/audit/Rapport-V1-Ecologie-Natura%20_2000-def.pdf