II. POUR LA PREMIÈRE FOIS, UN PROGRAMME DE STABILITÉ DIFFÉRENT DE LA PROGRAMMATION ANNEXÉE AU PROJET DE LOI DE FINANCES
A. LA CAUSE DE CES DIVERGENCES : LE « RAPPORT PÉBEREAU » ET LA CONFÉRENCE NATIONALE DES FINANCES PUBLIQUES
Le programme de stabilité 2007-2009 est le premier à différer de la programmation pluriannuelle des finances publiques annexée au projet de loi de finances.
1. Le « rapport Pébereau » et la conférence nationale des finances publiques
Ces divergences viennent du fait qu'entre-temps, s'est tenue la première conférence nationale des finances publiques du 11 janvier 2006, qui mettait partiellement en oeuvre les préconisations du rapport 6 ( * ) sur la dette publique remis au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie par la commission présidée par M. Michel Pébereau.
Ainsi, la France a remis son programme de stabilité 2007-2009 à la Commission européenne le 13 janvier 2006 (alors que le « code de conduite » fixait la date limite du 1 er décembre 2005).
D'un point de vue juridique, le fait que le programme de stabilité diffère de la programmation annexée au projet de loi de finances n'est contraire ni à la LOLF, ni au pacte de stabilité. Cependant, il aurait peut-être été opportun d'attirer l'attention des commissions des finances des deux assemblées sur cette modification, substantielle .
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Les programmations quadriennales associées aux projets de lois de finances initiales et les programmes de stabilité 1. Les programmations pluriannuelles annexées aux projets de loi de finances L'article 50 de la LOLF, introduit à l'initiative du Sénat, prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (RESF) « présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ». Ainsi, pour la première fois, un exercice de programmation pluriannuelle a été annexé au projet de loi de finances pour 2003. En pratique, ce document retient les mêmes hypothèses que le futur programme de stabilité. Le programme de stabilité est cependant plus détaillé, et accompagné d'une présentation « littéraire » plus conforme au « style communautaire ». 2. Les programmes de stabilité Les Etats doivent présenter leurs programmes de stabilité à la Commission européenne au mois de décembre de chaque année. Les programmes de stabilité ont pour base juridique l'article 103 du traité instituant la Communauté européenne et le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques. Jusqu'à présent, les programmes de stabilité constituaient une version détaillée des programmations pluriannuelles annexées aux lois de finances. |
2. La principale différence par rapport à la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2006 : un objectif d'équilibre des finances publiques en 2010
Comme le rapport Pébereau 7 ( * ) , le programme de stabilité 2007-2009 a pour objectif, dans son scénario de croissance à 2,25 % du PIB, de revenir à l'équilibre global des administrations publiques en 2010.
Il s'agit de la principale différence par rapport à la programmation pluriannuelle des finances publiques annexée au projet de loi de finances pour 2006. La programmation pluriannuelle des finances publiques n'indiquait pas d'objectif de solde public pour l'année 2010, mais pour l'année 2009 cet objectif, dans le scénario de croissance du PIB de 2,25 % 8 ( * ) , était de - 1,4 % du PIB. A titre de comparaison, le programme de stabilité 2007-2009 prévoit un solde public de - 1 % du PIB en 2009.
Cet objectif d'équilibre des finances publiques à moyen terme est plus ambitieux que ce qu'impose le pacte de stabilité et de croissance, depuis sa récente réforme. En effet, si le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 confirme que le pacte de stabilité et de croissance fait obligation aux Etats membres de tendre à moyen terme vers un solde public « proche de l'équilibre ou excédentaire », il considère que « les objectifs à moyen terme devraient être différenciés et peuvent s'écarter de la position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire pour un Etat membre en fonction du ratio d'endettement et du potentiel de croissance du moment, tout en préservant une marge suffisante en dessous de la valeur de référence de -3 % du PIB ».
Ainsi, dans son avis sur le programme de stabilité 2007-2009 de la France, la Commission européenne estime que l'objectif à moyen terme de la France pourrait être de seulement - 1,5 % du PIB.
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Un point commun entre le rapport Pébereau et le programme de stabilité 2007-2009 : une réduction du déficit par la seule réduction des dépenses Comme le rapport Pébereau, le programme de stabilité 2007-2009 prévoit de réduire le déficit public par la seule réduction des dépenses en part du PIB. Il se distingue en cela du plan de consolidation de l'Allemagne , qui repose, de manière à peu près égale, sur la réduction des dépenses et sur l'augmentation des recettes, ce qui peut être considéré comme moins « vertueux ». Le programme de stabilité 2007-2009 ne se distingue pas en cela de la programmation des finances publiques annexée au projet de loi de finances pour 2006, ni des programmes de stabilité qui l'ont précédé. Traditionnellement, les programmes de stabilité de la France prévoient de réduire le déficit public par la seule maîtrise de la dépense. |
* 6 Commission présidée par M. Michel Pébereau, « Rompre avec les facilités de la dette publique », rapport du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, décembre 2005.
* 7 Selon le rapport Pébereau, l'Etat et les administrations de sécurité sociale doivent « revenir à l'équilibre en cinq ans au maximum », c'est-à-dire en 2010. Si l'on suppose que les collectivités territoriales sont également à l'équilibre, cela correspond à un équilibre global des administrations publiques en 2010.
* 8 L'autre scénario, dit « scénario haut », suppose une croissance du PIB de 3 %, et est donc peu réaliste.