B. POUR UNE ORGANISATION DE MARCHÉ AU SERVICE D'UNE POLITIQUE PUBLIQUE DU CRÉDIT
Une observation fondamentale s'impose : aux États-Unis , l' organisation du marché hypothéc aire n'a pas été conçue uniquement comme une réponse technique aux problèmes de financement des banques pourvoyeuses de crédits à long terme, mais aussi comme une architecture au service d'un projet de politique économique et sociale visant à favoriser une distribution homogène des crédits hypothécaires dans toutes les régions et parmi toutes les catégories sociales .
Les mécanismes mis en place aux États-Unis découlent de l'analyse selon laquelle l'organisation du partage des risques de crédit influence ses dynamiques.
Il existe trois systèmes :
- ceux où le risque est clairement porté par les ménages emprunteurs, quand les crédits à long terme sont assortis de taux variables comme au Royaume-Uni ;
- ceux où le risque est disséminé, comme dans le cas américain où le risque de crédit est éparpillé entre l'offreur de crédit, l'emprunteur individuel et une multiplicité de financeurs ;
- ceux où le risque repose essentiellement sur les banques qui dispensent le crédit, à charge pour elles de limiter leurs risques ou de tenter de le « passer » aux emprunteurs, comme en France.
Cette volonté s'est incarnée dans la mise en place d'institutions financière, publiques ou garanties par l'État, disposant d'avantages spécifiques (fiscalité, pondération prudentielle favorable...) équivalents à une subvention implicite (estimée entre 50 et 100 milliards de dollars sur la période 1997-2003 par la Fed), en contrepartie d'obligations de service public.
Même si les contestations du système sont vives aux États-Unis (le respect des obligations de service public ne serait pas satisfaisant ; la garantie implicite du Trésor serait à l'origine d'une prise de risques excessive car créatrice d'aléa moral), l'exemple américain sans pouvoir servir de modèle semble devoir être médité.
En France, du reste, il existe un mécanisme d'inspiration analogue avec la garantie de prêts sociaux. Force est d'observer, ainsi que le fait régulièrement notre Commission des Finances 28 ( * ) et des Affaires sociales 29 ( * ) que les dispositifs existants, malgré leur utilité, manifestent des insuffisances.
Si le nombre de prêts bénéficiant de la garantie du FGAS n'est pas négligeable et si les encours garantis ont atteint un total significatif (45 milliards d'euros, ce qui représente un peu plus du dixième des encours totaux en 2004 30 ( * ) ), le système reste fortement sélectif.
NOMBRE DE PRÊTS ÉMIS BÉNÉFICIANT DE LA GARANTIE DU FGAS
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1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
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Prêt à l'accession sociale (PAS) |
71.749 |
61.765 |
53.904 |
65.887 |
63.495 |
|
Prêt à taux zéro (PTZ) |
50.321 |
43.271 |
38.163 |
39.009 |
35.420 |
|
TOTAL |
122.070 |
105.039 |
92.067 |
104.896 |
98.915 |
La conditionnalité de la garantie apportée, à la fois du point de vue des caractéristiques des prêts et du financement du mécanisme, le réserve à une proportion faible des flux annuels de prêts, ceux qualifiés de sociaux.
La faible sinistralité 31 ( * ) constatée montre d'ailleurs que, même dans ce champ, le mécanisme apporte un adjuvant peu actif à l'accès des ménages au crédit.
Votre rapporteur invite donc à une réflexion approfondie sur l'organisation du marché du crédit à long terme aux ménages. L'élargissement des garanties publiques à un ensemble plus important des prêts et son couplage avec les mécanismes de refinancement des offreurs de crédit doivent concentrer ces réflexions. La perspective de la mise en place d'un système de garantie se substituant au FGAS offre l'opportunité d'une réorganisation substantielle du marché hypothécaire.
* 28 Voir, en particulier, le rapport général sur le projet de loi de finances pour 2006 n° 99 (Tome II, Fascicule 1, Volume 1) de M. Philippe Marini et du 24 novembre 2005.
* 29 Voir, en particulier, le rapport pour avis Ville et Habitat sur le projet de loi de finances pour 2005, n° 78, du 25 novembre 2004, de Mme Valérie Letard .
* 30 Cette proportion n'est qu'un ordre de grandeur puisque l'encours des prêts garantis en 2005 n'était que de 31,6 milliards d'euros.
* 31 Même si la valorisation des actifs immobiliers des ménages constatée ces dernières années peut expliquer une partie du phénomène en ce qu'elle a permis de dénouer des situations compromises sans qu'un constat de sinistre soit systématiquement enregistré.