N° 234
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mars 2006 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) sur la stratégie de Lisbonne et sur la communication de la Commission du 25 janvier 2006 au Conseil européen de printemps « Passons à la vitesse supérieure : le nouveau partenariat pour la croissance et l'emploi »,
Par M. Jean BIZET,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert del Picchia, Marcel Deneux, André Dulait, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann Gaillard, Paul Girod, Mmes Marie-Thérèse Hermange, Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Roland Ries, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Türk, Serge Vinçon.
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Union européenne. |
Les Chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne avaient arrêté, les 23 et 24 mars 2000, à Lisbonne, pour la première fois dans l'histoire de l'Europe, une stratégie économique et sociale globale à dix ans couvrant la période 2000-2010. Cette stratégie était résumée dans un objectif ambitieux : faire de l'Union, « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde » .
Cette stratégie était mesurée par quatorze indicateurs parmi lesquels la croissance (3 % par an), la part du PIB consacré à la recherche (3 %), le taux d'emploi global de la population (70 %), le taux d'emploi des femmes (60 %), le taux d'emploi des travailleurs âgés de 55 à 64 ans (50 %).
Elle reposait sur trois objectifs principaux :
- la transition vers une société et une économie fondée sur la connaissance ;
- la modernisation du modèle social européen ;
- une évolution saine des équilibres macroéconomiques.
Le Conseil européen de Göteborg avait, en outre, ajouté à ces objectifs, en 2001, une dimension environnementale dans le cadre d'une vaste stratégie pour le développement durable initiée par le Conseil européen de Lisbonne.
La mise en oeuvre de cette stratégie de long terme s'appuyait sur une nouvelle procédure communautaire, celle de la méthode ouverte de coordination (MOC), méthode autorisant l'Union à agir dans des domaines dans lesquels elle est dépourvue de compétences grâce à la fixation, par le Conseil, d'objectifs communs dont la mise en oeuvre respecte le libre choix, par les États, des moyens les mieux adaptés. Chaque année, le Conseil européen de printemps devait en assurer le suivi.
Le Conseil européen du 5 novembre 2004 avait invité la Commission à lui présenter, avant la fin janvier 2005, des propositions pour procéder à la révision ce cette stratégie à mi-parcours en prenant en compte un bilan qui a été réalisé par l'ancien Premier ministre des Pays-Bas, M. Wim Kok.
Il est alors apparu au Conseil européen réuni à Bruxelles, les 22 et 23 mars 2005, que non seulement l'objectif fixé en 2000 ne serait pas atteint en 2010, mais que, en outre, l'Europe risquait d'être écartée de la compétition mondiale pour plusieurs raisons : faible croissance, baisse du niveau des investissements productifs et de la demande, précarisation des emplois, fermeture de sites européens de production, exode des chercheurs, creusement des déficits publics, coût croissant de la protection sociale liée au vieillissement de la population et au chômage de masse.
C'est pourquoi le Conseil européen a révisé cette stratégie (1 ( * )) , sur la base de la proposition qui lui avait été présentée par la Commission, en la recentrant sur la croissance et l'emploi, tout en préservant l'équilibre entre les trois piliers du processus (économie, social et environnement).
Par ailleurs, pour remédier aux manques de coordination ressentie dans le domaine économique entre l'Union et les États, le Conseil a en outre adopté, en juillet 2005, des lignes directrices intégrées (LDI) qui définissent, pour trois ans, les grandes orientations de l'Union en matière macroéconomique, microéconomique et d'emploi et qui se substituent aux anciennes « Grandes Orientations de Politique Économique (GOPE) » et aux « Lignes Directrices pour l'Emploi (LDE) ».
Le Parlement européen avait organisé les 16 et 17 mars 2005, à Bruxelles, une première conférence réunissant les parlementaires européens et nationaux. Une seconde rencontre parlementaire entre le Parlement européen et les Parlements nationaux s'est déroulée à nouveau à Bruxelles les 31 janvier et 1 er février 2006 sur le thème « les Parlements en route vers Lisbonne ».
Une communication de la Commission intitulée « Passons à la vitesse supérieure, le nouveau partenariat pour la croissance et l'emploi » publiée le 25 janvier 2006, sera soumise au prochain Conseil européen de printemps des 23 et 24 mars 2006.
Sous le vocable de « stratégie de Lisbonne » se cachent en réalité les principaux enjeux de l'avenir économique et industriel de l'Europe : sa place dans la mondialisation, le choix de ses stratégies de développement, l'avenir de sa jeunesse, la régulation des politiques de l'emploi, le policy mix entre les politiques économique et monétaire.
C'est dire l'importance du sujet qui est à la limite des compétences communautaires sans être totalement du ressort des États. C'est en réalité la substance même de la politique économique nationale qui est concernée par cette stratégie. C'est bien la raison pour laquelle la totalité des États membres, à l'exception notable de la France, ont désigné un responsable politique de haut niveau pour coordonner leur stratégie de Lisbonne.
Avant de juger la pertinence de la stratégie de Lisbonne révisée, il convient d'examiner son nouveau contenu dans le cadre du programme communautaire et des programmes nationaux de réforme.
I. LE CONTENU DE LA STRATÉGIE DE LISBONNE RÉVISÉE
Après les décisions du Conseil européen de mars et juillet 2005, la stratégie de Lisbonne repose désormais sur deux types de programmes :
- d'une part, le programme communautaire de Lisbonne ;
- d'autre part, les programmes nationaux de réforme (PNR) auxquels appartient « le programme français de réforme pour une croissance sociale » .
A. LE PROGRAMME COMMUNAUTAIRE DE LISBONNE
Le programme communautaire de Lisbonne, qui vient d'être rendu public par la Commission dans sa communication du 25 janvier 2006, s'appuie essentiellement sur le 7e programme-cadre pour des activités de recherche, de développement technologique et de démonstration et sur le programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité.
Le 7 ème programme-cadre pour des activités de recherche et de développement technologique introduit un nouveau système d'aide à la recherche : les initiatives technologiques conjointes.
Ces initiatives conjointes prennent la forme de partenariats entre secteur public et secteur privé pour le soutien des recherches engagées dans des domaines nouveaux et prometteurs : par exemple, les piles à hydrogène et à combustible, la nanoélectronique, l'aéronautique et les transports aériens, ou encore, la médecine innovante ou les écotechnologies. Le système de navigation par satellite Galileo et la conception de systèmes de gestion intégrée du trafic ferroviaire et aérien sont d'autres grands exemples de projets industriels précurseurs qui présentent, pour la Commission, une dimension européenne très marquée. Le programme peut être étendu à de nouvelles dispositions en faveur de l'innovation, notamment pour les petites et moyennes entreprises. En outre, l'octroi d'aides d'État à de jeunes sociétés innovantes devrait être rendu plus facile, non seulement par une assistance financière directe, mais aussi par un accès plus aisé aux capitaux à risques.
De son côté, le programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité doit offrir de nouveaux financements communautaires, sous la forme de garanties et d'investissements en capitaux à risques , notamment pour la mise sur le marché de solutions novatrices dans le secteur des énergies renouvelables et de la demande énergétique.
B. LES PROGRAMMES NATIONAUX DE RÉFORME (PNR)
La définition de programmes nationaux de réforme par les États membres constitue l'essentiel de la nouvelle stratégie de Lisbonne. Moins d'un an après le Conseil de Bruxelles de mars 2005, tous les États membres ont élaboré un tel programme à partir d'un même ensemble de vingt-quatre lignes directrices intégrées (LDI) qui ont été définies par le Conseil en juillet 2005 autour de trois grands secteurs d'intervention : macroéconomie, microéconomie et emploi.
Ces lignes directrices sont les suivantes :
a) Dans le domaine macroéconomique
1. Garantir la stabilité économique ;
2. Assurer la pérennité de l'économie ;
3. Favoriser une affectation efficace des ressources ;
4. Renforcer la cohérence des politiques macroéconomiques et structurelles ;
5. Veiller à ce que l'évolution des salaires contribue à la stabilité macroéconomique et à la croissance ;
6. Contribuer au dynamisme et au bon fonctionnement de l'UEM ;
b) Dans le domaine microéconomique
7. Accroître et améliorer les investissements dans la recherche-développement, notamment dans le secteur privé, en vue de créer un espace de connaissance européen ;
8. Faciliter l'innovation ;
9. Faciliter la distribution et l'utilisation ciblée des TIC et créer une vaste société d'information ;
10. Renforcer les avantages compétitifs de la base industrielle ;
11. Encourager l'utilisation durable des ressources et renforcer la synergie entre la protection de l'environnement et la croissance ;
12. Développer et approfondir le marché intérieur ;
13. Assurer l'ouverture et la compétitivité des marchés au sein et en dehors de l'Europe et tirer parti des avantages de la mondialisation ;
14. Rendre l'environnement des entreprises plus attrayant et encourager les initiatives privées grâce à de meilleures réglementations ;
15. Encourager une culture plus entrepreneuriale et créer un environnement favorable aux PME ;
16. Étendre et améliorer les infrastructures européennes et achever les projets transfrontaliers prioritaires ;
c) Dans le domaine de l'emploi
17. Appliquer des politiques de l'emploi visant à atteindre le plein emploi, à améliorer la qualité et la productivité du travail, et à renforcer la cohésion sociale et territoriale ;
18. Favoriser une approche fondée sur le cycle de la vie à l'égard du travail ;
19. Assurer des marchés du travail qui favorisent l'insertion, renforcer l'attrait des emplois et rendre le travail financièrement attrayant pour les demandeurs d'emploi, y compris les personnes défavorisées et les personnes inactives ;
20. Améliorer la réponse aux besoins du marché du travail.
21. Favoriser la flexibilité en la conciliant avec la sécurité de l'emploi et réduire la segmentation du marché du travail, en tenant dûment compte du rôle des partenaires sociaux ;
22. Assurer une évolution des coûts du travail et instaurer des mécanismes de fixation des salaires qui soient favorables à l'emploi ;
23. Accroître et améliorer l'investissement dans le capital humain ;
24. Adapter les systèmes d'éducation et de formation aux nouveaux besoins en matière de compétences.
À l'exception notable de la France, tous les États membres ont désigné un coordonnateur national pour la stratégie de Lisbonne et ont profité de la circonstance pour améliorer la coordination interne entre leurs différents ministères concernés . La plupart des États membres, à l'exception, là encore, de la France, se sont véritablement efforcés d'associer leur parlement et les représentants des autorités régionales et locales à la rédaction de leur programme national de réforme.
Comme le souligne la Commission, « Dès lors que la Stratégie de Lisbonne est un programme à moyen ou long terme requérant une application sur le terrain, il est essentiel que cette association des parlements, des autorités locales, des partenaires sociaux et de la société civile se poursuive. En fait, il est indispensable, pour obtenir l'adhésion du grand public, que les citoyens comme les entrepreneurs comprennent l'utilité de cette réforme et de ses effets bénéfiques sur leur existence ; une telle appropriation ne peut être induite que d'une participation directe ou indirecte (par le truchement d'organisations représentatives) à la conception de ladite réforme » .
Après l'analyse des PNR des vingt-cinq États membres, les conclusions générales de la Commission sont les suivantes :
1. Les programmes nationaux de réforme sont un bon point de départ pour la poursuite du programme des réformes, même s'ils ne sont pas tous de la même qualité ;
2. L'intégration entre les trois dimensions (macroéconomie, microéconomie et emploi) peut être renforcée ;
3. Si environ la moitié des États membres désignent l'élimination des obstacles à l'accès aux marchés (et, en particulier, à celui des services) comme un problème, seuls quelques programmes nationaux de réforme prévoient des mesures efficaces en faveur du renforcement de la concurrence ;
4. Une bonne partie d'entre eux doivent aussi veiller à ce que les dépenses communautaires consacrées à la cohésion et au développement rural contribuent à l'application de la Stratégie de Lisbonne dans son ensemble. C'est pourquoi les États devraient établir une programmation des fonds communautaires pour soutenir directement les programmes nationaux de réforme ;
5. L'appropriation de la Stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi par l'opinion publique est insuffisante, à quelques exceptions près ; les partenaires sociaux - qui sont appelés à jouer un rôle important, puisqu'ils sont parties prenantes de la Stratégie et peuvent jouer un rôle de « démultiplicateur » - devraient être associés plus activement au processus de gouvernance.
C. LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉFORME DE LA FRANCE
La rédaction du programme national de réforme de la France (PNR) intitulé « Programme français de réforme pour une croissance sociale » , a été coordonnée par le Secrétariat Général pour les Affaires Européennes (SGAE). Le PNR a été validé lors du Comité interministériel sur l'Europe du mardi 11 octobre 2005 et a été communiqué à la Commission européenne fin octobre. Il a été présenté aux partenaires sociaux par Jean-Louis Borloo, ministre de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement, le 21 octobre 2005. Thierry Breton, ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie l'a présenté à la commission des Affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée nationale le 30 décembre 2005.
La « politique de croissance sociale » du Gouvernement français emprunte quatre axes pour renouer avec une croissance durablement élevée :
1. Mettre l'emploi au coeur des décisions des pouvoirs publics ;
2. Améliorer la compétitivité des entreprises ;
3. Mettre en oeuvre un volontarisme de l'État dans le domaine industriel et de la recherche ;
4. Tenir le cap d'une politique budgétaire rigoureuse.
Le programme français de réforme (2 ( * )) se fonde en outre sur trois principes : subsidiarité, réconciliation du projet européen avec la croissance et l'emploi, appropriation par les Français de « l'Europe des avancées concrètes » .
Dans le détail, le PNR français décrit les mesures gouvernementales relatives à la consolidation des finances publiques , à la réforme du système des retraites, à la revalorisation des retraites pour les bas salaires, à la modification des comportements en matière de soins, à la responsabilisation des professionnels et des assurés face à l'augmentation des dépenses de santé, à la modernisation de la gestion du secteur hospitalier, à la refonte du barème de l'impôt sur le revenu et au « bouclier fiscal ».
S'agissant des entreprises, le PNR français insiste sur l'adaptation du système fiscal pour renforcer l'attractivité du territoire , sur la simplification d'un système réglementaire parfois trop complexe, sur la promotion d'une croissance respectueuse de l'environnement, sur la lutte contre le changement climatique, notamment en favorisant les économies d'énergie et l'utilisation d'énergies renouvelables, sur la réduction des pollutions locales et sur une meilleure prévention des risques sanitaires dus aux pollutions.
« La bataille pour l'emploi » s'articule autour de la promotion de l'emploi des moins qualifiés par l'allègement des prélèvements sociaux, par le développement des emplois dans les services à la personne - notamment par la création d'un chèque emploi service universel (CESU) -, par l'incitation au retour à l'emploi et la valorisation financière du travail, par l'accompagnement du retour à l'activité, par l'amélioration du fonctionnement du marché du travail, la promotion de la formation tout au long de la vie, l'insertion professionnelle des jeunes, la qualité du système scolaire et une meilleure intégration des jeunes à la société et au monde moderne.
Le PNR détaille également l'ensemble des mesures relatives au droit du travail prises en janvier 2003 (temps de travail), 2004 (loi relative au dialogue social) et 2005 (réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise), à l'emploi des seniors de plus de 55 ans, à l'allongement de la vie active, à l'investissement dans le capital humain, à l'égalité salariale entre les hommes et les femmes, au plan santé au travail, à la lutte contre l'exclusion et les discriminations, à la création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité et enfin à l'articulation du Fonds social européen (FSE) avec le programme national de réforme 2005-2008.
La troisième et dernière partie du PNR de la France, qui est consacrée à la « construction de l'économie de la connaissance », est plus directement en phase avec la stratégie de Lisbonne : stimulation de la recherche et de l'innovation, accroissement des moyens et de l'efficacité de la recherche publique, renforcement de l'attractivité des carrières scientifiques, meilleure intégration du système français dans l'espace européen, développement de la recherche sur projets et à l'efficacité du cofinancement privé public, notamment grâce aux dispositifs existants et nouveaux de l'Agence nationale de la recherche (ANR), au Fonds de compétitivité des entreprises (FCE), à l'Agence pour l'innovation industrielle, au groupe Oséo-ANVAR pour le soutien public aux PME, aux différents types d'aides mis en place pour l'orientation des capitaux vers les entreprises innovantes et notamment vers le capital risque, l'aide aux projets des jeunes entreprises innovantes, le dispositif du crédit d'impôt recherche et l'allègement du régime d'imposition des redevances de brevets.
Dans son rapport de progrès destiné au Conseil européen de mars 2006, la Commission approuve les objectifs du PNR français : assainissement des finances publiques, renforcement de la compétitivité des entreprises, mobilisation en faveur de l'emploi. Elle souligne l'intérêt des dispositifs fiscaux mis en place en faveur de la recherche développement ainsi que par la création des pôles de compétitivité. Elle estime toutefois que, bien que des efforts aient été engagés pour consulter les acteurs concernés, la concertation avec les partenaires sociaux doit être renforcée dans le but d'améliorer l'appropriation de la stratégie de Lisbonne par l'opinion publique. Elle regrette également l'absence de chiffrage des objectifs du programme en matière de recherche-développement et d'emploi.
La Commission considère d'une manière générale que la France doit veiller à assurer une correction permanente de son déficit public, à renforcer les initiatives visant à améliorer la réglementation et l'ouverture des marchés, notamment des industries de réseau et, enfin, à mieux valoriser son capital humain.
Ces remarques de la Commission européenne sont à rapprocher du rapport que le Conseil économique et social a publié le 22 février 2005 sur « la situation de la France au regard des indicateurs de Lisbonne » . L'étude approfondie, comportant des cartes, des graphiques et des données statistiques sur les vingt-cinq États membres, permet d'effectuer des comparaisons utiles sur leur position respective au regard d'une liste restreinte de 14 indicateurs chiffrés.
Les conclusions de cette étude sont les suivantes :
- au regard de la situation économique générale, la France se trouve dans une situation relativement favorable en Europe tant en PIB par habitant qu'en PIB par personne occupée ; en revanche elle a vu sa situation relative, comme d'ailleurs le reste de l'Union européenne à Quinze, se dégrader depuis le milieu des années 90 par rapport aux États-Unis ;
- la France est bien située dans l'Union dans le domaine de l'environnement (émission de gaz à effet de serre, intensité énergétique, volume du transport de fret) ;
- la France se trouve encore en position assez favorable en Europe pour l'innovation (2,26 % de dépenses intérieures brutes de recherche et développement rapportées au PIB pour une moyenne communautaire à Quinze de 1,99 %, et niveau d'instruction relativement élevé des jeunes de 20 à 24 ans), mais elle ne progresse pas ou peu en tendance ;
- la situation de la France apparaît contrastée au regard de l'intégration des marchés et de la réforme économique ;
- la France apparaît seulement proche de la moyenne de l'Union en matière de cohésion sociale (taux de risque de pauvreté après transferts sociaux, taux de chômage de longue durée et dispersion des taux d'emplois régionaux) ;
- la France se trouve dans une situation médiocre au sein de l'Union pour les autres indicateurs relatifs à l'emploi (69,4 % pour le taux d'emploi des hommes de 15 à 64 ans contre 70,8 % pour la moyenne de l'Union européenne à vingt-cinq et 72,6 % pour l'Union à quinze, 36,8 % pour le taux d'emploi des personnes âgées de 55 à 64 ans contre 40,2 % pour l'Union européenne à vingt-cinq).
Comme le souligne la Commission, « l'application efficace des programmes nationaux de réforme et leur contribution à la croissance et à l'emploi doivent maintenant devenir tout à fait prioritaires... La prochaine étape logique sera ainsi l'examen, par la Commission et les États membres (tant collectivement que bilatéralement), de la manière de renforcer et de développer les programmes nationaux de réforme, tout en respectant pleinement les traditions nationales, pour tenir davantage compte non seulement de la dimension communautaire, mais aussi des conséquences des décisions politiques prises par les autres États membres » . La Commission organisera ce processus.
Les États membres devront ainsi veiller à la cohérence entre leurs programmes nationaux de réforme et l'usage qu'ils feront des fonds de cohésion et de développement rural dans le cadre des nouvelles perspectives financières. La Commission coopérera avec les États membres - y compris avec les coordonnateurs nationaux pour Lisbonne - pour s'assurer que toutes les mesures qui s'imposent ont été mises en application d'ici 2008. En ce qui concerne le programme communautaire de Lisbonne et les programmes nationaux de réforme, la Commission fera le point de la situation dans son rapport au Conseil européen de printemps 2007.
* (1) Les différents extraits des conclusions du Conseil consacrées à la stratégie de Lisbonne sont fournis en annexe.
* (2) Voir le texte complet du PNR français en annexe ainsi que son analyse en fonction des 24 lignes directrices.