B. A L'ÉCHELLE EUROPÉENNE, DES ACCORDS COMMERCIAUX « SOUS CONDITION » AVEC LES PAYS EXTRA-EUROPÉENS
En théorie économique, les écarts de prix des produits dans les échanges internationaux, ajustés par les taux de change, se justifient, à qualité égale, par des écarts de productivité.
Lorsque de grands pays producteurs se livrent à une sous-estimation de leurs taux de change, dans des proportions très importantes, la concurrence devient faussée. Tel est le cas de la Chine aujourd'hui.
Par ailleurs, dans la structure de coût des producteurs européens figure désormais une part importante liée à des normes environnementales. Celles-ci ne sont pas supportées par les pays émergents du Sud.
Dans ces deux cas, c'est à l'Union européenne, responsable des négociations commerciales avec les pays tiers, de mettre en oeuvre des accords qui permettent de faire respecter une concurrence loyale entre producteurs. Tel n'est pas le cas aujourd'hui par exemple, avec la Chine, où des accords commerciaux sous condition auraient pu être passés à certains moments particuliers, notamment au moment du soutien européen à la candidature chinoise à l'Organisation mondiale du commerce (OMC).
En attendant de tels accords, il ne s'agit pas de remettre en place des protections tarifaires généralisées à l'échelle européenne , que nos 24 partenaires ne souhaitent pas, d'autant plus que les économies de certains, comme celle de l'Allemagne, sont très liées, bien plus encore que la France, à l'évolution du commerce international. Un tel protectionnisme risquerait de plus de « dégénérer » dans des conflits commerciaux très dommageables, dont les premiers à souffrir pourraient être les entreprises européennes. L'Union européenne est en effet le premier exportateur mondial de marchandises : plus de 973 milliards d'euros en 2001, presque un cinquième du total mondial et le premier exportateur mondial de services: 291 milliards d'euros en 2000, soit 23,9 % du total mondial. Elle a aujourd'hui une économie relativement ouverte : le commerce international représentait plus de 14 % de son produit intérieur brut en 2000, contre 12 % pour les Etats-Unis et 11 % pour le Japon.
Néanmoins, dans certains cas, le textile en est un exemple, des mesures d'urgence et de sauvegarde doivent être mises en place, ponctuellement, dans certains secteurs, afin de favoriser les adaptations des économies nationales et d'absorber les chocs économiques majeurs.
1. Pour une politique commerciale prenant au sérieux les biais dans les échanges
Certains déséquilibres engendrent des biais dans la concurrence tels qu'il est de la responsabilité de l'Union européenne de négocier, dans ses relations commerciales, des ajustements dans le sens d'une concurrence loyale . Compte tenu de ses avantages comparatifs, la Chine a-t-elle réellement besoin d'un yuan sous-évalué - certains parlent de 40 à 50 % - pour s'insérer dans l'économie mondiale ?
a) Lutter contre les déséquilibres monétaires
Quelque soit la méthode utilisée pour définir le « bon » taux de change euro - yuan (parités de pouvoir d'achat, coûts salariaux relatifs ou approche par la balance des paiements courants), le niveau actuel de la monnaie chinoise par rapport à l'euro paraît clairement sous-évalué .
L'évolution enregistrée depuis plusieurs années est d'ailleurs contraire à toutes les théories du développement : un pays, en se développant, voit sa monnaie gagner en valeur : ses coûts salariaux, à l'unisson de la variation de la productivité des travailleurs, doivent augmenter. Surtout, l'approche par la balance des paiements courants montre que le pays qui enregistre un déficit doit légitimement voir sa monnaie se déprécier, en termes relatifs.
Rien de tel n'a été constaté entre l'Europe et la Chine, bien au contraire : sur longue période, avec des creux comme le montre la courbe ci-dessous, l'euro s'est apprécié face au yuan. Il a atteint désormais des niveaux inégalés depuis 1985, alors que l'économie chinoise n'a jamais été aussi forte.
Parités euro - dollar et euro - yuan
(base 100 en 1985)
Source : banque centrale européenne
Cette parité est dénoncée régulièrement par les autorités monétaires européennes. Ainsi, M. Jean-Claude Trichet, gouverneur de la Banque centrale européenne a-t-il déclaré le 23 mai 2005 : « la BCE est d'avis (...) que les devises d'un certain nombre de pays émergents d'Asie sont sous-évaluées par rapport contre les monnaies internationales les plus importantes, en particulier l'euro et le dollar. C'est le cas de la monnaie chinoise, mais pas seulement ».
Faute de gouvernance économique européenne, l'euro étant toujours orphelin d'un Etat, ce déséquilibre n'est pas corrigé. Il n'y a pas de politique de change européenne. Pourtant, dans les relations économiques entre l'Europe et la Chine, dans une logique de « gagnant - gagnant », le problème mériterait d'être évoqué avec réalisme par les autorités communautaires. Mais une réévaluation du yuan affecterait donc aussi les entreprises internationales étrangères qui produisent en Chine et exportent en Europe : il y aurait une perte des avantages relatifs pour les entreprises qui délocalisent ...
b) Appliquer des « normes environnementales »
Les produits fabriqués en Europe et en France supportent le coût de normes environnementales auxquelles ne sont pas soumis les biens fabriqués dans des pays moins investis dans la protection de l'environnement. Ceci conduit à des effets pervers bien connus désormais : ceux de la délocalisation de la pollution . Cette délocalisation de la pollution est parfois vivement encouragée par nos propres populations, au détriment de leur emploi. La flambée des droits d'émission - droits à polluer en Europe pose clairement, par ailleurs, la question de la localisation des industries lourdes.
Il ne s'agit pas pour votre commission des finances de remettre en cause des normes environnementales utiles, mais de voir que, désormais, la question d'une « course vers le fond » est posée : les pays européens ont objectivement peu d'intérêt, sur un plan strictement économique, et pour l'emploi, à conserver des normes nuisant à leur compétitivité. Si, au sein de l'Union européenne, une harmonisation est possible, elle se révèlera illusoire au niveau international.
Pour cette raison, l'environnement paraît être un domaine où doivent pouvoir s'appliquer, justifications à l'appui, des normes tarifaires visant à équilibrer les termes de l'échange entre pays ayant une politique environnementale et pays s'y refusant.
2. La nécessité de mesures de sauvegarde pour absorber les chocs économiques
Entre janvier 2005 et mars 2005, les importations européennes en provenance de Chine ont augmenté, selon la Commission européenne, de 164 % en ce qui concerne les tee-shirts par rapport à la même période. La progression atteint 534 % pour les pull-overs, 413 % pour les pantalons hommes et 64 % pour les tissus de coton.
Face à un tel choc, qui s'est produit dès la fin des quotas en janvier 2005, et qui a été relevé par nombre de personnalités auditionnées par votre commission, la lutte des producteurs européens est impossible.
a) Les droits de douane, un outil impossible à réhabiliter
Depuis les premiers accords du GATT, les Communautés européennes ont initié un mouvement de réduction des tarifs douaniers à l'échelle mondiale, reconnu très généralement (même si des limites sont constatées dans certains secteurs) comme une action particulièrement favorable aux économies des Etats membres.
La part des droits de douane dans les ressources communautaires, résultat de la diminution progressive des protections douanières, a baissé sur longue période : elle représentait 49,3 % des ressources propres en 1975, 29,6 % de ces ressources en 1985, 19,8 % en 1993 et 11 % en 2003.
Le renforcement des droits de douane, que votre commission des finances envisageait dans son rapport d'information de 1993, paraît, sinon souhaitable, du moins peu praticable en raison des fortes oppositions que ne manqueraient pas de provoquer de telles propositions de la part de nos partenaires européens.
b) Des clauses de sauvegarde à mettre en oeuvre, en cas d'urgence, sur une base ad hoc
Les accords qui nous lient avec les autres régions du monde comportent tous des clauses anti-dumping et anti-subventions. Le protocole d'accession de la Chine à l'OMC comporte, dans son paragraphe 242, des clauses de sauvegarde, spécifiques en matière de textile.
Encore faut-il que ces clauses entrent en application. Cela suppose au préalable des procédures de surveillance détaillées, mises en oeuvre par la Commission européenne. Or, entre le moment où est ressenti un choc concurrentiel très fort, et le moment où la Commission européenne, le plus souvent sous la pression des Etats membres, publie les chiffres relatifs à la surveillance des importations d'un catégorie de produit, plusieurs mois peuvent s'écouler.
Ainsi, la Commission européenne, prenant acte des inquiétudes liées à la fin du régime de contingentement des produits du secteur de la chaussure, établi par l'Union européenne en 1994, venu à expiration le 1 er janvier 2005 après une phase de démantèlement progressif, a-t-elle publié en mai 2005 les chiffres relatifs à la surveillance des importations dans l'Union européenne de chaussures en provenance de Chine et du reste du monde, montrant une forte progression des importations en provenance de Chine, en moyenne, selon les catégories de produits, de près de 700 %.
Encore faut-il que soient ensuite mises en oeuvre, sur la base de ces chiffres, des mesures de sauvegarde. Le 10 juin 2005, la Chine et l'Union européenne ont conclu un accord visant à limiter le rythme de progression des exportations textiles chinoises dans l'Union européenne, entre 8 et 12,5 % par an, jusqu'en 2007, « le temps de laisser l'industrie européenne s'adapter ». Cette mesure sera-t-elle suffisante ?
L'accord Chine -Union européenne sur le textile du 10 juin 2005
|
Unités |
Base pour les niveaux d'importation en 2005 |
Taux de croissance convenu en 2005 |
Taux de croissance convenu en 2006 |
Taux de croissance convenu en 2007 |
Import 2007 (total) |
|
|
Pullovers |
1000 |
4.04-03.05 |
8% |
10% |
10% |
219.674 |
|
Pantalons hommes |
1000 |
4.04-03.05 |
8% |
10% |
10% |
382.88 |
|
Blouses |
1000 |
4.04-03.05 |
8% |
10% |
10% |
88.543 |
|
T-shirts |
1000 |
3.04-02.05 |
10% |
10% |
10% |
594.225 |
|
Robes |
1000 |
4.04-03.05 |
10% |
10% |
10% |
29.701 |
|
Soutiens gorges et bustiers |
1000 |
4.04-03.05 |
10% |
10% |
10% |
248.261 |
|
Fil de lin |
1000 |
3.04-02.05 |
10% |
10% |
10% |
5.214 |
|
Tissus de coton |
tonnes |
4.04-03.05 |
12.5% |
12.5% |
12.5% |
69.692 |
|
Linge de lit |
tonnes |
4.04-03.05 |
12.5% |
12.5% |
12.5% |
17.77 |
|
Linge de table et cuisine |
tonnes |
4.04-03.05 |
12.5% |
12.5% |
12.5% |
13.892 |
Source : Commission européenne