C. DES PROBLÈMES EN SUSPENS
L'état des lieux dressé au fil des pages précédentes incite à l'optimisme : notre pays dispose désormais, pour la mise en oeuvre de son action audiovisuelle extérieure, d'un dispositif clarifié aux contours redessinés.
En dépit des apparences, la tâche n'est pas pour autant achevée. Au cours des nombreuses auditions qu'il a menées à ce sujet, votre rapporteur a en effet pu mesurer les efforts qui restaient à accomplir afin de disposer de structures capables de répondre aux enjeux culturels et économiques qui caractérisent ce début de siècle.
1. Mettre en place des outils de pilotage stratégique
L'action audiovisuelle extérieure se heurte à une difficulté structurelle : à une multitude d'opérateurs répond un nombre important de tutelles aux objectifs quelquefois contradictoires. Dans ces conditions, tant la définition que l'application d'une stratégie cohérente pour et par chaque opérateur relève de l'exploit.
a) Créer une instance de coordination
Une des conséquences directes de la clarification des structures entreprise depuis le milieu des années 1990 est, paradoxalement, le renforcement du caractère interministériel de notre politique audiovisuelle extérieure. En effet, si le ministère des finances, traditionnel tuteur des entreprises publiques, et celui des affaires étrangères 76 ( * ) , « chef de file » naturel des actions internationales, ont conservé le rôle qui était le leur, le choix d'adosser les opérateurs audiovisuels extérieurs aux opérateurs audiovisuels nationaux notamment, a incontestablement accru, en théorie du moins, l'influence du ministère de la culture et de la communication 77 ( * ) en ce domaine.
En dépit du renforcement du caractère interministériel de l'action audiovisuelle extérieure, aucune instance ne permet aujourd'hui de définir a priori une véritable stratégie d'ensemble et de coordonner les différentes initiatives prises par chacun des intervenants. Certes, comme l'ont confirmé à votre rapporteur les directeurs des différentes administrations concernées, des contacts entre « tutelles techniques » existent et les conseils d'administration des différentes sociétés sont l'occasion d'échanger les points de vue. Toutefois, votre rapporteur a eu la désagréable impression que ces échanges se jouaient plus sur le mode de la concurrence que sur celui de la complémentarité, quitte à faire arbitrer le conflit par les plus hautes autorités de l'Etat.
Dans ces conditions, et afin d'éviter la perte de temps et d'énergie inhérente à ce mode de fonctionnement, votre rapporteur propose la création d'une structure de coordination interministérielle réunissant les directeurs des différentes administrations concernées. Cette structure, présidée par le directeur de cabinet du Premier ministre, serait chargée de définir la stratégie d'ensemble de l'audiovisuel extérieur, d'établir par zone géographique et par opérateur les objectifs à atteindre et de contrôler le respect de ces objectifs.
Au vu des maigres résultats enregistrés par le Conseil de l'audiovisuel extérieur de la France (CAEF), qui ne s'est plus réuni depuis le 23 novembre 1995, votre rapporteur insiste pour que cette structure évite les lourdeurs et le formalisme caractéristique des instances de décision administratives. Dans le domaine de l'action audiovisuelle extérieure comme dans les autres, l'efficacité est à ce prix.
b) Définir pour chacune des sociétés un document d'orientation stratégique
Une fois la stratégie globale définie par les tutelles, votre rapporteur propose de décliner celle-ci au niveau de chaque société de l'audiovisuel extérieur dans un document de référence privilégiant une démarche pluriannuelle, à l'image des contrats d'objectifs et de moyens définis à l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Contrairement à la définition de la stratégie d'ensemble, ces documents devront être le fruit d'une large concertation associant les tutelles, les actionnaires et l'entreprise.
Le « contrat de gestion » qui réunit tous les partenaires de TV5 sur les priorités stratégiques, le financement, les indicateurs de résultats, les objectifs en matière de contenu et mode de diffusion de la chaîne multilatérale représente un modèle que votre rapporteur estime utile d'imiter.
c) Aplanir les facteurs de blocage potentiels
Votre rapporteur considère néanmoins que la signature de plans stratégiques ne pourra être envisagée qu'à condition d'aplanir au préalable les facteurs potentiels de blocage. Le cas de RFI permet d'illustrer cette situation.
Aux termes de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 tel que modifié par la loi du 1 er août 2000, RFI est en effet d'ores et déjà tenue de signer avec l'Etat un contrat d'objectifs et de moyens. Or, la signature de ce contrat achoppe depuis trois ans sur la question des moyens publics alloués à la société.
Alors que se profile le prochain conseil d'administration stratégique de la station, chacun s'accorde à reconnaître que ce blocage récurrent est lié aux modalités de financement de RFI. Financée à la fois par une partie du produit (dynamique) de la redevance et par les crédits (fortement contraints) du ministère des affaires étrangères, la société peut se permettre de « jouer un guichet contre l'autre », selon les termes d'une des personnes auditionnées, afin de retarder la mise en place d'un cadre financier pluriannuel.
Afin de débloquer une situation qui fait fi de la lettre de la loi, votre rapporteur propose d'unifier le financement de RFI en le confiant, comme c'était le cas avant 1989, au seul ministère des affaires étrangères. Ce transfert devrait s'accompagner d'une hausse de la dotation budgétaire de l'audiovisuel extérieur à due concurrence de la part de redevance actuellement perçue par RFI.
2. Promouvoir une collaboration entre France télévisions et le ministère des affaires étrangères pour renforcer le rôle international de la chaîne publique
Au cours de ses travaux, votre rapporteur a pu prendre conscience du rôle joué par le groupe France Télévisions en matière d'action audiovisuelle extérieure. Actionnaire de référence des principaux services télévisuels contribuant à notre action internationale, responsable d'une agence d'information télévisée couvrant l'Afrique et le Proche Orient 78 ( * ) et candidat naturel à l'édition de la future chaîne d'information internationale, le groupe semble saisir toutes les opportunités lui permettant d'étendre la diffusion de ses programmes.
Mais votre rapporteur a surtout pris conscience des difficultés relationnelles existant entre le groupe public et la tutelle. Si ces difficultés ne semblent pas, pour l'instant, porter à conséquence, leur persistance pourrait à l'avenir peser sur l'efficacité de notre action audiovisuelle extérieure.
a) La diffusion des programmes de France Télévisions à l'étranger
Si les chaînes de l'audiovisuel public, par les missions de service public dont elles sont investies aux termes de leur cahier des charges, constituent une référence pour le paysage audiovisuel français, il convient de favoriser leur diffusion au-delà de nos frontières. L'objectif 4.5 du contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions prévoit d'ailleurs la participation du groupe public « au rayonnement international de la culture et de la langue françaises en améliorant la visibilité internationale [de ses] programmes ». Pour ce faire, le groupe utilise deux canaux privilégiés.
(1) TV5 et CFI
Les programmes des chaînes de France Télévisions sont en premier lieu largement exposés à l'international grâce à TV5 et CFI.
Le groupe France Télévisions est en effet le premier fournisseur de programmes de TV5 et de CFI. Il met ainsi à leur disposition l'ensemble des programmes dont il possède les droits en propre, notamment toutes les tranches d'information. Pour les coproductions, celui-ci propose systématiquement aux producteurs d'inclure dans les contrats une clause prévoyant la cession des droits de diffusion à ces deux sociétés. Au total, France Télévisions a fourni en 2003 près de 27% des programmes des huit grilles de TV5 et 2 644 heures de contenus à la banque de programmes.
(2) Les contrats de reprise
Parallèlement à la reprise de ses programmes sur TV5 et CFI, le groupe France Télévisions multiplie les contrats de reprise sur les réseaux câblés ou les plates-formes satellitaires étrangers afin d'assurer la distribution la plus large possible tant de ses chaînes que de ses programmes. La distribution des chaînes du groupe est ainsi d'ores et déjà assurée en 2003 dans 10 pays européens (Belgique, Allemagne, Suisse, Pays-Bas, Luxembourg, Bulgarie, Slovénie, Finlande, Danemark et Islande) alors que des négociations avancées sont en cours en Roumanie, en Suède, en Norvège et en Espagne.
Par ailleurs, les chaînes France 2, France 3 et France 5 sont proposées :
- en analogique et en clair sur la satellite Atlantic Bird 3, dont l'empreinte couvre l'Europe et le nord des pays du Maghreb ;
- en numérique et en crypté dans les bouquets satellitaires Le Sat et Multi Tv/ Canal+ Horizons (210 000 foyers abonnés).
Si le groupe France Télévisions distribue ses chaînes à l'étranger, il multiplie également les efforts pour permettre la diffusion de certains de ses programmes emblématiques. Tel est le cas du journal de 20 heures de France 2 qui peut être vu par 92,8 millions de foyers via sa reprise par des chaînes aux Etats-Unis (19 stations), en Australie, au Canada, au Japon et en Corée.
b) Pacifier les relations entre France Télévisions et le ministère des affaires étrangères
(1) L'arrêt de la diffusion des programmes de France Télévisions en Tunisie et en Italie
Si France Télévisions, conformément à la lettre du contrat d'objectifs et de moyens, a accru de manière conséquente la visibilité de ses programmes à l'international, deux décisions du ministère des affaires étrangères, arrêtées semble-t-il sans concertation préalable avec la direction du groupe public, ont néanmoins contraint celui-ci à abandonner deux zones de diffusion dans lesquelles la présence d'images françaises constituait un atout important pour la diffusion de notre langue et de nos idées.
(a) Le cas de la Tunisie
Initiée par un échange de lettres daté du 6 juin 1989, la diffusion directe de France 2 en Tunisie est suspendue depuis octobre 1999. De l'avis même du ministère des affaires étrangères, cette suspension d'un programme qui rencontrait pourtant un franc succès auprès de la population tunisienne, représente « un sérieux revers pour la présence audiovisuelle française ».
Votre rapporteur partage ce point de vue et regrette qu'aucune solution de substitution n'ait été trouvée depuis lors, incitant ainsi les populations locales à « pirater » les bouquets satellitaires pour avoir accès à des programmes francophones. Comme l'affirme le ministère des affaires étrangères dans sa réponse aux observations formulées sur l'action audiovisuelle extérieure par la Cour des Comptes en 2002, « ... la présence pendant 10 ans sur le territoire tunisien d'une grande chaîne généraliste française, proposant de nombreux programmes attractifs, a incontestablement permis de réintroduire une francophonie de masse dans ce pays, notamment auprès des classes moyennes et populaires qui n'auraient pas été touchées sans cette action volontariste des autorités françaises. Ainsi, à la fin des années 1980, les jeunes tunisiens parlaient beaucoup plus volontiers italien que français, ce qui n'est plus le cas aujourd'hui. »
(b) Le cas de l'Italie
La diffusion de France 2 en Italie 79 ( * ) a, quant à elle, été interrompue progressivement à compter de l'automne 2003. Ne pouvant mobiliser les 1,5 million d'euros nécessaires à la numérisation des émetteurs possédés par l'Association franco-italienne des auditeurs de la télévision française (AIFRATEF), association de droit italien gérant et faisant fonctionner le réseau diffusant le programme de France 2 grâce à une subvention annuelle du ministère, celui-ci a décidé d'interrompre une diffusion qui couvrait 23 millions de téléspectateurs et recueillait 2 % d'audience, soit 400 000 à 500 000 téléspectateurs réguliers.
En fait, le réseau de réémetteurs et de fréquences détenu par l'association a acquis une valeur importante qu'il menaçait de perdre du fait de la multiplication des capacités de diffusion entraînée par la généralisation du numérique. Afin de préserver la valeur de ce patrimoine constitué au fil des années sur financement public, le ministère des affaires étrangères a répondu positivement à plusieurs offres commerciales présentées par des opérateurs italiens, entraînant le remplacement immédiat de France 2 par des chaînes privées.
Selon le ministère des affaires étrangères, « le produit des cessions, qui reviendra in fine à l'association de droit italien AIFRATEF permettra de concourir à la promotion de la culture française en Italie et de préparer le retour d'une chaîne de télévision française dans ce pays dès que la généralisation de la diffusion numérique terrestre le permettra, avec l'objectif de couvrir la plus grande partie possible du territoire italien, ce qui était loin d'être le cas jusqu'ici ».
Votre rapporteur regrette vivement l'absence de concertation préalable à la prise d'une décision qui, comme en Tunisie cinq ans plus tôt, a réduit l'aire de diffusion des programmes de France Télévisions et distendu le « lien » télévisuel qui unissait nos pays respectifs. La diffusion des programmes de France télévisions par voie hertzienne constitue en effet un vecteur idéal pour le maintien -à défaut de parler de développement- d'une francophonie vivace dans le bassin méditerranéen.
(2) Le rôle de France Télévisions au sein de TV5
Au cours de ses travaux, votre rapporteur a pu remarquer que les divergences de points de vue entre le ministère des affaires étrangères et le groupe France Télévisions ne se limitaient pas aux zones de diffusion hertziennes des programmes de France Télévisions. Il semble en effet que le rôle dévolu au groupe public dans le développement de TV5 fasse également l'objet d'interprétations antagonistes.
La difficulté tient aux ambiguïtés inhérentes à la place occupée par le groupe France Télévisions au sein de cette structure : actionnaire majoritaire et principal fournisseur de programmes de la chaîne multilatérale, celui-ci ne dispose dans les faits, compte tenu des nécessités diplomatiques, que de minces marges de manoeuvre pour influer sur l'avenir de TV5.
(a) France Télévisions : un opérateur essentiel pour TV5
Conformément à la volonté du ministère des affaires étrangères, TV5 et CFI sont aujourd'hui deux sociétés solidement adossées à l'audiovisuel national. France Télévisions, devenu de facto l'opérateur du ministère en matière d'action télévisuelle extérieure, détient ainsi la majorité du capital de TV5 (et 3 voire 4 administrateurs sur 9 au conseil d'administration de la chaîne) et 75 % de celui de CFI.
Toutefois, les conditions de participation du groupe public au développement des deux sociétés, et particulièrement à celui de TV5, ne semblent pas le satisfaire complètement. Mettant en avant son statut d'actionnaire majoritaire, France Télévisions regrette en premier lieu de ne pas participer aux décisions essentielles concernant la chaîne multilatérale (préparation du budget, nomination des dirigeants et définition de la stratégie). Surtout, le groupe public semble reprocher au ministère des affaires étrangères sa propension à sortir de son rôle et à délaisser celui de stratège pour occuper celui normalement dévolu à l'opérateur.
A ces remarques, le ministère des affaires étrangères répond que son rôle se limite à définir la stratégie de TV5 et que, dans son domaine de compétence, France Télévisions dispose des mêmes pouvoirs que les autres opérateurs.
(b) Un modus vivendi à trouver entre l'opérateur et la tutelle
Votre rapporteur estime que ces problèmes relationnels risquent de peser sur le développement de TV5 et d'écorner quelque peu l'image que la France donne d'elle même à ses principaux partenaires. Afin d'éviter ce genre de désagréments, il convient de trouver le plus rapidement possible un modus vivendi entre l'opérateur public et la tutelle.
France Télévisions doit ainsi renoncer à considérer TV5 et CFI comme ses filiales. Jusqu'à preuve du contraire, le groupe ne fait que « porter » les actions détenues par l'Etat qui, par l'intermédiaire du ministère des affaires étrangères, subventionne chacune des deux sociétés. Il convient par ailleurs de noter qu'en dépit de l'importance diplomatique accordée à TV5, le groupe France Télévisions est étroitement associé à la préparation de la réunion des hauts fonctionnaires réunissant les représentants de chaque Etat partenaire et fixant les principales orientations stratégiques de la chaîne.
Si le groupe France Télévisions doit, compte tenu du caractère multilatéral de la chaîne, mesurer ses prétentions, il ne doit pas pour autant être systématiquement « court-circuité » par la tutelle. Détenant, depuis l'intégration de RFO, la majorité au conseil d'administration de la chaîne, le groupe public doit pouvoir jouer pleinement son rôle d'opérateur et faire profiter TV5 de son expérience et de sa compétence.
3. Définir une politique efficace d'aide à l'exportation des chaînes françaises
A bien des égards, il est regrettable que les principales sociétés assurant la diffusion de programmes français à l'étranger soient des entreprises publiques ou financées majoritairement sur fonds public. Notre pays, depuis le développement des chaînes thématiques diffusées sur le câble et le satellite, jouit en effet d'un paysage audiovisuel riche et varié dont certains représentants mériteraient d'avoir une visibilité internationale.
a) L'échec de l'aide aux bouquets satellitaires
Lors de sa communication sur l'évolution de l'action audiovisuelle extérieure de la France présentée au Conseil des ministres du 30 avril 1998, le ministre des affaires étrangères de l'époque avait fait de la diffusion satellitaire des chaînes françaises en dehors du territoire national une de ses priorités.
L'Etat a donc, dès la loi de finances pour 2000, mis en place une aide inscrite dans la durée visant à prendre en charge une partie des frais de diffusion ou de « localisation » (doublage, sous-titrage) des chaînes françaises privées et publiques désireuses de conquérir une audience internationale. Cette aide a permis d'aider plusieurs diffuseurs, notamment Canal+ Horizons, les chaînes musicales Mezzo, MCM et Festival ou encore l'opérateur de bouquets Media Overseas.
Après quatre années d'efforts, le ministère des affaires étrangères s'est pourtant résolu à interrompre l'octroi de cette aide (loi de finances pour 2004). En effet, compte tenu de l'implication somme toute marginale des pouvoirs publics (les crédits consacrés à cette opération ont oscillé entre 6,23 millions d'euros et 8,65 millions d'euros par an), cette aide n'a pas eu l'effet de levier attendu et la présence des chaînes françaises sur les principaux marchés étrangers n'a que faiblement progressé.
Les conséquences de cette décision ne se sont pas fait attendre : la situation des services ayant fait le pari de l'exportation et ayant intégré dans leur « business plan » l'engagement moral de l'Etat à les accompagner sur plusieurs années s'est considérablement dégradée. Certains, à l'image de la déclinaison internationale de Paris Première, ont vu leur existence remise en cause alors que d'autres, tels que MCM, ont été contraints de ne pas renouveler leur contrat de transport et de réduire par conséquent leur aire de diffusion.
b) La nécessité d'instituer un dispositif de substitution
Si votre rapporteur approuve la suppression d'une aide qui, destinée à exercer un puissant effet de levier s'est transformée en subvention de fonctionnement, il considère néanmoins qu'il ne faut pas renoncer à encourager les chaînes françaises à prendre position sur les marchés étrangers. Il souhaite par conséquent qu'une véritable réflexion associant éditeurs de chaînes et administrations compétentes soit lancée dans les plus brefs délais.
Il convient en effet de préciser que les chaînes françaises peuvent répondre de manière efficace à la demande de programmes d'origine non anglo-saxonne exprimée par les réseaux étrangers et leur public. L'enjeu est non seulement d'encourager l'exportation des produits audiovisuels français et par conséquent la production audiovisuelle française, qui reste, en volume, bien en deçà de celle constatée dans les pays d'Europe aux caractéristiques similaires, mais aussi indirectement les habitudes de consommation des autres produits français.
* 76 Aux termes de l'article 6 du décret n° 98-1124 du 10 décembre 1998 « la direction générale de la coopération internationale et du développement élabore la politique de coopération internationale et de développement et en programme les moyens. Elle assure la promotion de l'action audiovisuelle extérieure ... ».
* 77 En vertu du décret du 11 juin 1997 relatif aux attributions du ministre de la culture, celui-ci « participe à la définition et à la mise en oeuvre de la politique du gouvernement en matière d'action extérieure de la France [dans le domaine des médias].
* 78 France Télévisions, depuis l'intégration de RFO, dirige en effet l'Agence Internationale d'images télévisées (AITV), créée en 1986.
* 79 Le réseau de réémetteurs géré par l'Association franco-italienne des auditeurs de la télévision française couvre environ un quart de la péninsule italienne (Rome, Florence et Milan principalement).