B. REFONDER L'ACTION CULTURELLE AUTOUR D'UNE AGENCE POUR LA CULTURE FRANCAISE
Trois ans après la publication du « plaidoyer pour le réseau culturel français à l'étranger » de notre collègue Yves Dauge, votre rapporteur a pu constater qu'un certain malaise, pour ne pas dire un certain mal être, persistait tant dans les services extérieurs du ministère que chez les opérateurs chargés de relayer notre action culturelle à l'étranger 65 ( * ) . Ce malaise se traduit néanmoins chez chacun des acteurs précités sous une forme différente : alors que les premiers se sentent abandonner par la « centrale », les seconds se plaignent au contraire des excès de la tutelle.
Pour rendre au réseau son envie de promouvoir notre culture à l'étranger, M. Xavier North préconisait « non pas une nouvelle réforme, mais une série de ruptures administratives ». Votre rapporteur s'est inspiré de cette idée pour proposer quelques réflexions visant à accroître l'efficacité de l'action menée sur le terrain.
• Rompre avec l'actuelle structure administrative
Si le thème de l'adaptation de notre outil culturel a été l'un des objectifs les mieux partagés par les ministres des affaires étrangères successifs, force est toutefois de constater que ni les structures administratives ni la répartition géographique de celui-ci, n'ont dans les faits, connu de profonde modification au cours des cinquante dernières années.
• Créer une Agence pour la culture française à l'étranger
Depuis le rapport Rigaud, la réforme est l'état endémique de l'appareil administratif chargé de concevoir et de coordonner notre action culturelle extérieure. L'organigramme du ministère s'est ainsi modifié au gré des bouleversements provoqués par l'extension aux « pays du champ » des compétences exercées par le Quai d'Orsay, la création et la disparition d'un secrétariat d'Etat aux relations culturelles internationales et l'intégration de réseaux devenus concurrents. Le point d'orgue de ce mouvement de réforme quasi-permanent a été atteint lors de la création de l'imposante direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) issue de la fusion de l'ancienne direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) du ministère des affaires étrangères et de la direction du développement du ministère de la coopération.
Mais au fond, en dépit de cette obsession de la réforme, rien n'a changé. La DGCID, loin d'être une « holding» 66 ( * ) susceptible de penser et de mettre en cohérence notre action culturelle, reste le prototype d'une administration centralisatrice chargée -ou plutôt se chargeant- de concevoir les stratégies mises en oeuvre, d'assurer la tutelle des différents organismes appelés à lui apporter sa contribution, et d'assumer le rôle d'opérateur principal des actions de diffusion, de coopération ou d'échange.
Votre rapporteur a pu constater que cette confusion des rôles, qui fait de l'administration une instance à la fois juge et partie, était à l'origine de graves dysfonctionnements. En effet, l'administration centrale, au lieu d'assumer pleinement sa mission de service public, se pose en unique opérateur des échanges, allant jusqu'à décourager les initiatives susceptibles de porter ombrage à sa volonté d'hégémonie. Empêtrée par la lourdeur de ses tâches de gestion, elle néglige ses missions « stratégiques » et de contrôle.
Pour remédier à cette situation et donner à notre action culturelle la visibilité qui lui fait actuellement défaut, votre rapporteur estime qu'il convient de cesser de confier la gestion « directe » du réseau culturel à une autorité centralisatrice. Il propose par conséquent la création d'une Agence pour la culture française à l'étranger chargée de gérer l'ensemble de nos établissements culturels à travers le monde.
Cette Agence exécutive, placée sous la tutelle du ministre des affaires étrangères et dirigée par un conseil d'administration, permettra en premier lieu de découpler les fonctions politiques et les fonctions d'exécution en matière d'action culturelle.
Mais cette Agence permettra également, c'est en tout cas le souhait de votre rapporteur, d'instiller une véritable dimension interministérielle à notre action culturelle extérieure . En effet, comme cela a déjà été rappelé, l'action du ministère de la culture s'est développé jusqu'à présent « en creux » de celle du ministère des affaires étrangères, occupant le terrain délaissé par ce dernier. Cette complémentarité n'est donc qu'une apparence, liée avant tout à l'histoire de chacune de ces deux entités administratives. La présence de ces deux ministères au sein même du conseil d'administration de l'Agence devrait permettre au ministère de la culture, initiateur des activités culturelles au plan national, de faire entendre sa voix et de prendre la place qui lui revient dans la définition de notre action culturelle internationale.
1. Redéployer le réseau
La répartition géographique de nos établissements culturels reflète encore aujourd'hui les priorités diplomatiques qui étaient celles de la France au début des années 1960. L'Europe, concentre ainsi près de 44 % des centres culturels (dont 35 % dans les 25 membres de l'Union) et l'Afrique 48 % d'entre eux (en comptant les centres culturels franco-nationaux implantés au Mozambique et en Namibie). Les 20 % restant se chargent de diffuser la pensée française dans le reste du monde ! Comme le regrettait déjà M. Yves Dauge, « le continent asiatique est délaissé et le continent américain -terre des Alliances françaises- ignoré ».
a) Les prémices d'un redéploiement
Bien que la rationalisation du réseau fasse partie des priorités du Quai d'Orsay, les réalisations demeurent modestes. Dans un premier temps (1998/1999), le Quai d'Orsay a effectivement procédé au regroupement d'établissements de moyenne dimension et géographiquement proches (cas du Maroc) et a accordé à titre expérimental (sans qu'il soit donné suite à cette expérience), l'autonomie financière à un certain nombre de services de coopération et d'action culturelle, rebaptisés pour l'occasion « centres culturels et de coopération linguistique » (CCL).
Dans un second temps (depuis 2000), le ministère a ouvert des établissements dans des pays où l'actualité politique le rendait souhaitable (Tbilissi, Kaboul, Sarajevo...) et a procédé à la fermeture de certains centres situés en Europe. Conformément à la proposition faite en 1998 par l'Inspection générale des affaires étrangères et l'Inspection générale des finances, la réduction du nombre de centres situés en Allemagne (pour mémoire, la mission commune des deux inspections proposait de passer de 24 à 11 établissements) a été entreprise. A l'image de la situation constatée à Erfurt, où l'institut a été remplacé par un chargé de mission placé auprès du ministre-président du Land de Thuringe, 9 établissements ont d'ores et déjà été remplacés par des formules de substitution.
Le tableau ci-après indique les ouvertures, fermetures et regroupements de centres culturels français à l'étranger au cours des dernières années. On notera toutefois que ne figurent dans ce tableau ni les rattachements de centres culturels ni les transformations d'établissements en centres culturels et de coopération linguistiques.
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Année |
Ouvertures |
Fermetures |
Transformations |
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1998 |
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Regroupement des Instituts français de Mekhnès et de Fès |
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1999 |
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Regroupement des Instituts français de Tétouan et de Tanger Regroupement de l'Institut français et du consulat de Cracovie |
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2000 |
Centre culturel Romain Gary (Jérusalem) |
C.E.D.U.S.T de Bagdad Centres culturels de Chiraz, Ispahan et Tariz (Iran) |
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2001 |
Centre culturel de Rangoon
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Instituts français de Kiel, Heidelberg, Karlsruhe et de Bonn |
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2002 |
Centres culturels de Tachkent et de Tbilissi |
Instituts français de Hanovre, Rostock et de Fribourg |
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2003 |
Centre culturel français de Kaboul Institut français de Bosnie-Herzégovine de Sarajevo Centre culturel français de Bakou |
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Regroupement des Instituts
spécialisés,
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Source : ministère des affaires étrangères
L'exemple allemand excepté, votre rapporteur regrette toutefois que cette rationalisation procède plus de circonstances locales que d'un redéploiement planifié et raisonné.
b) Quelle stratégie pour la reconfiguration du réseau ?
Votre rapporteur souhaite en premier lieu la mise en place d'un schéma directeur de reconfiguration du réseau culturel . Ce schéma devra couvrir l'ensemble des régions du monde, concerner la totalité des acteurs du réseau (associations, établissements à autonomie financière, services de coopération culturelle) et proposer un redéploiement en fonction des priorités de notre action culturelle.
Votre rapporteur estime que ce redéploiement devra tenir compte des structures existantes. Il ne s'agit pas de « couper dans les dépenses » en fermant arbitrairement certaines structures ou en déconventionnant des Alliances, mais de supprimer définitivement les redondances qui peuvent encore exister dans certains pays entre SCAC, établissements culturels et Alliances. Le cas de Madrid, où l'Alliance se trouve à deux stations de métro du Centre culturel est un exemple parmi tant d'autres.
Le plan d'action stratégique « Affaires étrangères 2007 » allait d'ailleurs dans ce sens en proposant :
« - la fermeture de quelques SCAC au bénéfice d'Alliances françaises (notamment en Amérique latine) ou d'établissements à autonomie financière, les fonctions de coopération et de diffusion assumées jusqu'ici par les services des ambassades concernées étant désormais confiées à des établissements culturels lorsqu'un tel transfert est envisageable sans dommage en raison du faible volume des projets ;
- la fermeture d'une vingtaine d'établissements à autonomie financière, notamment en Europe, à condition qu'une Alliance française puisse localement prendre le relais (...) ;
- une démarche symétrique pour certaines Alliances, qui cesseraient de recevoir l'appui des pouvoirs publics dans les villes où fonctionnent efficacement des Centres ou des Instituts français. »
Votre rapporteur souhaite en second lieu que ce redéploiement prenne en compte « le fait européen ». En effet, alors que les réseaux culturels de nos partenaires européens connaissent ces dernières années d'importantes difficultés financières, pourquoi ne pas associer les efforts de chacun afin d'installer, dans quelques pays tiers judicieusement choisis, des instituts culturels représentant tous ou quelques uns seulement des Etats membres de l'Union ?
Votre rapporteur a conscience que la mise en oeuvre d'une telle idée ne va pas de soi. En 1995, une première initiative visant à regrouper tous les instituts culturels de Bruxelles dans un lieu commun fut ainsi un échec retentissant : bien que la coopération entre les différents directeurs de centres se soit, dans un premier temps, montrée fructueuse, aucun d'entre eux n'a finalement accepté de signer la « Déclaration d'intention en vue de la création d'une Maison européenne de la Culture » destinée à concrétiser les liens ainsi établis. Toutefois, il estime que l'implantation d'une telle structure dans un pays tiers permettrait de dépassionner quelque peu le débat et de valoriser l'image de l'Union européenne en faisant apparaître la diversité culturelle de ses membres.
2. Rompre avec les pratiques actuelles
Si les structures de notre action culturelle extérieure doivent être rénovées, votre rapporteur estime qu'il en va de même pour certaines pratiques.
a) Définir une politique
Contrairement à ce que préconisait M. Bruno Delaye, directeur général de la DGCID, à ses agents le 17 janvier 2001 (« il s'agit pour nous de définir une ligne politique et des priorités stratégiques, de les mettre en oeuvre avec les opérateurs dans le cadre d'une contractualisation et d'évaluer en permanence les résultats des actions engagées » ), votre rapporteur a pu se rendre compte du chemin qui restait à parcourir en matière stratégique. Soucieux de l'intérêt général, il estime par conséquent indispensable de définir rapidement une ligne politique claire. En effet, rien n'est pire que de naviguer sans boussole et de distribuer l'argent -surtout lorsque la ressource se fait rare- au gré des opportunités et des circonstances.
Par conséquent, le ministère des affaires étrangères devra à l'avenir s'efforcer de répondre aux questions suivantes : quelle est notre politique en matière culturelle à l'étranger ? Quelle est notre stratégie ? Quels sont nos objectifs dans chaque pays voire dans chaque ville ? Comment les atteindre ? Quels contenus proposer aux populations étrangères ? C'est en fonction de ces critères que la tutelle doit dire oui ou non, et non en fonction d'habitudes ou de « copinages ».
Ainsi, il paraît évident que l'on ne puisse plus, de nos jours, attribuer des objectifs identiques aux établissements culturels situés dans certains pays du Sud, qui jouissent souvent d'une grande visibilité et interviennent parfois en substitution d'une promotion culturelle locale défaillante ou insuffisante, et à ceux implantés dans des pays industrialisés qui inscrivent leur action dans un paysage culturel extrêmement riche.
Le projet de convention sur la diversité culturelle en préparation à l'UNESCO, à l'instigation de la France, peut témoigner de l'influence que conserve notre pays lorsqu'il prend la peine de définir des objectifs clairs et de donner un sens précis à son action. Il conviendrait de montrer la même détermination lorsqu'il s'agit de l'avenir de notre propre réseau.
b) Mettre un terme aux régulations budgétaires
Votre rapporteur tient ensuite à condamner le recours quasi systématique aux régulations budgétaires : celles-ci ont fortement pénalisé le réseau au cours des années écoulées, le privant des moyens financiers sensés lui permettre de relayer l'action culturelle de notre pays à l'étranger. Ainsi, pour l'année 2002, 5 % des crédits inscrits au titre III (crédits de fonctionnement) et 20 % de ceux inscrits au titre IV (crédits d'intervention) ont été gelés. De même, en 2003, ces gels se sont établis à 1 % des crédits du titre III et à 18 % de ceux du titre IV.
Il est regrettable qu'une vision purement comptable ait ainsi fini par s'imposer à tous les échelons de la hiérarchie et par gangrener de proche en proche tous les secteurs de l'action culturelle. Votre rapporteur tient à ce propos à rappeler qu'une bonne gestion ne passe que très rarement par la multiplication des « coupes claires » dans les projets de loi de finances successifs : bien au contraire, empocher des économies à court terme pour équilibrer les budgets et refuser dans un premier temps des dépenses nécessaires finit souvent par alourdir la facture finale.
Votre rapporteur regrette que, du fait de ces pratiques, des pans entiers de la présence française aient été sinistrés. M. Xavier North rappelle ainsi que « le réseau des lecteurs d'université, par exemple, dont étaient issues quelques-unes des principales figures des sciences humaines et sociales de l'après-guerre, ou encore certains programmes de bourses, dans des disciplines jugées non immédiatement rentables » ont purement et simplement disparu. On ne s'attardera pas ici sur les traumatismes ponctuellement infligés aux relais et aux clientèles sur lesquels s'appuyaient les politiques correspondantes, mais la démobilisation du personnel, la perte de crédibilité induite par les promesses non tenues ou les régulations décidées en cours d'exercice ont largement contribué au mal-être ambiant.
c) Renforcer l'autonomie des centres culturels
La question de l'autonomie des centres vis-à-vis du corps diplomatique est une question cruciale pour l'avenir du réseau et ce, pour deux raisons.
Pour la gestion des ressources humaines d'abord. En effet, les relations difficiles qu'entretiennent parfois conseillers culturels et directeurs des Centres aboutissent trop souvent au découragement ou à la démission de directeurs talentueux. Dans son rapport, M. Yves Dauge soulignait déjà cette situation : « Berlin en est un bon exemple : après quelques mois de cohabitation avec le conseiller culturel en provenance de Bonn, le directeur du centre culturel a souhaité anticiper son départ. De même, il y a eu en l'an 2000 nombre de démissions au sein du réseau en Amérique latine en raison de querelles de personnes ».
Pour la crédibilité de notre action culturelle ensuite. Votre rapporteur tient en effet à rappeler que les centres et les instituts sont là pour servir la culture française et non pour servir de relais aux idées voire, dans certains cas, aux lubies, du personnel diplomatique. Il ne s'agit ici ni de tenter de discréditer l'ensemble des ambassadeurs ou des conseillers culturels ni de remettre en cause la tutelle qu'ils exercent sur ces structures mais bien de condamner certaines dérives et d'éviter un mélange des genres qui porte atteinte à l'efficacité de notre action.
Afin d'éviter ces désagréments, votre rapporteur propose, chaque fois que cela est possible, de fusionner les fonctions de conseiller de coopération et d'action culturelle et de directeur d'institut ou de centre.
d) La LOLF : une opportunité pour la modernisation du réseau
La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 constitue une véritable opportunité pour la modernisation du réseau culturel français à l'étranger. En modifiant considérablement les modalités de gestion du ministère des affaires étrangères et de l'action publique extérieure de l'Etat, cette réforme peut contribuer à redonner à celui-ci son dynamisme perdu.
(1) Définir des objectifs pertinents
Le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats, pierre angulaire de la LOLF, va contribuer à « éclairer » les tenants et les aboutissants de notre action culturelle extérieure et créer les conditions pratiques de l'adaptation du réseau culturel.
Votre rapporteur a pu en effet constater combien la « remontée » de l'information du réseau vers les administrations centrales était, aujourd'hui encore, lacunaire. En effet, si le montant des subventions versées chaque année aux établissements culturels est connu, car précisé dans les fascicules budgétaires, l'inverse n'est pas vrai. Aussi étonnant que cela puisse paraître dans un Etat aussi centralisé que le nôtre, ni les agents de Bercy ni ceux du ministère des affaires étrangères ne connaissent avec précision les recettes obtenues par chaque établissement et le nombre d'agents locaux que ceux-ci emploient. De même, la DGCID est bien en peine de fournir des statistiques précises concernant l'évolution du nombre d'élèves accueillis chaque année par les centres ou les chiffres relatifs à la fréquentation des bibliothèques.
Nul doute que la LOLF permettra, à terme, de disposer de ces informations essentielles afin d'évaluer avec précision l'activité de chacun des établissements et d'évaluer la pertinence des choix faits par son directeur. Surtout, ces informations permettront d'infléchir les politiques mises en oeuvre et de rationaliser l'implantation géographique de nos établissements.
(2) Déconcentrer la gestion des crédits
Un des autres objectifs fondamentaux de la loi organique relative aux lois de finances est de responsabiliser les gestionnaires des crédits publics en globalisant la dotation qui leur est allouée et en organisant la fongibilité de celle-ci. Dans ces conditions se pose la question du niveau optimal de gestion des crédits au sein de chaque ministère.
Depuis la fin du siècle dernier, la réforme des procédures comptables à l'étranger vers une déconcentration accrue des crédits d'action extérieure a contribué à renforcer le rôle de l'ambassadeur en en faisant l'ordonnateur secondaire unique des dépenses dans son poste et en lui donnant la capacité d'exercer pleinement sa mission de coordination et d'animation de l'ensemble des services de l'Etat dans le pays où il est accrédité. Ceci est une bonne chose mais ne peut-on pas aller plus avant dans la déconcentration et confier au directeur d'établissement une véritable autonomie financière sous le contrôle de l'ambassadeur ?
3. Faire de l'Alliance française un véritable opérateur
Point n'est ici besoin de revenir sur le succès rencontré par le réseau des Alliances françaises. Accueillant plus de 400 000 étudiants, ce qui en fait la plus grande école de langues du monde et comptant 263 comités conventionnés avec le ministère des affaires étrangères et animant de véritables centres culturels et linguistiques, offrant des cours, des ressources documentaires, des spectacles, des expositions et une vie associative chaleureuse autour des valeurs qu'incarne notre pays, ce réseau fait l'objet d'un engouement extraordinaire.
Toutefois, l'Alliance française de Paris, telle qu'elle existe aujourd'hui, n'a pas les moyens d'agir efficacement. Seule une redéfinition de ses responsabilités et une clarification de ses relations avec ses partenaires institutionnels peuvent lui apporter l'aura et l'influence qui feront d'elle une association responsable capable de représenter efficacement, à travers les cinq continents, la culture française.
a) Une structure para-étatique dépendante du ministère des affaires étrangères
Face à l'ampleur du réseau et à l'évolution des techniques de communication et des modes d'organisation, votre rapporteur regrette que l'Alliance française de Paris, subisse des pesanteurs et des contraintes qui en font, non pas un organisme directement responsable de sa politique et de sa gestion mais une super-structure para-étatique dépendante du ministère des affaires étrangères.
Il convient en effet de rappeler que ce n'est pas l'Alliance mais bien le ministère des affaires étrangères qui nomme et rémunère les 270 agents français mis à disposition des associations locales pour assurer la direction administrative et pédagogique des comités locaux.
De même, l'Alliance ne décide ni du volume ni de la répartition des subventions publiques attribuées aux comités ayant signé un accord de partenariat, cette tâche étant dévolue au service culturel de nos ambassades dans chaque pays.
Cette absence quasi totale de maîtrise des moyens d'action génère inévitablement de graves difficultés :
- un malaise stérilisant pour les directeurs détachés, en porte-à-faux entre l'Alliance française de Paris, tutelle morale et technique, et le ministère des affaires étrangères dont ils relèvent à la fois pour leur moyen d'action et pour leur avenir professionnel ;
- l'impossibilité pour l'Alliance française de Paris de mener une politique raisonnée et globale de développement, en procédant par exemple à des redéploiements de postes pour permettre une création ou le renforcement d'une structure en croissance ;
- l'impossibilité de mettre en oeuvre une solidarité de réseau et d'assurer une qualité relativement homogène de l'accueil et des services offerts sous son nom.
b) Décentraliser les crédits budgétaires destinés à soutenir l'action du réseau des Alliances dans le monde
Afin de clarifier cette situation, votre rapporteur estime indispensable que soient identifiés en loi de finances et versés directement à l'Alliance française de Paris l'ensemble des crédits publics (personnels et moyens) destinés à soutenir l'action du réseau des Alliances françaises dans le monde. Cette formule n'a rien d'exceptionnel : le ministère a déjà été conduit à « externaliser » auprès d'opérateurs associatifs nombre de ses activités et les crédits afférents.
Grâce à cette autonomie de gestion seule compatible avec l'exigence de résultats, votre rapporteur estime que l'Alliance française de Paris serait dès lors en mesure de définir des engagements dans un contrat pluriannuel passé avec les pouvoirs publics portant sur :
- les priorités géographiques ;
- les objectifs de développement ;
- le suivi des comptes ;
- l'évaluation des performances d'enseignement.
Votre rapporteur estime par ailleurs que cette contractualisation des rapports entre l'Alliance et les pouvoirs publics devrait conduire à envisager le développement d'une véritable politique de partenariat avec les ministères de l'éducation nationale ou de la culture et de la communication ainsi qu'avec l'Institut national de l'audiovisuel ou l'Organisation internationale de la francophonie.
Dans l'immédiat, il paraît souhaitable de renforcer le soutien public direct à l'Alliance française de Paris, en augmentant sensiblement la contribution financière du ministère des affaires étrangères à sa mission d'animation de son réseau international.
* 65 Le mouvement de grève historique qu'a connu le Quai d'Orsay le 1 er janvier 2003 a d'ailleurs démontré que ce malaise ne se limitait pas aux seuls services extérieurs du ministère.
* 66 Le ministre des affaires étrangères M. Hubert Védrine, lors de son discours devant les agents de la Coopération et du Développement le 19 avril 2001 définissait ainsi l'action de la DGCID: « ce mot holding, qui ne relève pas du vocabulaire administratif, définit bien le type de conception que vous devez avoir : vous ne pouvez pas, étant donné l'immense variété des besoins, la diversité des procédures, des mécanismes et des partenaires, gérer tout. Il faut donc que la DGCID (...) reste dans l'avenir le lieu où l'action culturelle et la coopération sont pensées, mises en cohérence. Vous êtes une sorte d'ensemblier des politiques de développement, d'influence française sur tous les plans. »