CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE
Entre superlatifs et poésie, le littoral inspire à tous des réflexions admiratives et des élans lyriques. Tel n'est malheureusement pas l'objet de ce rapport. Le littoral, trait d'union entre terre et mer, divise. Loin de se placer d'un strict point de vue "environnementaliste" ou "économique", le groupe socialiste du Sénat souhaite ici, en préambule, rappeler que la première vertu de toute politique en la matière est la recherche de l'équilibre.
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"Le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d'aménagement, de protection et de mise en valeur". Cette phrase extraite de l'article premier de la loi littoral marque bien l'esprit général de cette loi. Le littoral n'est pas un territoire comme un autre, sa protection, son aménagement doivent donc répondre à des règles particulières. Cette loi de 1986 avait pour objet de coordonner les mesures jusque là disparates destinées à maîtriser la pression subie par le littoral Français car l'attrait constaté transformait le littoral en richesse convoitée et donc menacée. Louis LE PENSEC dans un rapport au Premier Ministre en 2001 note d'ailleurs que "le littoral est un espace rare, fragile, non reproductible et convoité par de multiples utilisateurs. Il faut le ménager". La vocation initiale de la loi littoral est donc de trouver un équilibre dans l'aménagement d'un espace devenu collectif, appartenant au patrimoine de la nation toute entière.
Pourtant "pendant la protection, l'urbanisation continue" si on l'en croit le rapport de Mme BERSANI, pour le compte du Conseil Général des Ponts et Chaussées, relatif "aux conditions d'application de la loi littoral". Cet avis est également corroboré par l'IFEN (Institut Français de l'Environnement) pour qui le littoral Français est l'un des plus artificialisés d'Europe. Ainsi ce sont 12 % des logements et 7 % des locaux construits chaque année en France qui sont réalisés sur une bande littorale qui représente moins de 4 % du territoire national. L'attractivité du littoral, et donc la pression engendrée sur cet espace, s'est encore accrue avec l'implantation de nouvelles activités économiques et sociales, sans que les usages traditionnels n'aient disparu. Résultat, ce sont aujourd'hui les espaces naturels et agricoles qui reculent.
L'objectif de protection ne semble donc que partiellement atteint. Les abus les plus manifestes du bétonnage à outrance semblent avoir été éloignés. Mais, en corollaire, l'autre vocation de la loi littoral, le développement des territoires, est-il satisfaisant ? La force des insatisfactions exprimées, par les professionnels de la pêche ou du mareyage, les agriculteurs, les élus locaux concernés etc... permet parfois d'en douter.
De nombreux rapports existent, les éléments contenus dans celui ci sont proches des constats faits par le Conseil National de l'Aménagement du Territoire ou encore plus récemment dans l'excellent rapport rendu par le Conseil Economique et Social Régional de Bretagne en juin 2004.
Il s'agit, enfin, de penser le littoral de manière globale.
Aujourd'hui le littoral est au centre de multiples mesures de régulation, de protection, de préservation ou de gestion. Les outils et normes, organisant les différents usages ne sont compréhensibles que de quelques experts initiés. Cette opacité est un obstacle majeur à la gestion sereine de cet espace.
Il ne s'agit donc pas de révolutionner la loi littoral mais de remédier aux défauts originels de la politique du littoral : la sectorisation, le défaut de concertation ou le manque de transparence ou encore le manque de prise en compte des spécificités locales.
La Commission Littoral du Conseil National de l'Aménagement du Territoire a ainsi affirmé que "l'Etat a mis en place des procédures ou des instances régulatrices plus ou moins autoritaires : loi littoral, Conservatoire du littoral, etc... masquant en réalité l'absence d'une politique globale". Ce que remarque également Louis LE PENSEC pour qui "la politique (française) de protection et d'aménagement du littoral ne manque ni de talents, ni de perspectives, elle manque de moyens et de lisibilité".
La politique du littoral ne peut donc "ad vitam" se résumer à la gestion au coup par coup des conflits : entre protection et développement économique et social, entre acteurs, entre réglementations discordantes... La façon dont sont résolus ces conflits amenant d'ailleurs parfois d'autres difficultés...
Notons d'ailleurs que les élus locaux sont souvent isolés face à ces conflits et que le manque de coordination entre les intervenants, notamment administratifs, représente un réel problème. Si l'on se réfère aux propos tenus par la majorité des maires de communes littorales, ils se disent attachés aux objectifs de cette loi tout en regrettant une application chaotique. Les Elus regrettent particulièrement la multiplication des contentieux et la jurisprudence foisonnante, contradictoire et souvent incompréhensible qui en découle.
Le manque de suivi, notamment réglementaire, après le vote d'une loi littoral parfois très imprécise (quels sont les espaces proches du rivage ? Qu'est-ce qu'une extension de l'urbanisation ?...) est une des causes principales des difficultés rencontrées.
Ce n'est pourtant pas aux tribunaux de décider de la politique du littoral !
L'insécurité juridique est un frein majeur à la pacification de la situation. Il a ainsi fallu 18 ans pour que la plupart des décrets d'application soient pris ! Mais que dire aujourd'hui de la façon dont est abordée cette question? Le dernier exemple en date la parution du décret 2004-310 du 29 mars 2004 est symptomatique d'une méthode à proscrire : la parution, en catimini, d'un décret (quelque soit par ailleurs son utilité sur le fond). Cette "discrétion" faisant immédiatement réagir les Elus comme les associations qui n'ont à aucun moment été associés à sa rédaction. Cette façon de faire a enlevé toute chance de bonne compréhension du texte par les citoyens. Le manque de transparence est toujours source de conflit. Ce décret n'échappe pas à la règle.
Pour le groupe socialiste du Sénat des outils et des méthodes sont à favoriser :
- La gestion intégrée des zones côtières telle que définie dans la recommandation européenne 2002/413/CE. Cette nouvelle approche étant centrée sur la nécessité de développer une politique partenariale et contractuelle. Le gouvernement, actuellement, remet en cause la politique contractuelle : en témoignent par exemple les tergiversations autour des contrats de plan Etat-Région. Cette situation augure mal d'une volonté réelle d'avancer en matière de politique du littoral vers un partenariat effectif entre les collectivités territoriales et l'Etat.
- La politique en matière de décentralisation : Aujourd'hui le gouvernement est engagé dans un processus législatif visant à modifier les règles en matière de décentralisation. Ce texte, très critiquable et très critiqué va avoir inévitablement un impact sur la politique du littoral. En restreignant de fait les moyens financiers des collectivités territoriales et en organisant la concurrence entre les territoires, ce texte hypothèque grandement tout espoir d'une politique active en faveur des zones littorales. Il s'agissait là d'un point à clarifier avant même la présentation de ce rapport.
- Le Conservatoire du littoral : les propositions en faveur d'un outil unanimement salué vont dans le sens des préconisations du rapport rendu par Louis Le Pensec au Premier Ministre en 2001 et des mesures qu'il avait insérées par amendement en 2002. Mais là encore, les coupes budgétaires opérées en 2003 et 2004 au détriment du Conservatoire ne sont pas des signes encourageants.
- Le Conseil National du Littoral : prévu dans le Projet de Loi relatif au développement des Territoires Ruraux actuellement en discussion devant le Parlement, la création de ce conseil est destinée à concrétiser une approche partenariale entre l'Etat, les associations, les acteurs sociaux économiques et bien entendu les Elus dans la définition et le suivi de la politique littorale. Malheureusement nous risquons une fois de plus de rester dans le catalogue de bonnes intentions. En première lecture devant le Sénat, le seul objectif du gouvernement a été de limiter les prérogatives de ce conseil. Nous pensons qu'il peut être un bon outil à la condition qu'on lui donne les moyens de fonctionner.
L'urbanisme : Ce chapitre du rapport est le plus contestable. En effet, force est de reconnaître que la loi littoral a posé et pose toujours un certain nombre de problèmes insolubles dans des communes côtières. Cette situation est notamment la conséquence des défaillances de l'Etat depuis la promulgation de la loi littoral en 1986. Les aménagements proposés par le groupe de travail ont pourtant les mêmes défauts que la loi initiale. Imprécisions et insécurité juridique risquent d'être au rendez vous pour les citoyens et les élus locaux.
Concernant les outils préconisés : le rapport propose que la politique du littoral repose sur les documents de planification territoriaux appelés SCOT (Schémas de Cohérence Territoriale). C'est effectivement un axe intéressant mais ce ne sera pas non plus l'instrument miracle qui réglera tout. Il est important de souligner l'importance que devront avoir les pays "maritimes" dans la définition d'une politique de planification efficace et compréhensible. L'objectif étant de permettre aux élus de plusieurs collectivités de travailler ensemble à la définition d'une politique commune pour le littoral, une politique d'Aménagement du Territoire, de développement économique et de soutien aux activités traditionnelles tout en protégeant le patrimoine naturel.
- Les moyens financiers : Il est important de favoriser l'engagement des collectivités dans des démarches significatives de protection des territoires par des moyens budgétaires adaptés.
- Une approche pédagogique : Face aux contraintes, inévitables, d'une bonne politique de protection, l'Etat et ses services doivent mener une vraie action de sensibilisation et d'explication.
Ces quelques axes ne sont bien entendu pas exhaustifs mais ils semblent essentiels pour que la politique du littoral évolue favorablement.
En conclusion : les propositions contenues dans ce rapport nous laissent sceptiques car elles ne constituent pas une politique concrète en faveur du développement et de la sauvegarde du littoral. Ces mesures sont porteuses d'insécurité juridique et sans grand lien entre elles : ceci ne forme pas une politique cohérente ce qui se confirme dans la volonté de la majorité sénatoriale de faire voter ces mesures au cas par cas dans divers textes de loi.
Nous souhaitons que d'une gestion pacifiée du littoral découle une protection renouvelée.
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