ANNEXE I - RAPPORT DU CABINET MICHEL KLOPFER-
SOMMAIRE
Pages
CHAPITRE 1 : LA PÉRÉQUATION RÉGIONALE : LA MESURE DES INÉGALITÉS 19
I. LA PÉRÉQUATION ACTUELLE EN FAVEUR DES RÉGIONS 19
A. AVANT LE 1ER JANVIER 2004 19
1. La DGF perçue par la région Ile-de-France 19
2. Le Fonds de correction des déséquilibres régionaux 20
B. DEPUIS LE 1ER JANVIER 2004 24
II. LES INÉGALITÉS DE RESSOURCES ET DE CHARGES 25
A. LES INÉGALITÉS DE RESSOURCES 26
1. Les ressources directes 26
a) La taxe professionnelle 26
b) La taxe foncière sur les propriétés bâties 27
c) Le potentiel fiscal direct 28
d) Le produit des trois taxes 28
2. Les ressources indirectes 29
a) Les compensations fiscales 30
b) Les droits de mutation 31
c) Le potentiel fiscal indirect basé sur le produit des cartes grises 31
3. Les transferts de l'Etat 32
B. LES INÉGALITÉS DE CHARGES 33
1. Préambule méthodologique 33
a) Le premier postulat qui anime cette recherche a été de ne considérer que les compétences de base des régions. 34
b) Le deuxième a priori méthodologique a consisté à privilégier la notion d'indice synthétique de coût sur celle de dépense par habitant au sens « somme des charges divisée par nombre d'habitant » 34
2. Les disparités observées pour les différents indicateurs de charges 35
a) Les dépenses de fonctionnement liées aux lycées 35
b) Les dépenses de fonctionnement liées à la formation professionnelle 36
c) Les dépenses de fonctionnement liées au TER 38
d) Les dépenses de personnel 39
C. LA PROBLÉMATIQUE DES DÉPENSES D'EQUIPEMENT 40
1. Les dépenses d'investissement relatives aux lycées 41
2. Les dépenses d'investissement relatives à la formation professionnelle 42
3. Les dépenses d'investissement relatives au TER 43
III. CONSTRUCTION D'UN INDICE SYNTHÉTIQUE 44
A. MÉTHODOLOGIE 44
1. Ressources prises en compte 44
2. Charges prises en compte 45
3. Valeur de l'indice synthétique 46
B. RÉSULTATS DE L'INDICE SYNTHÉTIQUE DE BASE 46
C. INDICE SYNTHÉTIQUE ET FONDS DE CORRECTION DES DÉSÉQUILIBRES RÉGIONAUX 47
1. Après le versement de la dotation de péréquation, ce rapport entre l'indice synthétique le plus élevé et le plus faible se stabilise à 39 contre 40 précédemment. 47
2. Corrélation entre le niveau de l'indice et les bénéficiaires / contributeurs 48
D. INDICE SYNTHÉTIQUE ET FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS 48
E. INDICE SYNTHÉTIQUE ET CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGION 50
F. VARIANTE : PRISE EN COMPTE DES DÉPENSES RELATIVES À L'ACTION ÉCONOMIQUE 53
1. Méthodologie retenue 53
2. Les dépenses normatives des régions dans le domaine économique 55
3. Valeur de l'indice synthétique 55
CHAPITRE 2 : LA PÉRÉQUATION RÉGIONALE : LA CORRECTION DES INÉGALITÉS 57
I. NOUVEAU CONTEXTE RÉGLEMENTAIRE : CRÉATION D'UNE DGF DES RÉGIONS 57
A. PRINCIPES DE LA DGF RÉGIONALE 57
B. ARCHITECTURE 58
C. RÉFLEXIONS DU GROUPE DE TRAVAIL 59
II. LES MOYENS D'ACTIONS POSSIBLES 59
A. L'INDEXATION DE LA DOTATION FORFAITAIRE 59
B. LE CRITÈRE DE RÉPARTITION : L'INDICE SYNTHÉTIQUE 60
III. LES ENVELOPPES NÉCESSAIRES 61
CHAPITRE
I -
LA
PÉRÉQUATION RÉGIONALE
,
LA
MESURE DES INÉGALITÉS
I.. LA PÉRÉQUATION ACTUELLE EN FAVEUR DES RÉGIONS
A. Avant le 1 er janvier 2004
1. La DGF perçue par la région Ile-de-France
La région Ile-de-France est la seule région à percevoir une dotation globale de fonctionnement. À ce titre, elle reçoit par prélèvement sur les sommes affectées à la dotation globale de fonctionnement des départements, la dotation forfaitaire, la seconde part de la dotation de péréquation (dotation impôts ménages) et bénéficie de la garantie de progression minimale dans les mêmes conditions que les départements.
En 1995, la loi d'orientation pour le développement et l'aménagement du territoire a mis en place la suppression progressive jusqu'à extinction définitive, de la DGF versée par l'Etat à la région Ile-de-France, processus devant être achevé sur 11 ans, soit en 2005.
18,3 M€ sont donc prélevés chaque année sur la DGF de cette région et depuis 1996, un tiers de ce prélèvement abonde la dotation de solidarité urbaine, un tiers la dotation de solidarité rurale et le dernier tiers la dotation de fonctionnement minimale des départements.
Source : DGCL, 2003
2. Le Fonds de correction des déséquilibres régionaux
Depuis 1993, est créé un fonds de correction des déséquilibres régionaux alimenté par un prélèvement sur les recettes de certaines régions, dont bénéficient les régions les moins favorisées. Cette dotation de l'Etat vers l'échelon régional est la seule dont l'objet est de favoriser la péréquation.
Le prélèvement est assis sur le montant total des dépenses des régions dont le potentiel fiscal direct par habitant est supérieur au potentiel fiscal moyen correspondant, et dont le taux de chômage pour la même année est inférieur à la moyenne nationale.
Le montant du prélèvement sur les dépenses (1 %, 1,5 % ou 2 %) est directement fonction de l'écart au potentiel fiscal moyen de l'ensemble des régions :
PF moyen < PF < PF moyen + 5 %, le montant de prélèvement est égal à 1 % des dépenses
PF moyen + 5 % < PF < PF moyen + 20 %, le montant de prélèvement est égal à 1,5 % des dépenses
PF > PF moyen + 20 %, le montant de prélèvement est égal à 2 % des dépenses.
La répartition intervient ensuite en faveur des régions dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen correspondant. Elle s'effectue :
- pour moitié, proportionnellement à l'écart au potentiel fiscal moyen pondéré par l'effort fiscal et la population,
- pour le solde, proportionnellement au rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des régions et le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de la région considérée.
Source : DGCL, 2003
Corrélation entre les indicateurs socio-économiques et le FCDR.
Même si la répartition de ce fonds est réalisée à partir du potentiel fiscal des régions, il est possible de rechercher des corrélations entre les bénéficiaires et les contributeurs en fonction d'autres critères socio-économiques.
Le Produit Intérieur Brut
Source : INSEE
Les 3 régions qui affichent un PIB par habitant le plus élevé (Ile-de-France, Rhône-Alpes et Alsace), sont aussi celles qui contribuent au fonds.
En revanche, la corrélation est moins évidente pour les bénéficiaires : les régions qui affichent les niveaux de PIB par habitant les plus faibles ne perçoivent pas toutes le FCDR : il s'agit notamment de la Picardie et de la Lorraine.
Le Taux de chômage
Source : INSEE
Le taux de chômage est un indicateur qui est utilisé pour déterminer les régions contributrices, mais il est associé à une seconde condition relative au potentiel fiscal.
Au final, les régions contributrices ne sont pas celles qui affichent des taux de chômage très inférieurs à la moyenne et à l'inverse les bénéficiaires ne sont pas ceux dont les taux de chômage sont les plus élevés.
Le revenu salarial net
Les régions dont le revenu salarial est le plus élevé sont effectivement celles qui contribuent au fonds. Par ailleurs, la corrélation est assez bonne en sens inverse : celles qui déplorent un faible revenu par habitant sont aussi bénéficiaires du fonds, à l'exception de la Basse-Normandie.
La densité
Aucune corrélation ne peut être établie entre la densité de population des régions et le niveau du FCDR. En effet, les régions les plus denses ne sont pas toutes contributrices.
Le Nord-Pas-de-Calais, par exemple, est la deuxième région la plus dense, pour autant elle est bénéficiaire du fonds et non contributrice.
B. Depuis le 1 er janvier 2004
La loi de finances pour 2004 a créé une DGF des régions.
Cette DGF comprend deux parts :
- une dotation forfaitaire : elle photographie pour chaque régions, les compensations perçues en 2003 au titre de la suppression de la part salaires, de la taxe d'habitant et des droits de mutation à titre onéreux, ainsi que de 95 % de la DGD, avec indexation de cette masse sur un taux situé entre 75 % et 95 % du taux de la DGF (ce taux étant fixé par la comité des finances locales). Le taux d'indexation de la dotation forfaitaire est plus fort pour les régions que pour les départements ou les communes dans la mesure où l'étendue des inégalités y est moins importante. Cette dotation n'a par définition aucun caractère péréquateur.
- une dotation de péréquation : qui est la reprise de l'actuel fonds de correction des déséquilibres régionaux. Les règles de répartition de cette part péréquation pourraient éventuellement être aménagées par rapport à celles actuellement utilisées. Plus le taux d'indexation retenue pour faire évoluer la dotation forfaitaire sera faible et plus les masses financières affectées à la péréquation seront importantes.
Exemple :
L'évolution des masses financières ont été simulées jusqu'en 2009 en prenant les taux retenus en 2004 par le projet de loi de finances (taux directeur de la DGF) et par la comité des finances locales (pourcentage d'évolution de la forfaitaire). Pour les années suivantes, il a été fait l'hypothèse que le comité des finances locales choisirait un taux d'indexation médian (85 %) et que la DGF nationale évoluerait de 2,5 % par an.
À partir de ces hypothèses, la dotation de péréquation pourrait progresser d'environ 20 % par an.
Toutefois, ces enjeux feront l'objet d'analyses plus approfondies dans le deuxième chapitre de cette étude.
II. LES INÉGALITÉS DE RESSOURCES ET DE CHARGES
Précision méthodologique :
Compte tenu de leurs spécificités, les régions d'Outre-mer ainsi que la Corse ne seront pas intégrées à l'analyse. En effet, ces régions ont un statut et des compétences particulières qui les rendent difficilement comparables aux régions de métropole.
A. Les inégalités de ressources
Les ressources des régions sont composées principalement des taxes directes : taxe professionnelle, foncier bâti et non bâti. La part régionale de taxe d'habitation a été supprimée en 2001 et compensée aux régions. Des ressources indirectes sont également perçues : il s'agit essentiellement de la taxe sur les cartes grises. La taxe additionnelle aux droits de mutation a été supprimée en 1999 et remplacée par une compensation fiscale.
1. Les ressources directes
a. La taxe professionnelle
Source : DGCL, 2002
Les bases de TP les plus élevées (la Haute-Normandie) représentent 2,4 fois les bases les plus faibles (Languedoc-Roussillon). À l'échelle de la région, les dispersions concernant cet impôt sont peu accentuées. Ainsi, 11 régions sur 21 possèdent des bases de TP comprises entre + ou - 20 % de la moyenne.
13 régions enregistrent des bases de taxe professionnelle inférieures à la moyenne.
Sur ces 13 régions, 2 ont des bases de taxe professionnelle inférieures de plus de 30 % à la moyenne. Il s'agit du Languedoc-Roussillon (937 €/habitant) et du Limousin (1 137 €/habitant).
3 régions enregistrent des bases de taxe professionnelle supérieures de plus de 20 % à la moyenne : la Haute-Normandie (2 244 €/habitant), l'Ile-de-France (2 190 €/habitant), l'Alsace (2 086 €/habitant).
b. La taxe foncière sur les propriétés bâties
Source : DGCL, 2002
Les dispersions sont un peu plus fortes concernant le foncier bâti puisque le rapport entre les bases de foncier bâti les plus élevées et les plus faibles s'élève à 2,7 au lieu de 2,4 pour la taxe professionnelle.
1 région enregistre des bases supérieures de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de la région Ile-de-France (1 526 €/habitant). Cette région tire la moyenne vers le haut, ce qui explique que 18 régions possèdent des bases de foncier bâti inférieures à la moyenne.
2 régions ont des bases de foncier bâti inférieures de plus de 30 % à la moyenne : il s'agit du Nord Pas-de-Calais (560 €/habitant) et de la Picardie (631 €/habitant).
c. Le potentiel fiscal direct
La DGCL publie un potentiel fiscal direct des régions. Il est défini de la même façon que le potentiel fiscal des communes. Il est obtenu en appliquant aux bases nettes d'imposition les taux moyens observés au niveau régional. La taxe d'habitation est exclue du calcul dans la mesure où la part régionale de cet impôt a été supprimée en 2001 et remplacée par une compensation versée par l'Etat.
Source : DGCL, 2002
Le potentiel fiscal direct le plus élevé (Ile-de-France) représente près de 2 fois le plus faible (Languedoc-Roussillon).
1 région enregistre un potentiel fiscal direct supérieur de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de la région Ile-de-France (74 €/habitant).
13 régions ont un potentiel fiscal direct compris entre + ou - 20 % de la moyenne et 17 sont en dessous de cette moyenne.
7 régions ont un potentiel fiscal direct inférieur de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit du Languedoc-Roussillon (36 €/habitant), de la Bretagne (37 €/habitant), du Limousin (37 €/habitant), du Poitou-Charentes (38 €/habitant), de l'Aquitaine (40 €/habitant), du Midi-Pyrénées (40 €/habitant) et du Pays de Loire (40 €/habitant).
d. Le produit des trois taxes
Alors que le mode de calcul du potentiel fiscal direct neutralise les différences de politiques fiscales appliquées par les régions, le produit des 3 taxes permet de comparer les recettes réellement encaissées par les régions, obtenues en appliquant aux bases d'imposition les taux réellement votés.
Source : DGCL, 2002
14 régions se situent dans une fourchette de produit fiscal comprise entre - 20 % et + 20 % de la moyenne.
6 régions ont un produit fiscal 3 taxes supérieur de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de la Haute-Normandie (81,6 €/habitant), de la Basse-Normandie (71,1 €/habitant), du Midi-Pyrénées (68,3 €/habitant), de la Franche-Comté (66,2 €/habitant), du Nord Pas-de-Calais (65,3 €/habitant) et enfin du Limousin (63,3 €/habitant).
1 région a un produit fiscal 3 taxes inférieur de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de la région Ile-de-France (33,1 €/habitant). Cette région qui possède le potentiel fiscal direct le plus élevé, se situe en termes de produit fiscal/habitant parmi les plus faibles. En effet, les taux d'imposition y sont plus faibles que dans d'autres régions. Par ailleurs, l'effet population joue très fortement dans la mesure où la richesse fiscale est ramenée à un nombre d'habitant très élevé.
2. Les ressources indirectes
Elles sont composées des compensations fiscales de l'Etat au titre de la suppression de la part salaires dans l'assiette de la taxe professionnelle et de la suppression de la part régionale de taxe d'habitation. Une autre compensation aux régions est destinée à couvrir la perte des droits de mutation à titre onéreux.
La fiscalité indirecte des régions se compose donc désormais de la taxe sur le permis de conduire et sur les cartes grises. En raison du renoncement progressif des régions à la taxe sur le permis de conduire, cette ressource ne sera pas prise en compte dans l'analyse compte tenu de son montant marginal dans les budgets régionaux.
a. Les compensations fiscales
Sont regroupées dans cette catégorie, les compensations relatives à la suppression de la taxe d'habitation et à la suppression de la part salaires dans l'assiette de la taxe professionnelle.
Source : DGCL, 2002
Le rapport entre les compensations fiscales par habitant les plus élevées (Limousin) et les plus faibles (Lorraine) s'élève à 1,9.
18 régions se situent dans une fourchette de compensations fiscales comprises entre - 20 % et + 20 % de la moyenne.
1 région perçoit des compensations fiscales inférieures de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de la Lorraine (24 €/habitant).
2 régions perçoivent des compensations supérieures de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit du Limousin (46 €/habitant) et de la région Centre (37 €/habitant).
b. Les droits de mutation
La loi de finances pour 1999 a supprimé la taxe régionale additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux. En contrepartie, l'Etat verse aux régions une compensation fiscale.
Source : DGCL, 2002
2 régions tirent la moyenne vers le haut et enregistrent des droits de mutation supérieurs de plus de 40 % à la moyenne : il s'agit de l'Ile-de-France (24,0 €/habitant) et de la région Provence Alpes Côte d'Azur (22,6 €/habitant).
19 régions sur un total de 21 perçoivent des droits de mutation par habitant inférieurs à la moyenne
6 régions enregistrent des droits de mutation inférieurs de plus de 30 % à la moyenne : il s'agit de l'Auvergne (8,8 €/habitant), du Limousin (9,1 €/habitant), de la Franche-Comté (9,4 €/habitant), de la Lorraine (9,7 €/habitant), du Nord-Pas-de-Calais (10 €/habitant), et du Midi-Pyrénées (10 €/habitant).
c. Le potentiel fiscal indirect basé sur le produit des cartes grises
Depuis 2001, le calcul du potentiel fiscal indirect ne repose plus que sur la taxe sur les cartes grises. En effet, depuis 1998, le permis de conduire est exclu du calcul du fait du renoncement progressif des régions à cet impôt. La taxe additionnelle aux droits de mutation est, quant à elle, supprimée depuis 1999.
La taxe sur les cartes grises constitue la plus importante des taxes indirectes régionales. Les régions en fixent elles-mêmes le tarif. Cette ressource, étant assise sur des flux et non sur des stocks, reste aléatoire.
Pour la seule taxe sur les cartes grises, un tarif moyen a été calculé puis appliqué aux bases d'imposition régionales pour cette taxe.
Source : DGCL, 2002
Les disparités sont très faibles dans la mesure où toutes les régions enregistrent un potentiel fiscal indirect par habitant compris entre - 20 % et + 20 % de la moyenne .
3. Les transferts de l'Etat
Chaque transfert de compétences vers les régions s'est accompagné de mouvements financiers de l'Etat regroupés dans la dotation globale de décentralisation . Cette DGD évoluait annuellement comme la DGF nationale mise en répartition. À compter de 2004, elle est intégrée dans la dotation forfaitaire des régions, laquelle évolue selon un indice compris entre 75 % et 95 % du taux d'évolution de la DGF. Autrement dit, l'évolution de cette dotation sera moins favorable que précédemment, les marges de manoeuvre financières supplémentaires devant alimenter la dotation de péréquation.
Source : DGCL, 2002
Concernant la région Ile-de-France, le montant global de sa DGD a été pris en compte. Par la suite, la part relative aux transports ferroviaires sera neutralisée.
Le rapport entre la région qui perçoit le plus de DGD (Limousin) et celle qui en perçoit le moins (Bretagne) s'élève à 2,1.
14 régions perçoivent une DGD par habitant comprise entre - 20 % et + 20 % de la moyenne.
1 région perçoit une DGD inférieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de la Bretagne (49 €/habitant).
6 régions perçoivent une DGD par habitant supérieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit du Limousin (104 €/habitant), de la Picardie (86 €/habitant), de l'Auvergne (85 €/habitant), de la Bourgogne (81 €/habitant), de l'Alsace (77 €/habitant) et de la Lorraine (77 €/habitant).
B. Les inégalités de charges
1. Préambule méthodologique
Le dernier alinéa de l'article 72-2 précise que « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».
Il convient ainsi de noter que l'ambition de la péréquation doit être d'atténuer les écarts de richesse mais aussi ceux afférents aux charges : à l'initiative du Sénat, en effet, le projet de loi constitutionnel initial qui prévoyait la correction des « ...inégalités de ressources.. » a été amendé, laissant le champ libre à une investigation portant aussi sur les écarts de dépenses.
Deux préambules méthodologiques doivent être apportés.
a. Le premier postulat qui anime cette recherche a été de ne considérer que les compétences de base des régions.
Pour apprécier la faculté de chaque région à pratiquer une politique discrétionnaire, il convient de commencer par mesurer la part des recettes grevée par ces compétences strictement obligatoires. À la différence de l'étude sur les départements, seront prises en comptes pour chacune de ces compétences, les dépenses d'investissement qualifiées de récurrentes.
Le delta constitue la marge de manoeuvre dont bénéficie l'exécutif pour se montrer, éventuellement, plus généreux que ne l'y contraignent les exigences légales, ou bien alimenter des politiques dites facultatives, assurer de nouvelles compétences...
b. Le deuxième a priori méthodologique a consisté à privilégier la notion d'indice synthétique de coût sur celle de dépense par habitant au sens « somme des charges divisée par nombre d'habitant »
L'objectif sera de mesurer une sorte d'indice synthétique de coût, à même de neutraliser en amont les différents choix budgétaires des régions: seule cette pratique évite en effet que, pour une même dépense obligatoire, une région qui affiche une gestion plus dynamique soit considérée comme moins favorisée qu'une région plus rigoureuse.
Apprécier le poids des dépenses obligatoires à l'aune d'un indicateur qui ne ferait que rapporter les dépenses figurant sur un chapitre au nombre d'habitant de la région reviendrait donc à consentir une sorte de prime à ceux dont la gestion est la moins rigoureuse (pour ne pas dire « orthodoxe » ?).
Le présent document s'attachera donc, pour chaque indicateur de charges, à raisonner en multipliant un indicateur physique réel, propre à chaque région, par le coût moyen national.
Par exemple, le poids de la compétence « dépenses de fonctionnement des lycées» sera établi en multipliant le coût moyen national « lycées» par le nombre effectif de lycéens dans la région considérée.
Ainsi, le fait de retenir un indicateur physique réel permet bel et bien de considérer la caractéristique de la région (nombre de lycéens, nombre de personnes en formation, kilomètrage de voie ferrée...), mais le raisonnement en coût moyen neutralise les choix individuels.
Les compétences retenues dans cette étude sont :
Les dépenses relatives aux lycées
Les dépenses relatives à la formation professionnelle
Les dépenses relatives aux transports ferroviaires
L'action économique a été intégrée dans une variante spécifique et selon une méthodologie différente dans la mesure où les moyennes nationales ne peuvent a priori être appliquées à un indicateur physique.
Définition du champ de compétence des régions au sens du Code Général des Collectivités Territoriales :
La région a pour mission, dans le respect des attributions des départements et des communes et, le cas échéant, en collaboration avec ces collectivités et avec l'Etat, de contribuer au développement économique, social et culturel de la région par :
La réalisation d'études intéressant le développement régional.
La participation au financement d'équipements collectifs et d'interventions économiques.
La formation professionnelle continue et d'apprentissage depuis le 1 er juin 1983, cette compétence a été étendue 10 ans plus tard à la formation des jeunes de moins de 26 ans.
Depuis le 1 er janvier 1986, les régions ont la responsabilité des dépenses de fonctionnement et d'investissement des lycées, à l'exception des dépenses pédagogiques incombant à l'Etat ainsi que des dépenses de personnel.
En 1997, six régions ont expérimenté la régionalisation des transports ferroviaires, compétence devenue obligatoire pour l'ensemble des régions depuis le 1 er janvier 2002.
2. Les disparités observées pour les différents indicateurs de charges
a. Les dépenses de fonctionnement liées aux lycées
Depuis le 1 er janvier 1986, les régions ont la responsabilité des dépenses de fonctionnement et d'investissement des lycées, à l'exception des dépenses pédagogiques incombant à l'Etat ainsi que des dépenses de personnel.
La construction de cet indicateur a obéi à la logique suivante :
Les dépenses totales des régions au titre de la compétence lycées ont été ramenées au nombre de lycéens, ce qui a permis de définir une dépense moyenne nationale par lycéen.
Cette dépense moyenne multipliée par le nombre de lycéens dans chaque région indique la charge théorique de la compétence « lycées ».
Enfin, cette dépense a été divisée par le nombre d'habitants de chaque région.
Source : DGCL, 2002
Les disparités sont très faibles entre les régions en ce qui concerne les dépenses relatives aux lycées. En effet, le rapport entre la dépense la plus élevée et la plus faible s'établit à 1,61. En moyenne, une région consacrerait 16 €/habitant à cette compétence.
La région dont la dépense théorique est la plus élevée est le Nord Pas-de-Calais (19,31 €/habitant), elle est suivie de la Haute-Normandie (18,24 €/habitant), de la Lorraine (18,06 €/habitant), de la Franche-Comté (17,98 €/habitant) et de la Picardie (17,86 €/habitant).
2 régions affichent une dépense théorique inférieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit du Pays-de-Loire (11,98 €/habitant) et de la Bretagne (12,10 €/habitant).
18 régions enregistrent une dépense théorique comprise entre +20 % et -20 % de la moyenne.
b. Les dépenses de fonctionnement liées à la formation professionnelle
Les régions détiennent, depuis 1983, une compétence de droit commun dans la définition et la mise en oeuvre de la politique de formation professionnelle continue et d'apprentissage. Cette compétence a été élargie, par la loi quinquennale pour l'emploi du 20 décembre 1993, à la formation qualifiante et à la formation préqualifiante des jeunes de moins de 26 ans, avec effet au 1 er juillet 1993.
La même méthodologie que pour les dépenses relatives aux lycées a pu être opérée :
La dépense moyenne au niveau national, obtenue en divisant le coût global de cette compétence par le nombre de bénéficiaires 1 ( * ) a été multipliée par le nombre de personnes formées dans chacune des régions
Cette dépense a ensuite été ramenée au nombre d'habitant.
Source : DGCL, 2002
Le rapport entre la dépense la plus élevée et la plus faible s'établit à 3,49. La dispersion est donc beaucoup plus forte concernant la formation professionnelle que pour les lycées. En moyenne, une région consacrerait 32,87 €/habitant à cette compétence.
7 régions consacreraient une dépense théorique au titre de la formation professionnelle supérieure de plus de 20 % à la moyenne : le Languedoc-Roussillon arrive en tête avec une dépense théorique de 62,2 €/habitant, il est suivi de la Basse-Normandie (56,85 €/habitant), du Limousin (56,69 €/habitant), du Centre (55,21 €/habitant), du Nord Pas-de-Calais (51,53 €/habitant), de la Champagne-Ardenne (45,77 €/habitant), et enfin de la Franche-Comté (42,6 €/habitant).
À l'inverse, 6 régions affichent une dépense théorique inférieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de l'Aquitaine (17,81 €/habitant), de la Haute-Normandie (20,72 €/habitant), de l'Ile de France (22,56 €/habitant), de la région Rhône-Alpes (24,09 €/habitant), de la Provence-Alpes-Côte d'Azur (24,12 €/habitant) et de la Bourgogne (24,78 €/habitant).
Enfin, 8 régions totalisent une dépense théorique moyenne comprise entre - 20 % et + 20 % de la moyenne.
c. Les dépenses de fonctionnement liées au TER
La régionalisation ferroviaire des transports de voyageurs est généralisée depuis le 1 er janvier 2002. Conformément à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), l'ensemble des régions métropolitaines, à l'exception de l'Ile-de-France et de la Corse, sont devenues les autorités organisatrices des services régionaux de voyageurs au 1 er janvier 2002. Le transport ferroviaire de voyageurs devient ainsi un des premiers domaines d'intervention des régions, puisqu'il représente en moyenne un sixième de leur budget.
Il est nécessaire de souligner que la région Ile-de-France a adhéré depuis 2001 au syndicat des transports d'Ile-de-France. Sa participation s'établit en 2002 à 208,9 M€ et elle perçoit une compensation de l'Etat. Dans la construction de l'indice synthétique, la dépense relative aux transports ainsi que la recette de l'Etat correspondante n'ont pas été prises en compte tenu de la spécificité de cette région.
En 1997, six régions ont expérimenté la régionalisation des transports ferroviaires. Il s'agissait de l'Alsace, du Centre, du Nord-Pas-de-Calais, des Pays de la Loire, de la Provence-Alpes-Côte d'Azur et de Rhône-Alpes. En 1999, elles ont été rejointes par le Limousin. Néanmoins, pour ces régions expérimentatrices, le périmètre de compétence s'est élargi en 2002 à la prise en charge des tarifs sociaux.
Les 20 régions ont donc depuis le 1 er janvier 2002, la charge de définir le contenu du service public de transport régional de voyageurs et notamment, les dessertes, la tarification, la qualité du service et l'information de l'usager.
La méthodologie suivante a été appliquée :
La dépense moyenne au niveau national a été obtenue en divisant le coût global de cette compétence par le nombre de kilomètre de voie ferrée.
La dépense moyenne nationale multipliée par le nombre de kilomètres de voie ferrée dans chacune des régions permet de mesurer le poids théorique de cette compétence.
Cette dépense théorique a ensuite été ramenée au nombre d'habitant.
Source : DGCL, 2002 et INSEE
Le rapport entre la dépense la plus élevée et la plus faible (hors Ile-de-France) s'établit à 4,28. La dispersion est donc assez forte concernant cette compétence. En moyenne, une région consacrerait 32,3 €/habitant pour les transports ferroviaires.
4 régions affichent une dépense théorique supérieure de plus de 60 % à la moyenne : le Limousin arrive en tête avec 66,46 €/habitant, il est suivi de la Bourgogne (66,21 €/habitant), de la Champagne-Ardenne (61,34 €/habitant) et de l'Auvergne (53,81 €/habitant).
6 régions enregistrent une dépense théorique inférieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de la Provence-Alpes-Côte d'Azur (15,54 €/habitant), du Nord-Pas-de-Calais (18,41 €/habitant), de la Bretagne (20,87 €/habitant), de l'Alsace (23,37 €/habitant), du Pays-de-Loire (25,09 €/habitant) et de la Haute Normandie (25,93 €/habitant).
6 régions affichent une dépense comprise entre -20 % et +20 % de la moyenne.
d. Les dépenses de personnel
Les dépenses de personnel constatées au niveau national ont été réparties entre les régions en fonction du niveau de leurs charges recalculées. En effet, une région dont les charges sont relativement importantes aura davantage besoin de personnel pour y faire face.
Source : DGCL, 2002 et observatoires des finances locales
Le rapport entre la dépense la plus élevée et la plus faible s'établit à 2,5. En moyenne, une région consacrerait 6,9 €/habitant pour les dépenses de personnel.
1 région affiche une dépense théorique supérieure de plus de 60 % à la moyenne : il s'agit du Limousin (12,1 €/habitant), suivi de la Champagne-Ardenne (10,9 €/habitant), du Centre (10,6 /habitant), du Languedoc-Roussillon (9,6 €/habitant) et de la Bourgogne (9,3 €/habitant).
A l'inverse, 3 régions enregistrent une dépense théorique inférieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de la Provence-Alpes-Côte d'Azur (4,8 €/habitant), de l'Ile de France (5,2 €/habitant) et de l'Aquitaine (5,5 €/habitant).
9 régions affichent une dépense comprise entre -20 % et +20 % de la moyenne.
C. La problématique des dépenses d'équipement
La prise en compte des dépenses d'investissement dans cette analyse présente les intérêts suivants :
- structurellement, le budget régional est davantage consacré à l'investissement que le budget départemental ou communal. En effet, en 2002, plus de 49 % des dépenses des régions ont été affectées à l'investissement contre 29 % pour les départements et 24 % pour les communes.
- dès lors que ces dépenses revêtent un caractère récurrent, elles peuvent être appréhendées au même titre que des dépenses de fonctionnement.
L'appréhension de ces dépenses doit être faite sur une période de référence assez longue pour lisser au mieux les éventuels pics afférents à l'investissement.
Concernant les dépenses relatives à la formation professionnelle et aux lycées , une moyenne nationale basée sur une période de 3 années a pu être calculée.
En revanche, la compétence ferroviaire étant généralisée pour toutes les régions qu'à partir de 2002, les données financières afférentes à cette compétence ne sont communiquées pour la première fois que cette année. Afin de ne pas tenir compte des effets de rattrapage ou à l'inverse d'une montée en puissance progressive des investissements au titre de cette compétence, une moyenne nationale par kilomètre ferroviaire a été calculée sur la base de l'année 2002 et uniquement à partir des régions expérimentatrices.
1. Les dépenses d'investissement relatives aux lycées
Source : DGCL, 2002, 2001 et 2000
Le rapport entre la dépense la plus élevée et la plus faible s'établit à 1,61. En moyenne, une région consacrerait 26,2 €/habitant pour les dépenses d'investissement des lycées.
1 région affiche une dépense théorique supérieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit du Nord-Pas-de-Calais avec une dépense de 31,61 €/habitant, il est suivi de la Haute-Normandie (29,86 €/habitant) et de la Lorraine (29,56 €/habitant).
A l'inverse, 2 régions enregistrent une dépense théorique inférieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit du Pays de Loire (19,61 €/habitant) et de la Bretagne (19,81 €/habitant).
18 régions affichent une dépense comprise entre -20 % et +20 % de la moyenne.
2. Les dépenses d'investissement relatives à la formation professionnelle
Source : DGCL, 2002, 2001 et 2000
Le rapport entre la dépense la plus élevée et la plus faible s'établit à 3,49. En moyenne, une région consacrerait 1,70 €/habitant pour les dépenses d'investissement relatives à la formation professionnelle.
7 régions affichent une dépense théorique supérieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit du Languedoc-Roussillon (3,22 €/habitant), de la Basse-Normandie (2,95 €/habitant), du Limousin (2,94 €/habitant), du Centre (2,86 €/habitant), du Nord-Pas-de-Calais (2,67 €/habitant), de la Champagne-Ardenne (2,37 €/habitant) et enfin de la Franche Comté (2,21 €/habitant).
A l'inverse, 6 régions enregistrent une dépense théorique inférieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de l'Aquitaine (0,92 €/habitant), de la Haute-Normandie (1,07 €/habitant), de l'Ile-de-France (1,17 €/habitant), de la région Rhône-Alpes (1,25 €/habitant), de Provence-Alpes-Côte d'Azur (1,25 €/habitant) et de la Bourgogne (1,28 €/habitant).
8 régions affichent une dépense comprise entre -20 % et +20 % de la moyenne.
3. Les dépenses d'investissement relatives au TER
Source : DGCL 2002
Le rapport entre la dépense la plus élevée et la plus faible s'établit à 4,28. En moyenne, une région consacrerait 9,4 €/habitant pour les dépenses d'investissement relatives aux transports ferroviaires.
6 régions affichent une dépense théorique supérieure de plus de 60 % à la moyenne : il s'agit du Limousin (23,83 €/habitant), de la Bourgogne (23,75 €/habitant), de la Champagne-Ardenne (22€/habitant), de l'Auvergne (19,30 €/habitant), du Centre (17,93 €/habitant) et de la Picardie (15,99 €/habitant).
Hormis la région Ile-de-France qui participe à un syndicat, 3 régions enregistrent une dépense théorique inférieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de la Provence-Alpes-Côte d'Azur (5,57 €/habitant), du Nord-Pas-de-Calais (6,60 €/habitant) et de la Bretagne (7,48 €/habitant).
6 régions affichent une dépense comprise entre -20 % et +20 % de la moyenne.
III. CONSTRUCTION D'UN INDICE SYNTHÉTIQUE
A. Méthodologie
L'objectif central dans la construction d'un indice synthétique de ressources et de charges a consisté à prendre en compte des moyennes et à les appliquer aux données physiques des régions.
Ainsi, on ne favorise pas les régions qui ont une politique dite « dynamique », et, à l'inverse, on ne pénalise pas les régions dont la gestion est rigoureuse.
Les données obtenues sont donc des données normatives que ce soit pour les ressources ou pour les charges. Elles doivent permettre de mesurer l'écart de richesse entre les régions après prélèvements de leurs dépenses obligatoires.
1. Ressources prises en compte
La première ressource prise en compte est le potentiel fiscal par habitant direct et indirect des régions. Cet indicateur mesure la richesse « potentielle » des régions si les taux moyens nationaux étaient appliqués.
Les dotations versées par l'Etat ont également été incluses dans l'indice dans la mesure où elles font suite à des modifications de la fiscalité locale. La suppression d'une recette d'ordre fiscal a été substituée par une compensation de l'Etat et les inégalités entre les régions ont ainsi été figées. Ont donc été prises en compte :
- La compensation relative à la suppression de la taxe d'habitation
- La compensation relative à la suppression des droits de mutation
- La compensation relative à la suppression de la part salaires
Enfin, la Dotation Globale de Décentralisation par habitant a été prise en compte pour son montant réel dans la mesure où ce versement, calculé au moment du transfert de compétence est figé et évolue au même rythme pour toutes les régions.
Les ressources ainsi obtenues n'ont pas été corrigées de l'effort fiscal ou du coefficient de mobilisation du potentiel fiscal pour respecter le principe d'un calcul à partir de moyennes nationales et non de données propres des régions. La prise en compte de ces indicateurs aurait pu entraîner un biais dans le calcul de l'indice.
2. Charges prises en compte
Ont été prises en compte, suivant la méthode du coût moyen observé au niveau national rapporté aux données physiques de chaque région :
Les dépenses relatives aux lycées (fonctionnement et investissement),
Les dépenses relatives à la formation professionnelle (fonctionnement et investissement).
Les dépenses relatives aux transports ferroviaires (fonctionnement et investissement).
Les dépenses de personnel (par définition, dépense de fonctionnement exclusivement).
Le total de ces dépenses de fonctionnement et d'investissement rapporté au nombre d'habitant permet d'avoir une mesure des inégalités qui pèsent sur les régions.
Ce sont finalement plus de 5 Milliards d'euros de dépenses de fonctionnement qui ont été pris en compte au titre des dépenses obligatoires. Les dépenses totales de fonctionnement (dépenses obligatoires, plus dépenses facultatives) des régions représentent en 2002 plus de 6,8 milliards d'euros.
La méthode utilisée conduit donc à construire un indice comprenant 74 % des dépenses des régions.
Validation de la méthode suivie :
Le graphique suivant permet de vérifier la cohérence des dépenses obligatoires calculées par rapport aux dépenses totales observées dans chaque région en fonctionnement :
La corrélation, proche de 1, est donc très forte entre les dépenses calculées à partir de moyennes nationales et les dépenses réelles supportées dans chaque région.
Une région a des dépenses réelles largement supérieures aux dépenses calculées : il s'agit de la région Rhône Alpes. À l'inverse, une région a des dépenses calculées supérieures à ses dépenses réelles : il s'agit du Languedoc-Roussillon.
Autrement dit, les écarts de charges sont donc respectés avec un raisonnement sur des moyennes nationales.
Cette bonne corrélation permet non seulement de valider la méthodologie suivie mais aussi de démontrer que les régions ont le même comportement de dépense compte tenu de leurs caractéristiques socio-économiques.
3. Valeur de l'indice synthétique
Les charges par habitant sont soustraites des ressources par habitant pour chacune des régions.
Le solde ainsi obtenu permet de connaître le besoin ou l'excédent de financement des régions après paiement de leurs dépenses obligatoires en fonctionnement et en investissement. C'est à partir de ce solde que les inégalités sont mesurées.
Dans un deuxième temps, a été ajoutée la seule dotation de péréquation perçue par les régions : le fonds de correction des déséquilibres régionaux.
B. Résultats de l'Indice Synthétique de Base
Toutes les régions ont un solde de ressource positif après prélèvement des dépenses relatives aux trois compétences. Néanmoins, les disparités entre régions sont très fortes puisque le rapport entre l'indice le plus élevé est la plus faible s'établit à 40.
Les régions s'étant fortement investies dans d'autres domaines, notamment dans l'action économique, l'environnement, l'aménagement du territoire, il est assez logique que les recettes prises en compte dans le calcul de l'indice synthétique couvrent les dépenses régionales au-delà de celles relevant exclusivement des compétences retenues dans cette étude.
L'indice synthétique moyen par habitant avant versement du Fond de correction des déséquilibres régionaux s'élève à 58,5 €/habitant.
14 régions ont un indice synthétique inférieur à la moyenne : dont la Champagne-Ardenne (2,6 €/habitant), le Centre (4 €/habitant), le Languedoc-Roussillon (7,8 €/habitant), le Limousin (15,8 €/habitant), la Bourgogne (18,5 €/habitant), le Poitou-Charentes (19,6 €/habitant) et la Basse-Normandie (23,5 €/habitant).
Les régions dont l'indice synthétique est le plus élevé sont : l'Ile-de-France (106,2 €/habitant), l'Alsace (87,5 €/habitant), Rhône-Alpes (85,2 €/habitant), Provence Alpes Côte d'Azur (83 €/habitant), la Haute-Normandie (73,4 €/habitant), le Pays-de-Loire (60,6 €/habitant) et l'Aquitaine (60,4 €/habitant).
B. Indice synthétique et Fonds de correction des déséquilibres régionaux
1. Après le versement de la dotation de péréquation, ce rapport entre l'indice synthétique le plus élevé et le plus faible se stabilise à 39 contre 40 précédemment.
Ce constat met bien en évidence que les masses actuelles dégagées au titre de la péréquation sont trop faibles pour corriger les inégalités observées entre les régions.
2. Corrélation entre le niveau de l'indice et les bénéficiaires / contributeurs
Les régions contributrices (hachures) au fonds de correction des déséquilibres régionaux sont celles qui enregistrent le niveau de l'indice synthétique le plus élevé.
En revanche, la corrélation est nettement moins bonne en sens inverse : en effet, les deux régions qui enregistrent l'indice le plus faible (Champagne-Ardenne et Centre) ne sont pas bénéficiaires du fonds (pointillés) .
D. Indice synthétique et Fonds Structurels Européens
Les fonds structurels sont les instruments de la solidarité de la politique régionale européenne et sont versés aux régions en fonction de critères établis au niveau européen. Ils visent à réduire les écarts entre les niveaux de vie des peuples et des régions de l'Union européenne. En ce sens, il apparaît intéressant à ce stade de l'analyse de confronter les indices synthétiques au poids des aides européennes dans chacune des régions.
Les fonds structurels regroupent quatre catégories d'aide :
Le Fonds Social Européen (FSE) qui a pour objet de favoriser l'adaptation de la population active aux mutations du marché de l'emploi ainsi que l'insertion professionnelle des chômeurs et des groupes désavantagés.
Le Fonds Européen de Développement régional (FEDER) qui finance des infrastructures, des investissements productifs pour créer de l'emploi, des projets de développement local et des aides aux PME.
Le Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA) qui finance des actions de développement rural et d'aide aux agriculteurs.
L'Instrument Financier d'Orientation de la Pêche (IFOP) qui finance la réforme structurelle de la pêche.
L'Objectif 1 vise à promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement - celles dont le produit intérieur brut par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire (les départements d'outre-mer - la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Réunion- ainsi que la Corse et une partie du Nord Pas de Calais en phase transitoire jusqu'en 2006). Il recueille au niveau communautaire 70 % des financements. Le Feder, le Feoga, l'Ifop et le Fonds social européen interviennent conjointement pour aider ces régions à combler l'écart qui les sépare des autres régions de l'Union européenne. Le taux d'intervention des fonds structurels peut aller dans ces régions jusqu'à 75 % du coût total des projets.
L'Objectif 2 quant à lui, concerne la reconversion économique et sociale des zones touchées par des difficultés structurelles (zones industrielles, rurales, zones urbaines en difficultés, zones de pêche en crise). Les autres fonds structurels participent aussi à cet objectif. La France est le premier pays bénéficiaire de l'Objectif 2, puisque 27 % des crédits disponibles au niveau de l'Union européenne sont accordés à 21 régions de la métropole.
Source : DATAR, 2000
Les 4 régions qui ont l'indice synthétique le plus élevé sont également celles qui touchent sur la période 2000-2006 le moins de FSE par habitant : il s'agit de l'Ile-de-France, de l'Alsace, de Rhône-Alpes et de la Provence Alpes Côte d'Azur.
À l'inverse, parmi les 9 régions qui ont l'indice le plus faible, 5 perçoivent le plus de FSE par habitant : le Limousin (indice : 16 €/habitant, FSE : 196 €/habitant), le Poitou-Charentes (indice : 20 €/habitant, FSE : 161 €/habitant), la Basse-Normandie (indice : 23 €/habitant, FSE : 186 €/habitant), la Franche-Comté (indice : 28 €/habitant, FSE : 164 €/habitant), et enfin Midi-Pyrénées (indice : 32 €/habitant, FSE : 158 €/habitant).
E. Indice synthétique et Contrats de Plan Etat-Région
Issus de la planification, de la régionalisation et de la montée en puissance des pratiques contractuelles, les contrats de plan Etat-Région (CPER) ont été créés par la loi du 29 juillet 1982 pour accompagner la décentralisation et de déconcentration de l'action publique.
Ainsi, depuis plus de 20 ans, les contrats de plan sont devenus le support privilégié du partenariat entre l'Etat et les régions.
Les contrats de plan 2000-2006 Etat-Région représentent :
- 17,51 milliards d'euros pour l'Etat
- 17,75 milliards d'euros pour les Régions
- 5,75 milliards d'euros pour les autres collectivités : certains contrats ne précisent pas les contreparties des départements et autres collectivités locales. En outre, dans certaines régions, les départements et autres collectivités locales se sont engagés dans le cadre de conventions ultérieures.
Les sommes contractualisées ont progressé de près de + 56% par rapport à celles des contrats de plan 1994-1999. Les priorités ont été données à l'emploi, au développement durable, à la cohésion sociale et aux fonctions de l'intelligence (formation, conseil, TIC, recherche-développement ...).
Les montants engagés par Régions pour la période 2000-2006 sont les suivants :
Source : DATAR
Le financement des contrats est assez paritaire entre l'Etat et les collectivités locales : la participation des Régions passe de 40% en 1984 à 50% en 2000. Par ailleurs, on note que l'engagement de l'Etat est le plus fort dans le Limousin (63%) et la plus faible en Ile-de-France (39%).
Ces engagements représentent entre 25% et 30% des budgets d'investissement des conseils régionaux. Aussi, il est intéressant de mettre en relation le niveau de l'indice synthétique et la participation de l'Etat au titre des CPER dans chacune des Régions. On obtient le résultat suivant :
Précision méthodologique
Afin de conserver la même méthodologie que celle utilisée pour construire l'indice synthétique, l'engagement de l'Etat a été ramené en euros par habitant et non en pourcentage comme dans le tableau précédent. Ces chiffres ont ensuite été calibrés sur la base d'une année, les montants présentés plus haut ont donc été divisés par 7.
Il n'y a pas de réelle corrélation entre le niveau de l'indice synthétique et le montant versé par l'Etat dans le cadre du contrat de plan. Les régions qui perçoivent un financement de l'Etat le plus élevé sont :
Le Limousin : participation annuelle de l'Etat : 65,83 €/habitant et rang en fonction de l'indice synthétique : 4.
Le Nord-Pas-de-Calais : participation annuelle de l'Etat : 54,77 €/habitant et rang en fonction de l'indice synthétique : 10.
La Basse-Normandie : participation annuelle de l'Etat 54,19 €/habitant et rang en fonction de l'indice synthétique : 7.
La Lorraine : participation annuelle de l'Etat 50,51 €/habitant et rang en fonction de l'indice synthétique : 11.
À l'inverse, les régions qui perçoivent un financement de l'Etat le plus faible sont :
Les Pays de Loire : participation annuelle de l'Etat : 30,78 €/habitant et rang en fonction de l'indice synthétique : 16.
Le Centre : participation annuelle de l'Etat : 32,14 €/habitant et rang en fonction de l'indice synthétique : 2.
Rhône Alpes : participation annuelle de l'Etat : 32,18 €/habitant et rang en fonction de l'indice synthétique : 19.
La Bourgogne : participation annuelle de l'Etat : 33,38 €/habitant et rang en fonction de l'indice synthétique : 5.
F. Variante : prise en compte des dépenses relatives à l'action économique
1. Méthodologie retenue
Les dépenses relatives à l'action économique représentent une part importante dans les budgets régionaux. En effet en 2002, 14 % du budget ont été consacrés à cette compétence (en fonctionnement et en investissement). À ce titre, il apparaît nécessaire de prendre en compte ces interventions régionales dans le calcul de l'indice synthétique.
Or, la construction d'une dépense normative pour l'action économique se heurte à la difficulté de trouver une donnée physique à partir de laquelle pourrait être appliquée une dépense moyenne nationale (ex : nombre de lycéens pour les dépenses relatives aux lycées ou nombre de kilomètres de voies ferrées pour celles relatives aux transports ferroviaires).
La méthodologie retenue ici est donc différente. Elle consiste à rechercher une corrélation entre des indicateurs économiques et les dépenses régionales relatives à ce domaine de compétence.
Deux indicateurs ont été testés : le Produit Intérieur Brut et le taux de chômage. Ensuite leur corrélation avec les dépenses totales (fonctionnement et investissement) des régions en 2002 a été recherchée. Il en ressort les résultats suivants :
La corrélation est donc très forte entre le niveau des dépenses et le PIB dans la mesure où le coefficient de corrélation est très proche de 1. Cela signifie que plus une région enregistre un PIB élevé et plus elle investit dans le domaine économique.
Une assez bonne corrélation peut être mise en évidence entre le niveau des dépenses régionales dans le domaine économique et le nombre de chômeurs. Ainsi, plus il y a de chômeurs dans une région et plus ses dépenses économiques sont élevées.
À partir de ces deux indicateurs, il a été possible d'estimer les dépenses normatives des régions dans le domaine économique à l'aide de l'équation de régression multiple suivante :
Y = m 1 x 1 + m 2 x 2 + b
Où Y est la dépense totale dans le domaine économique d'une région donnée,. x 1 le PIB de cette même région ;. x 2 le nombre de demandeurs d'emploi ;. b une constante.
On obtient donc un système avec 21 équations (une équation par région sauf la Corse).
Les valeurs m 1 , m 2 et b sont les suivantes : m 1 = 0,07 % ; m 2 = 0,003 % ; b = 7.
Le coefficient de corrélation qui ressort de cette régression est relativement satisfaisant puisqu'il est de 0,96 .
2. Les dépenses normatives des régions dans le domaine économique
Les dépenses totales régionales dans le domaine économique (fonctionnement et investissement) ont donc été reconstituées à partir de ces valeurs et le classement suivant a été obtenu :
Source : Ministère de l'économie, les comptes des régions 2002, et INSEE
Le rapport entre la dépense la plus élevée et la plus faible s'établit à 1,7. En moyenne, une région consacrerait 21,7 €/habitantitant pour les dépenses totales (fonctionnement et investissement) relatives à l'action économique.
1 région affiche une dépense théorique supérieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit de l'Ile-de-France (29,48 €/habitantitant).
A l'inverse, 1 région enregistre une dépense théorique inférieure de plus de 20 % à la moyenne : il s'agit du Nord Pas-de-Calais (17,39 €/habitantitant).
19 régions affichent une dépense comprise entre -20 % et +20 % de la moyenne.
3. Valeur de l'indice synthétique
Le classement des régions en fonction de leur indicateur de ressources et de charges devient le suivant :
* le FCDR a été intégré dans la valeur de l'indice synthétique
Avec la prise en compte de cette dépense supplémentaire, 5 régions voient leur indice synthétique devenir négatif. Il s'agit de la Champagne-Ardenne (-20 €/habitant), du Centre (-16 €/habitant), du Languedoc-Roussillon (-9 €/habitant), de la Bourgogne (-3 €/habitant) et du Limousin (-1 €/habitant).
Néanmoins, le classement des régions diffère peu de celui observé précédemment. La région Provence-Alpes-Côte d'Azur qui était la 4 ème région la plus riche devient classée en deuxième position, juste derrière l'Ile-de-France.
CHAPITRE 2 :
LA PÉRÉQUATION
RÉGIONALE :
LA CORRECTION DES
INÉGALITÉS
I. NOUVEAU CONTEXTE RÉGLEMENTAIRE : CRÉATION D'UNE DGF DES RÉGIONS
A. Principes de la DGF régionale
Avant le 1 er janvier 2004, les régions (hormis la région Ile-de-France) ne bénéficiaient pas de la Dotation Globale de Fonctionnement. En revanche, un Fonds de Correction des Déséquilibres régionaux avait été mis en place dès 1992 afin d'éviter l'aggravation des disparités régionales.
La loi de finances pour 2004 a instauré une DGF régionale dont l'architecture repose sur celle des autres niveaux de collectivités. Ainsi, les régions bénéficient d'un ensemble forfaitaire destiné à préserver leurs ressources et une fraction péréquation destinée aux régions les plus défavorisées.
La dotation forfaitaire reconstituée comprend :
- Les compensations perçues en 2003 au titre de la suppression de la part salaires, de la taxe d'habitantitation et des droits de mutation à titre onéreux.
- 95 % de la DGD, les 5 % restants ont été maintenus en crédits budgétaires autonomes pour permettre la poursuite des ajustements annuels liés au financement des compétences transférées.
- Enfin, pour les trois régions (Ile-de-France, Alsace et Rhône-Alpes) qui contribuaient au FCDR, le montant ainsi calculé a été diminué du montant de leur contribution en 2003.
La dotation de péréquation comprend quant à elle :
- Le Fonds de Correction des Déséquilibres régionaux.
B. Architecture
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DGF totale mise en répartition |
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Évolution: Inflation + 1/2 PIB |
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1. Dotation forfaitaire : - Comp° SPPS - Comp° Taxe 'Habitation - Comp° Droits de mutation - 95 % DGD |
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% de l'évolution de la DGF* |
*La Loi de finances 2004 fixe la fourchette entre 75 % et 95 % de l'évolution de la DGF
Solde
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2- Dotation de péréquation : - Fonds de Correction des Déséquilibres régionaux |
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Plus la dotation forfaitaire est indexée à un niveau faible, plus les marges dégagées pour la péréquation sont élevées |
Commentaires
Cette nouvelle architecture appelle les remarques suivantes :
- Les ressources actuelles des régions sont garanties puisqu'elles sont globalisées dans la dotation forfaitaire. En revanche, leur progression sera moins rapide dans la mesure où elles étaient antérieurement indexées sur l'évolution de la DGF et que dorénavant, elles évolueront au maximum de 95 % de cet indice.
- Les régions qui contribuaient au Fonds de Correction des Déséquilibres régionaux voient le montant de leur dotation forfaitaire diminué du montant prélevé en 2003, ce qui revient à geler leur contribution et donc à stopper le mécanisme de péréquation et son éventuelle extension à d'autres régions.
- L'alimentation du dispositif de péréquation est renforcée et la répartition de la DGF pour 2004 illustre bien les premiers effets de cette réforme en termes de marges de manoeuvre dégagées pour la péréquation : le taux de progression de la dotation forfaitaire retenu par le comité des finances locales (88 % du taux de progression globale de la DGF) a conduit à une augmentation de 24,83 % de la dotation de péréquation. Cette dotation avait connu une augmentation relativement faible depuis plusieurs années.
C. Réflexions du groupe de travail
Il est nécessaire que les propositions du groupe de travail s'inscrivent dans cette nouvelle architecture. Son apport se situe à deux niveaux :
1- L'indexation de la dotation forfaire : le Comité des Finances Locales peut fixer le taux d'indexation de cette dotation forfaitaire dans une fourchette comprise entre 75 % et 95 % du taux d'évolution de la DGF, le solde alimentant la dotation de péréquation. Plus la dotation forfaitaire est indexée à un niveau faible, plus les marges dégagées pour la péréquation sont élevées. Le grand intérêt de ce dispositif est de renforcer les masses allouées à la péréquation sans solliciter davantage le budget de l'Etat. Le groupe de travail peut proposer éventuellement une nouvelle fourchette d'indexation plus favorable à la dotation de péréquation.
2- Les modalités de répartition de la dotation de péréquation : seule l'architecture des dotations de l'Etat a été rénovée en 2004. Les critères de répartition sont restés inchangés. Il est prévu une réforme des dotations de l'Etat au cours de laquelle le groupe de travail pourrait formuler ses propositions.
II. LES MOYENS D'ACTIONS POSSIBLES
A. L'indexation de la dotation forfaitaire
La dotation globale de fonctionnement des régions représente en 2004 une masse financière totale de l'ordre de 4 784 M€ et se décompose comme suit :
Dotation de base : 4 708 M€
Dotation de péréquation : 75,7 M€.
L'indexation de ces 4,8 milliards d'euros est en partie affectée à la péréquation. Les masses financières ainsi dégagées sont dépendantes du taux d'indexation de la dotation de base qui aura été retenu par le Comité des Finances Locales.
Le tableau ci-après illustre le nombre d'années nécessaires pour dégager des marges de manoeuvre supplémentaires en fonction du taux d'évolution de la dotation forfaitaire. L'hypothèse d'évolution de la DGF retenue est de 2,25 % par an.
Ce taux est basé sur une estimation du taux de l'inflation de 1,5 % sur la période et d'une croissance annuelle du Produit Intérieur Brut de 1,5 %. En 2004, le taux d'évolution de la DGF a été de 1,93 %.
Le nombre d'années nécessaire pour obtenir des masses financières significatives pour la péréquation est assez élevé dans la mesure où le montant de départ de la dotation de péréquation est assez faible (elle représente en 2004 un montant de 75 M€ sur une DGF totale de 4 784 M€) et que la fourchette d'indexation de la dotation forfaitaire est élevé (75 % à 95 %).
Seule une révision du contexte législatif actuel permettrait de réduire les inégalités entre les régions plus rapidement . En effet, pour obtenir 250 M€, il faut 24 années avec une indexation de la dotation forfaitaire de 95 % et seulement 4 années si elle réduite à 5 %.
B. Le critère de répartition : l'indice synthétique
La 1 ère partie de cette étude a consisté à définir un indice de ressources et de charges permettant de mesurer les inégalités entre les régions. Cet indicateur a permis de classer les régions en fonction de leur niveau de ressources disponibles après prélèvement des dépenses obligatoires.
Après validation de la méthode retenue et des résultats ainsi obtenus, il est apparu que les prochains efforts de péréquation devaient aboutir à améliorer la situation financière des régions considérées selon cet indice comme « défavorisées ».
Dès lors, l'indice synthétique devient le critère servant de base à la répartition de la dotation de péréquation. Les régions éligibles seraient celles dont l'indice synthétique est situé en dessous de la valeur minimale garantie, les régions situées au-dessus étant inéligibles.
Toutefois, la valeur minimale de l'indice à atteindre reste à définir :
Valeur de l'indice égale à la moyenne : la moyenne est un indicateur fréquemment utilisé. Or, cet indicateur ne reflète pas forcément la situation réelle des régions dans la mesure où il est tiré vers le haut par les régions « favorisées ».
Valeur de l'indice égale à la médiane : par définition, la moitié des régions se situe en-dessous de la valeur médiane, l'autre moitié au-dessus. Relever le niveau de l'indice de la moitié des régions à cette valeur médiane permettrait de garantir de réelles marges de manoeuvre aux régions pour assurer leur mission de service public, mais cet objectif peut paraître trop ambitieux au regard des moyens financiers à mettre en oeuvre.
Valeur de l'indice comprise entre 0 et la médiane : une méthode alternative pourrait consister à rechercher une valeur minimale de l'indice synthétique garantie à toutes les régions qui soit cohérente avec les masses financières mobilisables pour favoriser la péréquation.
III. LES ENVELOPPES NÉCESSAIRES
Dans les deux cas, il est nécessaire de mobiliser environ 800 M€ pour rechercher une valeur de l'indice égale à la moyenne, 250 M€ pour atteindre une valeur médiane et 100 M€ pour une valeur alternative.
Illustrations graphiques :
* 1 L'appréhension de cette compétence à l'aune du critère « nombre de bénéficiaires de formations » présente le défaut suivant : une faible population formée ne présage pas forcément d'une faible demande de la population susceptible d'être formée (en ce domaine, il peut être considéré que l'offre crée la demande)