CHAPITRE II
LES PRINCIPAUX DÉBATS EN SÉANCE
PLÉNIÈRE
La réunion conjointe de l'Assemblée parlementaire avec le Parlement européen a été consacrée au thème « Construire l'Europe », sous deux aspects, le premier traitant de « L'incidence du futur Traité constitutionnel sur la coopération entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe et le concept d'une grande Europe » et le second : « Liberté de circulation, migration et contrôle aux frontières » . Ce second thème, repris à l'occasion de la discussion du rapport de M. Hancock sur l'immigration et l'asile, a occupé l'essentiel de la session. Pour les relations extérieures, l'attention s'est également portée sur le suivi de la situation en Irak. Par ailleurs, le débat sur extrémisme et racisme a donné une nouvelle occasion de confronter les valeurs du Conseil de l'Europe à certaines tendances politiques observées dans les États membres.
On trouvera dans les pages qui suivent les principales interventions prononcées par les Délégués français à l'Assemblée du Conseil de l'Europe.
Les autres interventions figurent dans les comptes rendus officiels en libre accès sur le site de l'Assemblée.
A. LA RÉUNION CONJOINTE AVEC LE PARLEMENT EUROPÉEN (25 SEPTEMBRE 2003)
- Le jeudi 25 septembre, à l'issue de la session ordinaire du Parlement européen, s'est tenue une réunion conjointe Assemblée parlementaire/Parlement européen, dont le thème était l'incidence du futur Traité constitutionnel sur la coopération entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe et le concept d'une grande Europe, ainsi que la liberté de circulation, la migration et le contrôle aux frontières ; le premier orateur qui prend la parole dans ce débat, après les Rapporteurs, est Mme Josette Durrieu , Sénateur, qui s'exprime au nom du groupe socialiste :
« Le Conseil de l'Europe a cinquante ans et quarante-cinq pays en sont membres. Il a été le creuset dans lequel s'est forgée une conscience européenne : l'Europe s'est faite d'abord ici. Cette référence méritait d'être plus appuyée dans le texte constitutionnel qu'elle ne l'a été ; elle mériterait en tout cas d'être maintenue, comme le réclame dans son rapport, au nom de l'ensemble de cette assemblée, notre collègue M. Pangalos. C'est ici que l'on puise un à un les candidats à l'Union européenne. Tous ne seront pas élus, en tout cas pas encore, mais tous ont été accompagnés, soutenus, dans cette marche vers la démocratie et l'Etat de droit : ils se sont transformés et ils ont été réformés avec nous.
Un immense travail normatif a été accompli par ce Conseil de l'Europe, à savoir plus de 190 conventions - et une nouvelle aujourd'hui - et la Convention européenne des Droits de l'Homme depuis 1950. Nous souhaitons tous que la Charte européenne des Droits fondamentaux s'inscrive dans le Traité, mais aussi que l'Union européenne adhère à cette Convention des Droits de l'Homme.
Nous avons participé tous ensemble à la création de cet espace de sécurité, de liberté et de justice et nous en sommes fiers. L'Europe se réunifie largement. De quinze à vingt-cinq pays, il en restera encore vingt ici. De vingt-cinq à trente et plus, il en restera encore ici. Cela suppose donc entre vous et nous des relations enfin établies, des relations spéciales, institutionnalisées : nous proposons au moins un statut d'association.
Mais nous avons à relever ensemble d'autres défis. Certes, ce Traité constitutionnel est un immense progrès, mais c'est une constitution entre Etats et non la constitution d'un Etat. C'est un préliminaire et non un séisme : l'avenir bougera, mais peu. Je nous accorde le droit de poser d'autres questions : fait-on ou non cette Europe ? Met-on un toit un jour à cette maison commune ? Veut-on y vivre ensemble ?
Le dessin des nouvelles frontières auquel j'aspire, l'adhésion de pays nouveaux supposent au moins que nous posions deux principes, sinon deux postulats :
- une vocation reconnue, légitime pour ces pays : vous l'avez tous ;
- une volonté affirmée clairement : je ne suis pas sûre que nous l'ayons tous.
Je constate qu'avec l'effondrement des empires idéologiques, on a vu l'avancée de revendications ethniques fortes et légitimes. Mais, en installant des communautés, on ne fait pas une nation, ni une démocratie, d'où le rappel justifié de la phrase de Thucydide dans le préambule de la Constitution : « Dans une démocratie, le pouvoir est dans les mains, non d'une minorité, mais du plus grand nombre. Faire l'Europe, c'est concilier tous ces éléments, mais c'est aussi aller au-delà. J'ose dire que c'est aussi affirmer, dans un acte conscient et volontaire, que le choix du sol est l'expression de la plus grande des libertés, que les droits de l'Homme sont universels et individuels, que la citoyenneté se bâtit sur ces droits fondamentaux, que la laïcité, mot qui n'est pas traduit dans toutes les langues, est le respect des droits universels et la séparation des droits privés et des droits publics. C'est, selon le poète, le respect du citoyen sans racines et sans bagages ; c'est la négresse blonde de Léopold Sédar Senghor célébrant le métissage ; c'est l'expression de Shakespeare disant : « Nous sommes tous des bâtards » ; c'est l'expression reprise dans le préambule : « Nous sommes venus par vagues successives ».
Nous, représentants des peuples et des États souverains, héritiers d'une longue et douloureuse histoire, nous devons participer à la construction de cette union et de cette Europe, ouverte à tous les peuples et forte de ses valeurs. Les pierres du Mur de Berlin serviront à bâtir cette nouvelle fraternité européenne. »
M. Jean-Pierre Masseret , sénateur, Président de la Délégation française, est intervenu sur le thème de la construction de la Grande Europe, de la nécessaire coopération interinstitutionnelle, mais surtout du socle de valeurs communes qui font la légitimité de ce projet à l'échelle du continent.
C'est ainsi qu'il rappelle non seulement la réforme souhaitable des mécanismes garantissant l'application des Droits de l'Homme pour articuler la Charte de l'Union européenne avec la Convention élaborée en 1950 et qui régit les 45 États du Conseil de l'Europe, mais aussi les conditions du « vivre ensemble » comme dépassement des particularismes et de l'intolérance :
« Deux structures politiques coexistent en Europe : d'une part, créé en 1949, le Conseil de l'Europe qui compte 45 États avec une vocation essentiellement juridique. Son premier acte a été de grande portée : l'élaboration de la Convention européenne des Droits de l'Homme dès 1950 ; d'autre part, L'Union européenne, créée en 1957, d'abord sous forme de « Communautés économiques européennes » qui compte actuellement 15 membres, bientôt 25, par ailleurs tous membres du Conseil de l'Europe.
La question se pose évidemment de la collaboration entre les deux organisations.
On peut l'envisager sous divers aspects. Les Droits de l'Homme, et d'abord, avec un objectif : pas de double standard, ni dans l'énoncé des droits, ni dans le mécanisme de contrôle. Ce qui conduit à affirmer les modes souhaitables de la coopération entre les deux organisations :
- l'adaptation, par voie de protocoles, de la Convention européenne des Droits de l'Homme à la formulation de la Charte de l'Union européenne ;
- l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des Droits de l'Homme comme le permettrait la reconnaissance de la personnalité juridique à l'Union ;
- enfin, l'articulation entre les compétences de la Cour de Luxembourg et la Cour de Strasbourg pour assurer l'unité de jurisprudence en matière des Droits de l'Homme en Europe.
Ainsi, les actes de l'Union seraient contrôlés comme ceux des États et de toutes les administrations en Europe, avec unité de droits, de compétence, de juridiction et, donc, de jurisprudence.
Comme l'Assemblée du Conseil de l'Europe l'a recommandé à maintes reprises, nous devons appuyer les réformes nécessaires pour promouvoir l'unité du modèle européen en matière de contrôle des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales, qu'il s'agisse des citoyens des 25 États de l'Union européenne ou des actes de l'Union européenne, ou encore des 20 autres États qui n'en feront pas partie, au moins à court terme.
La division du Continent à cet égard :
- est contraire à un héritage largement commun ;
- peut rouvrir les blessures de la division du Continent avant 1989 et être perçue comme une discrimination injustifiée ;
- enfin, cette divergence introduirait une difficulté supplémentaire dans la consolidation d'un modèle politique européen commun.
La coopération entre les deux Organisations, Conseil de l'Europe et Union européenne, n'est pas seulement une question de technique juridique. C'est d'abord un problème politique.
Avec l'Europe des 25, comme l'Europe des 45, le Continent est confronté à un défi peut-être le plus grave de son histoire : comment concilier libertés individuelles et paix civile ?
Je voudrais souligner la valeur de quelques principes.
D'abord, la laïcité : faut-il inscrire dans le préambule de la Constitution européenne un rappel des « sources chrétiennes » de notre civilisation ?
Un exemple plaisant : l'encens qui brûle dans nos églises vient traditionnellement d'Arabie ou même du Yémen.
L'humanisme européen a ses sources premières dans la philosophie politique grecque et dans les valeurs judéo-chrétiennes. Mais l'Europe, c'est aussi le souvenir des Guerres de religion, des croisades et des incursions « barbaresques ».
De ce rappel découle un choix politique :
- ou bien la juxtaposition de communautés fermées sur elles-mêmes ; l'instrumentalisation de la tolérance pour renforcer l'intolérance de petits groupes à la recherche d'une pureté ethnique fantasmatique et raciste. (L'Europe n'a pas mis toute sa force dans la protection des populations musulmanes du Kosovo pour que quelques violents impénitents, à leur tour, tirent sur des enfants serbes qui se baignaient et les tuent) ;
- ou bien les Européens font le choix de distinguer l'espace privé où s'exercent les libertés de conscience, d'opinion, de religion avec la protection des lois nationales et de la Convention des Droits de l'Homme et l'espace public où la tolérance exige la neutralité des institutions et des agents des administrations ainsi que modération et respect réciproques des citoyens de toute opinion et de toute confession.
La revendication expresse des sources chrétiennes de la civilisation européenne pourrait être :
- une faute contre l'Histoire si elle est méconnaissance des sources grecques et des apports tant spirituels qu'artistiques, à l'occasion d'échanges millénaires avec des Turcs, des Persans, des Arabes, voire des Chinois
- ce serait une faute plus grave encore si ce rappel devait encourager les intégrismes de toute sorte, porteurs de haine et de désir de mort.
La laïcité doit être le principe même d'une citoyenneté européenne offerte aux centaines de millions d'habitants du vieux continent pour dépasser les antagonismes qui les ont déchirés. C'est le gage d'un « vivre ensemble » et d'un avenir paisible auquel tous aspirent.
Oserai-je dire aussi que c'est ce que l'Europe peut, et même doit offrir aux autres nations, le Pakistan et l'Inde, l'Afghanistan, l'Iran, sans parler de l'Afrique qui s'autodétruit dans des massacres ethnico-religieux ? Et en Europe même, aux nations du Caucase et des Balkans qui doivent dépasser les particularismes ancrés dans des antagonismes ancestraux.
L'unité d'action entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe ne me paraît pas de trop pour cette tâche ardue mais indispensable : la vraie mission de l'Europe, le seul espoir de paix. »
Dans son intervention sur le second thème, M. Jean-Claude Mignon , Député et alors Président de la délégation française, devait insister sur la complémentarité des points de vue des deux institutions et de leurs assemblées :
« En prenant la parole pour cette réunion conjointe de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et du Parlement européen, je mesure à travers le rassemblement des 45 nations ici représentées, la force d'attraction de l'idée européenne et, aussi, la force d'attraction qu'exerce sur les peuples du monde la concrétisation chaque jour plus réelle de l'unité européenne.
Cette attractivité de l'Europe a transformé (sans peut-être que ses promoteurs en prennent tout de suite conscience) la création d'un système de contrôle intégré aux frontières en un puissant facteur de visibilité de l'unité de l'espace européen. Au-delà de son aspect strictement technique, l'insertion d'un nouvel Etat dans l'espace Schengen signifie son incorporation dans cet espace unique.
Il en résulte deux conséquences à l'intérieur, comme à l'extérieur de l'Europe.
A l'intérieur de l'ensemble européen, et plus particulièrement de l'Europe telle que vont la dessiner les processus d'élargissement de 2004 à 2007, l'application, même tempérée et maîtrisée, du principe de libre circulation va conduire à des mouvements de population, liés au différences encore perceptibles de niveaux de vie, et aussi à l'existence d'une importante population de gens du voyage, qu'il faut savoir accompagner et canaliser. La coopération entre Etats pour assurer le contrôle, dans l'intérêt commun, de flux migratoires, à l'intérieur de l'Union européenne est une première mesure ; mais combien plus efficace sera le développement des nouveaux Etats membres de l'Union européenne à travers le recours à des mécanismes communautaires rééquilibrés.
Pour résoudre cette question particulièrement délicate, où il faut encourager le désir de coopération bilatérale et multilatérale sans brimer la souveraineté des nations, il importe aux Européens de prendre du champ. Nous n'en avons pas terminé, loin s'en faut, avec la redécouverte mutuelle dont la chute du système soviétique a permis le début. C'est là que l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, et le Conseil de l'Europe dans son ensemble, peuvent jouer un rôle utile parce qu'ils permettent une discussion très large sans soumettre les échanges de vues à la contrainte des procédures intégrées, nécessaires dans la vie interne de l'Union européenne.
J'ai tout à l'heure parlé de l'extérieur de l'Union.
En effet, le Conseil de l'Europe permet aussi de prendre du champ en offrant un cadre européen au débat politique et juridique avec les Etats qui restent extérieurs au processus d'élargissement.
Ces États observent, avec intérêt, parfois avec inquiétude, ce qui se passe dans l'Union européenne. Le contrôle de la circulation des personnes, en ce qu'il fait apparaître des barrières nouvelles, quelquefois contraires à des traditions très anciennes, est l'un des sujets de préoccupation les plus cruciaux des voisins de l'Union européenne.
L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe permet, comme nous allons pouvoir le vérifier la semaine prochaine, un utile échange de points de vue entre Etats du dehors et Etats du dedans, qui sont tous Etats de la grande Europe, par exemple sur les équilibres à trouver pour préserver des usages de circulation transfrontière, remontant parfois à un temps fort ancien sans porter préjudice à l'adhésion recherchée par l'Union européenne. Il faut définir un territoire cohérent, sans en faire une chasse gardée.
Pour la bonne fin de cet exercice, la tradition des droits de l'homme, chère au Conseil de l'Europe, peut apporter une contribution utile, voire décisive. La réflexion en cours sur la politique de migration et d'asile, l'attention portée aux Roms, le partenariat avec les pays du Sud de la Méditerranée (qui appelle, de notre point de vue, le développement d'initiatives nouvelles), sont autant de champs d'élaboration concrets d'une politique fondée sur la liberté et la promotion des droits de l'homme. »
À l'issue de cette séance associant des membres du Parlement européen et l'Assemblée du Conseil de l'Europe, MM. Pat Cox, Président du Parlement européen et Peter Schieder, Président de l'Assemblée du Conseil de l'Europe, ont rendu publique la « Déclaration présidentielle commune » suivante :
DÉCLARATION PRÉSIDENTIELLE COMMUNE
DE MM. PAT COX,
PRÉSIDENT DU PARLEMENT EUROPÉEN, ET PETER SCHIEDER,
PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE DU CONSEIL DE
L'EUROPE
(
publiée
à l'issue du débat commun, entre le parlement européen et
l'assemblée parlementaire du conseil de l'europe le 25 septembre
2003)
« Les Présidents du Parlement européen et de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe :
Expriment l'attachement du Parlement européen et de l'Assemblée parlementaire à une approche européenne commune des questions qui intéressent directement tous les citoyens européens et touchent aux valeurs et aux principes reconnus dans l'ensemble de l'Europe ;
Rappellent que, s'agissant des valeurs de la démocratie, des droits de l'homme et de la primauté du droit, il ne devrait y avoir qu'une seule Europe et que l'Union européenne et le Conseil de l'Europe portent une responsabilité commune dans la construction de cette Europe, fondée sur le respect uniforme de leurs valeurs et principes communs ;
Confirment, dans le contexte de l'adhésion imminente de dix nouveaux Etats à l'Union européenne, leur volonté de définir ensemble une stratégie pour l'Europe élargie. Cette stratégie devrait s'étendre à tous les pays européens partageant ces valeurs et principes communs et faciliter le développement de la coopération et de l'intégration régionales et sous-régionales lorsque cela peut contribuer à une évolution politique et économique favorable, à la stabilité et à la réduction de la pauvreté et des clivages sociaux en Europe ;
Soulignent que cette coopération et cette intégration devraient être complémentaires des activités déjà menées par le Conseil de l'Europe et tirer pleinement parti des programmes, mécanismes et institutions existant au niveau paneuropéen ;
Concernant le Traité constitutionnel et l'Europe élargie ;
Saluent l'heureux aboutissement des travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe et estiment que le projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe doit constituer l'unique base des travaux de la Conférence intergouvernementale (CIG) ;
S'associent au soutien exprimé par la Convention en faveur de l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des Droits de l'Homme ;
Soulignent l'importance d'insuffler à la CIG l'esprit plus ouvert, pluraliste et consensuel de la Convention et invitent les parlementaires nationaux et les membres du Parlement européen qui ont participé à celle-ci à poursuivre leur coopération pendant toute la durée de la CIG ;
Préconisent une conception régionale nouvelle et ouverte des relations entre l'Union européenne et les pays européens qui n'en sont pas membres, qui contribuerait à maintenir et à renforcer la paix et à favoriser la stabilité et la sécurité dans l'Europe élargie afin de promouvoir, à terme, le développement d'une meilleure gouvernance mondiale ;
Estiment que tout renforcement des relations avec les nouveaux voisins de l'Union européenne élargie devra être modulé en fonction de l'état des relations entre l'Union européenne et les pays concernés et de la façon dont ils respectent les engagements et les obligations qui leur incombent en tant que membres du Conseil de l'Europe ;
Appellent à un renforcement de la coopération entre l'Union européenne et l'Europe élargie, notamment dans les domaines du commerce et des marchés, des régimes monétaires, des politiques sectorielles (recherche scientifique, environnement, transport, énergie, éducation et culture), de la justice et des affaires intérieures, ainsi que des politiques étrangères et de sécurité. Cette coopération ne devrait pas faire double emploi avec les activités menées dans le cadre du Conseil de l'Europe, mais plutôt les renforcer et les compléter ;
Encouragent la participation des pays non membres de l'Union européenne aux organismes de l'UE tels que l'Agence européenne de l'environnement, la Fondation européenne pour la formation, l'Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, l'Observatoire européen du racisme et de la xénophobie, l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur et l'Agence pour la sécurité et la santé au travail, et préconisent une coopération renforcée de ces organismes, s'il y a lieu, avec leurs homologues au niveau paneuropéen.
Concernant la liberté de circulation, les migrations et le contrôle des frontières
Réaffirment la nécessité de conserver une vision globale et cohérente d'une politique commune de l'UE en matière d'asile et de migration, dans la perspective de l'Europe élargie et en tenant compte des normes relatives aux droits de l'homme définies dans les instruments du Conseil de l'Europe, en particulier la Convention européenne des Droits de l'Homme ;
Soulignent qu'une gestion efficace des frontières extérieures des Etats membres de l'UE devrait être organisée au moyen d'un cadre et de méthodes communautaires cohérents et structurés en coopération avec les pays européens limitrophes de l'Union européenne élargie, sans perdre de vue les besoins particuliers des nouveaux Etats membres ;
Estiment que la prise en compte des questions de migration dans les relations de l'UE avec les pays tiers est un élément important dans une stratégie équilibrée visant à améliorer la gestion des migrations, et soulignent la nécessité de coordonner l'action dans ce domaine avec les pays limitrophes et au niveau paneuropéen ;
Se félicitent :
- de l'élaboration d'un accord élargi portant création d'un « Observatoire européen des migrations », reposant sur les efforts conjoints de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe, y compris leurs composantes parlementaires, et ouvert aux pays non européens ;
- du fait que la Commission européenne prévoit de présenter un rapport annuel sur les migrations et l'intégration en Europe, contenant des données sur les migrations à l'échelle de l'UE, et invitent la Commission à mettre en avant les bonnes pratiques en matière de politiques d'immigration et d'intégration au niveau paneuropéen ;
- des travaux menés en vue de l'élaboration d'une convention du Conseil de l'Europe sur la traite des êtres humains visant à établir un Observatoire européen commun sur la traite, et invitent l'Union européenne et ses Etats membres à apporter leur plein appui à cette importante initiative ;
En outre, les Présidents du Parlement européen et de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe :
Accueillent favorablement la « Charte des partis politiques européens pour une société non raciste » et encouragent les partis politiques des Etats membres de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe à signer ce texte ;
Se déclarent satisfaits de la coopération entre le Parlement européen, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et l'Assemblée parlementaire de l'OSCE en matière d'observation des élections et dans des domaines connexes et expriment le souhait de renforcer encore la coopération interparlementaire lors des futures observations d'élections par un mémorandum d'accord entre les parties concernées ;
Préconisent un renforcement de la coopération entre les trois institutions parlementaires et le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme de l'OSCE (BIDDH) en matière d'observation des élections ;
Invitent le Conseil de l'Europe et l'Union
européenne à exploiter toutes les possibilités de synergie
pour améliorer la complémentarité de leurs
activités et éviter des doubles emplois, afin de servir au mieux
les intérêts de tous les pays concernés dans l'Europe
élargie.