Les prélèvements obligatoires et leur évolution

CHAPITRE II :

LA NÉCESSAIRE ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

I. LES DÉFIS À RELEVER

A. FAIRE LE CHOIX DE L'ATTRACTIVITÉ FISCALE

Les déterminants de la compétitivité d'une nation sont suffisamment complexes pour aborder la question de l'attractivité fiscale avec prudence. Néanmoins, un « cavalier seul » fiscal, niant l'évidence d'une concurrence fiscale entre pays européens, refusant de regarder en face les singularités françaises, serait trompeur et dangereux : dans un marché unique, capitaux et individus ont toujours la tentation de voter avec leurs pieds. De plus, pour nos voisins, au-delà des critères classiques de compétitivité-prix et coût, qui, à l'échelle internationale, résultent des différentiels de coût du travail, d'inflation et de taux de change, l'attractivité d'un territoire constitue désormais le résultat d'une stratégie offensive consistant à attirer et à retenir, de manière volontariste, les entreprises, les capitaux et les compétences, par une politique adaptée à une économie européenne et mondiale qui laisse s'opérer le jeu de la libre concurrence fiscale.

1. Une compétitivité du « site France » affaiblie par le manque d'avantage comparatif en matière de fiscalité

Sur la base des stocks d'investissements directs à l'étranger, la France apparaît à la quatrième place mondiale, une place cohérente avec son poids économique réel. De nombreux rapports et études ont, du rapport Lavenir « l'entreprise et l'hexagone » au rapport de nos collègues Denis Badré et André Ferrand « Mondialisation : réagir ou subir » ^{10 ( * )} , mis en exergue en revanche la trop forte spécialisation de la France dans des activités à faible valeur ajoutée, liée à une fiscalité dissuasive pour attirer et retenir les talents qui fonderont, à moyen terme, la compétitivité d'un pays développé.

a) Un classement en termes d'investissements directs étrangers faussement rassurant

Les investissement directs étrangers (IDE) entrant en France en 2002 se sont élevés à 52,4 milliards d'euros, en recul certes par rapport à l'année 2001, mais d'un montant désormais supérieur à la plupart de nos principaux concurrents européens. De ce point de vue, la situation en termes d'attractivité de la France paraît bonne. Celle-ci ne manque pas d'atouts : sa situation géographique est exceptionnelle et la taille de son marché constitue une incitation forte pour une implantation commerciale. L'indicateur « IDE », s'il constitue une approche intéressante pour tenter de mesurer la compétitivité d'un pays, ne peut dispenser, dans le cas de la France, d'une analyse plus qualitative. Sur le plan micro-économique, les multiples exemples de sociétés européennes qui ne retiennent pas la France pour la localisation de leurs activités incitent à nuancer le jugement positif qui pourrait être tiré du stock d'investissements directs étrangers . Certains pays proches, de taille pourtant plus modeste, sont aujourd'hui en mesure de rivaliser avec la France : la position de la Belgique dans le classement est ainsi exemplaire.

Investissements directs

(en milliards d'euros)

	Entrants			Sortants
	2000	2001	2002	2000	2001	2002
France	46,6	58,8	52,4	- 190,5	- 92,5	- 70,9
Allemagne	220,4	37,9	40,4	- 61,7	-47,0	- 26,1
Etats-Unis	336,1	146,2	32,4	- 192,2	- 143,2	- 131,6
Pays-Bas	65,5	56,8	30,7	- 79,7	- 54,1	- 28,9
Royaume-Uni	129,2	69,1	26,1	- 275,0	- 75,7	- 43,3
Canada	73,0	30,8	23,4	- 51,5	- 39,9	- 29,2
Espagne	40,7	31,3	22,5	- 59,3	- 37,0	- 19,6
Belgique et Luxembourg ^11 ( * )	242,7	98,6	20,5	- 23,6	- 112,5	- 14,5
Italie	14,5	16,6	16,9	- 13,4	- 24,0	- 20,9
Japon	9,0	6,9	10,0	- 34,9	- 42,7	- 33,5

Source : rapport sur la compétitivité du conseil d'analyse économique - octobre 2002

Les investissements directs étrangers masquent en effet les faiblesses françaises en ce qui concerne la localisation de sièges sociaux et d'activités de services à forte valeur ajoutée . Ainsi, l'accroissement des investissements directs étrangers est, d'une certaine façon, un indicateur de performance à l'égard des centres de décision situés à l'extérieur. En cas de crise, ce sont en général les sites implantés hors du pays d'origine d'un groupe industriel qui subissent les premiers ajustements nécessaires. Or, les récentes localisations de sièges sociaux de grands groupes européens, nés de la fusion de sociétés françaises avec leurs partenaires étrangers, ont toutes évité la France : Dexia a implanté son siège social en Belgique ; EADS s'est installé aux Pays-Bas, tout comme Euronext.

Pour ces implantations stratégiques, la fiscalité, tant celle de l'entreprise que celle du cadre supérieur ou de l'entrepreneur, joue un rôle majeur.

b) Un impact avéré de la fiscalité sur la localisation de facteurs de production de plus en plus mobiles

Des études consacrées aux déterminants de la localisation des entreprises, trois leçons peuvent être retenues en matière fiscale :

- la fiscalité ne joue pas sur le choix entre exporter et investir à l'étranger, mais influence la localisation une fois que la décision d'investir à l'étranger est prise ;

- en moyenne, une hausse de l'impôt sur les sociétés de 1 point réduit l'investissement direct étranger entrant de 3,3 % et cet effet se renforce au cours de la période récente ;

- les investissements ex nihilo sont plus sensibles aux différences de fiscalité.

Comme votre rapporteur général en exprimait la crainte dans son rapport d'information consacré à « La concurrence fiscale en Europe » ^{12 ( * )} , l'adoption de l'euro favorise les comparaisons de prix et, du même coup, dissipe l'illusion monétaire qui pouvait dissimuler les écarts de taxation. Un pays doté d'un grand marché et à fiscalité élevée constitue donc une aubaine pour un voisin de plus petite taille, surtout en ce qui concerne la mobilité des personnels les plus qualifiés et celle des entreprises. Les deux mobilités vont d'ailleurs de pair pour les activités les plus innovantes ou à très haute valeur ajoutée.

Le rapport du conseil d'analyse économique relatif à la compétitivité ^{13 ( * )} évalue l'importance du facteur « fiscalité » : « bien que la France dispose de nombreux atouts (infrastructures, tissu industriel, qualification de la main d'oeuvre, accès au marché européen) la plaçant parmi les destinations d'investissements directs étrangers privilégiées en Europe et dans le monde, plusieurs rapports ont stigmatisé la position de la France, sur un ton souvent alarmiste : trop fortement régulée, dotée d'un marché du travail excessivement rigide, décourageant l'effort en raison de prélèvements publics démesurés et poussant les firmes à la délocalisation en raison d'un impôt sur les sociétés la plaçant parmi les cancres européens, la France serait peu attractive, donc peu compétitive. Concernant les entreprises, la position relative de la France en matière d'impôt sur les sociétés est en effet très mauvaise. Et le principe même de la taxe professionnelle, qui n'est pas un impôt assis sur le résultat, aggrave ce constat. Et même si la question de la fiscalité n'est pas centrale dans les choix de localisation, l'impact de ce déterminant est avéré. L'existence d'effets d'agglomération ^{14 ( * )} peut de surcroît enclencher un phénomène cumulatif de désintérêt pour le « site France », passé un certain seuil ».

Comme le montre l'étude de l'OFCE réalisée à l'appui du rapport d'information sur les réformes fiscales en Europe entre 1992 et 2001 ^{15 ( * )} , les pratiques d'optimisation fiscale sont omniprésentes dans la localisation des holdings et des sièges sociaux . Cette localisation dépend non d'un niveau global de prélèvements obligatoires mais de paramètres bien ciblés, liés au traitement fiscal des opérations de restructuration : entrent en ligne de compte l'imposition des plus-values de cessions d'actifs et les systèmes de compensation de la double imposition pour les actionnaires personnes physiques.

La conclusion du rapport, celui d'une France à la traîne, ne peut qu'inquiéter : les réformes fiscales réalisées par nos voisins ont une conséquence négative en termes d'attractivité du « site France » car elles élèvent le taux de pression fiscale relatif de notre pays.

Taux légal de l'impôt sur les sociétés en Europe

	1986	1991	1995	1998	2001	Différence 1986-2001
Allemagne	56,0	50/36	45/30	45/25	25,0	-31,0
Autriche	50,0	30,0	34,0	34,0	34,0	-16,0
Belgique	45,0	39,0	39,0	39,0	39,0	-6,0
Danemark	50,0	38,0	34,0	34,0	30,0	-20,0
Espagne	35,0	35,0	35,0	35,0	35,0	-0,0
Finlande	33,0	23,0	25,0	28,0	29,0	-4,0
France	45,0	42,0	33,3	41,6	36,4	-8,6
Grèce	49,0	46,0	35/40	35/40	35,0	-14,0
Irlande	50,0	43,0	40,0	32,0	20,0	-30,0
Italie	36,0	36,0	36,0	37,0	36,0	-0,0
Luxembourg	40,0	33,0	33,0	30,0	30,0	-10,0
Pays Bas	42,0	35,0	35,0	35,0	35,0	-7,0
Portugal	42/47	36,0	36,0	34,0	32,0	-15,0
Royaume-Uni	35,0	34,0	33,0	31,0	30,0	-5,0
Suède	52,0	30,0	28,0	28,0	28,0	-24,0
Moyenne UE	44,3	36,7	35,1	34,9	32,0	-12,3
Etats Unis	46,0	34,0	35,0	35,0	35,0	-11,0
Japon	50,0	50,0	47,5	46,4	46,4	-3,6

Source : OCDE

c) Une expatriation des patrimoines et des hauts revenus bien réelle

Votre rapporteur général, au cours des débats en séance publique sur le projet de loi pour l'initiative économique, a communiqué le 27 mars 2003 les résultats d'une étude réalisée à partir de chiffres de la direction générale des impôts qui montre l'impact de la fiscalité du patrimoine sur les délocalisation des personnes et de capitaux . L'exemple de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est particulièrement éclairant pour mesurer les effets de la fiscalité du site « France » sur ses propres contribuables.

Les chiffres habituellement communiqués, qui raisonnent en nombre annuel de contribuables délocalisés, ou même en pertes annuelles en droits, ne permettent pas de prendre en compte l'ampleur du phénomène, et, en fait le minimisent volontairement.

Plus de 300 redevables à l'ISF se délocalisent chaque année. Ce chiffre, qui parait minime par rapport au nombre global de redevables à l'ISF, correspond tout de même sur cinq ans (1997-2001) à un total de 1.792 contribuables ayant choisi de quitter le territoire national. Néanmoins il ne permet pas de se faire une idée complète du phénomène des délocalisations liées à l'ISF car, en ce domaine, une approche qualitative est nécessaire : tous les départs n'ont pas le même impact fiscal ou économique.

Nombre de redevables à l'ISF délocalisés

1997	1998	1999	2000	2001 ^(1)	Total
370	383	350	359	330	1.792

⁽¹⁾ 2001 : chiffres non encore définitifs

Les pertes annuelles en droits paraissent également relativement limitées puisqu'elles ne représentent annuellement que 10 à 20 millions d'euros. En cinq ans, le budget de l'Etat a perdu 70 millions d'euros en raison de ces délocalisations. Mais un tel indicateur ne rend pas compte de la réalité économique : la perte en droits n'est rien si on la compare avec la perte en capital enregistrée par l'économie française en raison des délocalisations liées à l'ISF. C'est davantage à l'aune des délocalisations de capitaux qu'à l'aune du nombre de départs annuels de redevables à l'ISF ou à l'aune de la perte en droits pour le budget de l'Etat que doit être évalué l'impact économique de l'ISF.

Les pertes en capital pour l'économie française liées à la délocalisation de redevables à l'ISF sont importantes. Le cumul sur cinq ans laisse apparaître a minima des pertes en bases imposables à cause de l'ISF de 7,3 milliards d'euros . Une étude précise de l'année 2001 montre que les capitaux réellement expatriés sont bien supérieurs, d'au moins 50 %, ce qui correspond à la valeur des biens professionnels transférés, aux autres éléments du capital non taxable à l'ISF, aux patrimoines délocalisés avant d'avoir atteint le seuil de taxation, etc. Par rapport au chiffre « bases imposables », la réalité des délocalisations de capitaux doit donc être réévaluée de +50 %. En 5 ans, 11 milliards d'euros de capitaux détenus par des redevables à l'ISF ont été délocalisés.

Pertes annuelles en bases imposables liées aux délocalisations ISF

(en millions d'euros)

1997	1998	1999	2000	2001 ^(1)	Total
2.022,8	2.021,4	1.163,8	1.107,1	978,4	7.300

⁽¹⁾ 2001 : chiffres non encore définitifs

Les contribuables qui sortent du territoire ne rentrent pas : les retours de capitaux enregistrés annuellement et pris en compte pour l'ISF n'excèdent guère les 100 millions d'euros.

Une typologie des contribuables à l'ISF qui se délocalisent fait apparaître en outre deux traits saillants. Le patrimoine des contribuables ISF délocalisés est en moyenne près de 2,5 fois plus élevé que celui des autres redevables ISF. Ces personnes ont en moyenne 52 ans contre 67 ans pour la moyenne de l'ensemble des redevables de l'ISF : elles sont encore actives au moment où elles quittent la France. Ce sont donc les contribuables les plus dynamiques qui quittent le territoire national.

Les destinations géographiques privilégiées restent les Etats-Unis pour 16 % des personnes, la Belgique pour 16 %, le Royaume-Uni pour 15 % et la Suisse pour 13 % où n'existe pas d'impôt de solidarité sur la fortune.

2. La nécessaire adaptation de la France à la concurrence fiscale

Votre rapporteur général ne peut que prendre acte de l'absence d'harmonisation fiscale en Europe. La recherche de la convergence fiscale est ainsi la grande absente de la conférence intergouvernementale sur la Constitution de l'Union européenne. Ce constat exige que la France adopte une stratégie fiscale cohérente et offensive , en réformant en conséquence la fiscalité des bases taxables les plus mobiles, et en premier lieu la fiscalité du patrimoine, et en envoyant des signaux clairs et positifs aux « impatriés » étrangers éventuels.

a) L'absence d'harmonisation fiscale à l'échelle de l'Union européenne

La pluralité des régimes d'imposition en Europe, et l'adoption par certains Etats membres de régimes dérogatoires explicitement destinés à attirer des investissements étrangers, fait craindre un renforcement de la concurrence fiscale dans une Union européenne de 25 membres. Si la Commission européenne a pris conscience des risques liés à une absence d'harmonisation fiscale, le Conseil n'en a pas encore tiré toutes les conséquences.

Les efforts réalisés pour éliminer, d'une part, les sources de concurrence fiscale déloyale et pour, d'autre part, élaborer une directive relative à la fiscalité de l'épargne montrent les difficultés inhérentes à tout processus d'harmonisation fiscale.

Le Conseil ECOFIN de décembre 1997 a adopté une série de mesures visant à lutter contre la concurrence fiscale dommageable. Elles ont conduit à la négociation d'un « code de bonne conduite » pour la fiscalité des entreprises, adopté le 3 juin 2003, qui prévoit que les Etats membres s'engagent à s'abstenir d'instaurer toute mesure fiscale dommageable et à modifier les lois ou pratiques réputées préjudiciables en appliquant les principes du code. Les critères qui permettent de déceler des mesures potentiellement dommageables sont les suivants :

- un niveau d'imposition effective nettement inférieur au niveau général du pays concerné ;

- des facilités réservées aux non-résidents ;

- des incitations fiscales en faveur d'activités qui n'ont pas trait à l'économie locale, de sorte qu'elles n'ont pas d'impact sur l'assiette fiscale nationale ;

- l'octroi d'avantages fiscaux même en l'absence de toute activité économique réelle ;

- des règles pour la détermination des bénéfices des entreprises faisant partie d'un groupe multinational qui divergent des normes généralement admises au niveau international, notamment de celles approuvées par l'OCDE.

Ceci n'empêche en rien qu'un Etat membre pratique une imposition très basse, mais généralisée. Aucune proposition n'est à l'étude pour fixer un taux minimum en-dessous duquel aucun pays ne serait autorisé à baisser sa fiscalité sur les entreprises.

En matière d'harmonisation fiscale, l'Union européenne a néanmoins accompli des progrès significatifs en 2003. Outre l'adoption du « code de bonne conduite » sur la fiscalité des entreprises, le paquet fiscal adopté par le Conseil ECOFIN de Luxembourg du 3 juin 2003 a permis d'aboutir à un accord sur la directive relative à la fiscalité de l'épargne.

Cette directive entrera en vigueur le 1 ^er janvier 2005. Elle concerne :

- les intérêts de titres de créance de toute nature, y compris les dépôts d'espèces et les obligations privées et publiques et autres titres d'emprunt négociables ;

- les intérêts courus et capitalisés ;

- les intérêts issus de placements indirects effectués par l'intermédiaire d'organismes de placement collectif.

En vertu de la directive, chaque Etat membre devra informer les autres des intérêts versés à partir de cet Etat membre à des particuliers résidant dans d'autres États membres. Pendant une période transitoire le Luxembourg, l'Autriche et la Belgique seront toutefois autorisés, au lieu de communiquer des informations, à appliquer une retenue à la source. Ainsi à partir du 1 ^er janvier 2005, 12 des 15 Etats membres de l'Union européenne appliqueront un échange automatique d'informations sur les revenus de l'épargne des non-résidents.

Pendant une période transitoire non définie, le Luxembourg, la Belgique et l'Autriche appliqueront sur les revenus de l'épargne une retenue à la source fixée à 15 % pour les trois premières années 2005-2007, 20 % pour les trois années suivantes 2008-2010 et 35 % à partir de 2011. Le produit de la retenue à la source prélevée au Luxembourg, en Autriche et en Belgique ainsi que dans les pays tiers respectifs sera versé, à concurrence de 75 %, à l'Etat de résidence de l'épargnant.

Cet accord illustre les difficultés de la coopération en matière de fiscalité de l'épargne : le Luxembourg, l'Autriche et la Belgique passeront à l'échange automatique d'informations lorsque l'Union européenne parviendra, le cas échéant, à un accord, approuvé à l'unanimité par le Conseil, avec la Suisse, le Liechtenstein, Saint-Marin, Monaco et Andorre ...

b) Une prise de conscience encourageante

Face à cette situation, le gouvernement a pris conscience de la nécessité d'adopter des mesures visant à améliorer la compétitivité de la fiscalité française.

La loi pour l'initiative économique n° 2003-721 du 1 ^er août 2003 contient ainsi un certain nombre de dispositions fiscales relatives à la fiscalité du patrimoine de l'entrepreneur de nature à diminuer les « frottements fiscaux » en matière de transmission des entreprises et à supprimer certains effets pervers liés à l'ISF au sujet desquels votre commission des finances avait formulé des propositions visant notamment à reconnaître les pactes d'actionnaires.

En matière de transmission de patrimoines professionnels, la loi relève des deux-tiers les seuils d'exonération des plus-values professionnelles à long terme. Elle encourage la transmission anticipée d'entreprise en étendant aux donations en pleine propriété l'abattement de 50 % qui existe pour les successions, sous condition de signature d'un engagement de conservation des titres pour une durée d'au moins six ans.

Elle apporte quelques améliorations au régime des biens professionnels exonérés de l'impôt de solidarité sur la fortune. Elle introduit un abattement de 50 % au titre de l'ISF pour les parts ou actions de sociétés que les propriétaires s'engagent à conserver dans le cadre d'un engagement collectif de conservation d'une durée minimale de six ans. Elle exonère de l'ISF les titres reçus en contrepartie d'apports en numéraire au capital de PME. Elle prévoit que les dirigeants d'entreprises ne détenant pas les 25 % du capital de leur entreprise leur ouvrant droit à exonération automatique au titre de l'ISF, bénéficient de l'exonération dès lors que leurs parts représentent plus de 50 % de la valeur brute de leur patrimoine imposable.

Représentant une approche encore très partielle et présentant une grande complexité, ces mesures de bon sens constituent une avancée en attendant une réforme de la fiscalité du patrimoine plus globale, comprenant une révision fondamentale tant de l'ISF que des droits de succession.

B. FAIRE FACE À LA DYNAMIQUE DES DÉPENSES SOCIALES

1. Les facteurs de croissance des dépenses sociales

a) La sécurité sociale confrontée, avant tout, à une crise des dépenses

La dégradation rapide du solde du régime général de la sécurité sociale est le résultat d'une conjonction de plusieurs facteurs défavorables et avant tout d'une progression accélérée des dépenses sociales bien plus que d'une progression ralentie des recettes.

D'après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2003, cette accélération des dépenses sociales crée des risques importants, notamment « celui d'une dérive financière et d'une perte durable de la maîtrise du système ; celui aussi d'être contraint, si d'autres solutions n'étaient pas mises en oeuvre, à des hausses de prélèvements qui seraient d'autant plus massives qu'elles auraient été différées ».

L'analyse des facteurs explicatifs de l'accélération de la hausse des dépenses sociales permet toutefois de faire la part entre les causes structurelles de ce phénomène et ses causes conjoncturelles. Cette analyse conduit dès lors à se demander s'il est judicieux et souhaitable de faire reposer tout le poids de la régulation des dépenses sociales, et notamment des dépenses d'assurance maladie, sur le seul instrument financier que constituent les prélèvements obligatoires .

Il faut souligner que l'assurance maladie n'a jamais connu un déficit équivalent à celui d'aujourd'hui. En outre, quelle que soit la situation économique, ce déficit persiste, ce qui conduit à penser que le système de protection sociale est confronté à une crise de dépenses et non à une crise de recettes et que la priorité doit être donnée à la maîtrise des dépenses de santé, d'autant plus qu'il ne faut pas s'attendre à un ralentissement spontané de leur dynamique, compte tenu des besoins croissants liés à l'évolution de la société (allongement de la durée de la vie, progrès médicaux, débat récurrent sur la création d'un cinquième risque pour la dépendance).

Déficit de la Caisse nationale d'assurance maladie rapporté
aux recettes de cotisations et d'impôts affectés

(en %)

Source : commission des comptes de la sécurité sociale

b) Les facteurs structurels à l'origine de l'accélération de l'augmentation des dépenses d'assurance maladie

Le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale de septembre 2003 souligne l'existence de deux types de facteurs expliquant l'accélération régulière de l'évolution des dépenses d'assurance maladie : des facteurs structurels , d'une part - surprescription de médicaments, progression forte des dépenses d'indemnités journalières, accès croissant de certains assurés au bénéfice de l'affection de longue durée (qui concerne aujourd'hui six millions de personnes) - des facteurs plus conjoncturels , d'autre part, tels que certaines décisions récentes, qu'il s'agisse de la succession des protocoles hospitaliers ou des revalorisations substantielles d'honoraires qui ont accéléré les dépenses et dégradé les comptes.

La consommation de soins a connu une augmentation rapide depuis 1997 : cette augmentation est liée à des facteurs structurels - le vieillissement de la population - qui se traduit par une hausse du nombre de personnes âgées dont la consommation médicale est élevée ; le progrès technique qui met à disposition des patients des traitements plus efficaces mais aussi plus coûteux.

Les études disponibles mesurant l'impact du vieillissement de la population sur l'évolution des dépenses de santé

Comme l'a rappelé M. Jean-François Mattéi, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, lors de la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, il faut « accepter d'assumer une part inéluctable d'augmentation des dépenses de santé, liée au vieillissement de nos sociétés et au progrès médical ».

Le vieillissement a en effet aujourd'hui un coût : les dépenses de santé des plus de 60 ans sont trois fois plus élevées que celle des trentenaires et les personnes âgées de plus de 70 ans consomment 30 % des dépenses totales.

D'après une étude réalisée par la DREES ^{16 ( * )} , les facteurs démographiques seraient tendanciellement à l'origine d'environ 1 point par an de croissance des dépenses totales de santé en volume, dans la plupart des pays d'Europe occidentale. En outre, au sein de ces facteurs démographiques structurels, l'impact du vieillissement serait de l'ordre de 0,7 % par an sur la période 2000-2020 .

A l'avenir, la croissance du nombre de personnes âgées devrait induire une croissance des dépenses d'assurance maladie. Selon les projections démographiques publiées par l'INSEE en 2001, la France compterait en 2020 par rapport à 2000, 1,4 fois plus de personnes de 60 ans et plus, et 1,8 fois plus de personnes de 80 ans et plus, (et 3,2 fois plus en 2040). Ainsi en 2020, la France compterait 17 millions de personnes de 60 ans et plus et près de 4 millions de personnes de 80 ans et plus. A l'horizon 2040, il y aurait près de 7 millions de personnes de 80 ans et plus.

A cet égard, la DREES ^{17 ( * )} a réalisé des projections du nombre de personnes âgées dépendantes à l'horizon 2020 puis 2040 , afin d'appréhender les effets des évolutions démographiques futures en fonction de différents scénarii possibles d'évolution de la dépendance aux âges élevés.

A l'horizon 2040, le vieillissement de la population devrait conduire, dans les trois hypothèses, à une augmentation tendancielle du nombre de personnes âgées dépendantes de plus de 60 ans . Une première accélération aurait lieu à partir de 2010 et une seconde à partir de 2030. Sur la période 2000-2020, la hausse serait de l'ordre de 16 % dans le scénario optimiste, 25 % dans le scénario central et de 32 % dans le scénario pessimiste. Entre 2020 et 2040, le nombre de personnes âgées dépendantes augmenterait dans des proportions légèrement supérieures. Au total, sur les quarante années, l'augmentation serait de 35 % dans le scénario optimiste, 55 % dans le scénario central ou de 80 % dans le scénario pessimiste. Cette hausse serait en outre concentrée sur les 80 ans et plus .

La croissance tendancielle est également favorisée, d'après le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2003, par « la grande liberté dont l'ensemble des acteurs disposent dans le système de soins. Les gains potentiels du système de soins en termes d'efficacité sont sans doute très importants. On peut ainsi simplement rappeler que la France est selon l'OCDE le premier consommateur de médicaments par habitant, au-delà même des Etats-Unis, sans que le bénéfice en termes de santé soit démontré ».

A l'augmentation de la consommation, s'ajoute une croissance régulière du taux moyen de remboursement : le nombre des assurés exonérés du ticket modérateur augmente très rapidement et celui des patients admis en « affection longue durée » ouvrant droit à l'exonération totale du ticket modérateur s'accroît d'environ 6 % par an.

c) Des facteurs plus conjoncturels

Les années 2002-2003 ont du supporter l'impact de mesures financières exceptionnelles dont l'incidence a été simultanée :

- les créations d'emplois dans la fonction publique hospitalière liées aux programmes de santé publique et à la mise en place de la réduction du temps de travail s'ajoutant à des revalorisations salariales importantes négociées à partir de l'année 2000 dans le secteur public et à partir de l'année 2002 dans les cliniques ;

- les revalorisations tarifaires accordées aux professionnels de santé libéraux en 2002 et 2003 ;

- la montée en charge des plans de développement dans le secteur médico-social ;

- le transfert sur l'assurance maladie de charges financées antérieurement par le budget de l'Etat.

Le coût pour l'assurance maladie des mesures exceptionnelles intervenues depuis 2000

La mise en place de l'aménagement et de la réduction du temps de travail (ARTT) dans la fonction publique hospitalière doit s'accompagner de la création de 45.000 emplois personnels non médicaux et de 3.500 emplois médicaux (dont les postes correspondant à l'intégration des gardes dans le temps de travail) pour un coût de 1,9 milliard d'euros en année pleine. Les 45.000 emplois non médicaux se répartissent en 37.000 emplois dans le champ sanitaire et 8.000 emplois dans le champ médico-social. Compte tenu du temps nécessaire pour pourvoir les emplois créés, la mise en place de l'ARTT s'est accompagnée au cours des exercices 2002 et 2003 de l'introduction d'un compte épargne temps (CET) destiné à « stocker » les congés non utilisés et du paiement d'heures supplémentaires.

Au plan financier, le coût global prévisionnel de la création, échelonnée sur la période 2002-2005, des 34.600 emplois non médicaux (hors unités de soins longue durée) et des 3.500 emplois médicaux dans les établissements publics de santé s'élève à 1,624 milliard d'euros. Ce montant est porté à 1,865 milliard d'euros pour 45.000 emplois créés (hors médecins), si l'on tient compte des établissements sociaux et médico-sociaux publics.

Il convient d'y ajouter les crédits non pérennes consacrés au financement du CET, soit 1,256 milliard d'euros pour les établissements publics de santé (1,364 milliard d'euros si l'on ajoute les établissements sociaux et médicaux sociaux publics). Ces crédits sont destinés à financer, pour la période 2002-2004 pour les médecins et 2002-2003 pour les personnels non médicaux, les droits à congé non pris ou portés dans un CET du fait de l'étalement sur trois ans des créations d'emplois au titre de la réduction du temps de travail. Ce financement permettra aux établissements de remplacer les agents qui utiliseront ces droits, qui représentent un volume de plus de 30.000 équivalents temps plein sur la période 2002-2004.

D'après le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale datant de septembre 2003, les conséquences financières de la réduction du temps de travail à l'hôpital sont évaluées pour 2004 et 2005 à, respectivement, 881 millions d'euros et 355 millions d'euros, ces coûts étant essentiellement liés au CET.

Au total, les protocoles hospitaliers signés en 2000 et 2001 et la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail majorent de près de 3,4 milliards d'euros les dépenses de l'ONDAM par rapport à 1999, avec le bénéfice de la création de 43.000 emplois.

En outre, la revalorisation des honoraires des généralistes en 2002 s'est traduite par un coût en année pleine de 690 millions d'euros.

L'effet net cumulé sur 2003 de l'ensemble des décisions publiques intervenues depuis 2000 en termes d'assurance maladie est de 5 à 5,5 milliards d'euros par rapport à 2000 d'après les calculs de la Cour des comptes. Ce montant mérite d'être rapproché des déficits des régimes obligatoires d'assurance maladie de 2002 (6,1 milliards d'euros) et 2003 (10,6 milliards d'euros).

2. La hausse des prélèvements sociaux, signe d'une impossibilité de contenir la dépense ?

a) Le rendement parfois aléatoire des prélèvements sociaux

Le recours à l'instrument financier que constituent les prélèvements obligatoires pour équilibrer les comptes sociaux n'est pas toujours fiable. Le creusement du déficit des comptes sociaux en 2002 et 2003 résulte en effet, en partie, d'une progression nettement ralentie des recettes de la sécurité sociale.

Deux exemples illustrant le caractère parfois aléatoire du rendement des prélèvements affectés à la sécurité sociale peuvent être cités.

En 2002, les prélèvements sur les revenus du patrimoine et de placement ont subi les conséquences de la crise boursière . L'ensemble des prélèvements sociaux assis sur les revenus du capital (CSG, CRDS et prélèvement social de 2 %) s'est élevé à 9 milliards d'euros en 2002, soit près de 3 % du total des recettes de la sécurité sociale , 60 % provenant de l'assiette patrimoine et 40 % de l'assiette placement. En outre, la CSG représentait 75 % de ces prélèvements en 2002, soit 6,7 milliards d'euros.

L'année 2002 s'est caractérisée par une première diminution du produit de ces prélèvements depuis 1995 , d'environ 7 % par rapport à 2001, soit plus de 600 millions d'euros, la baisse étant plus marquée sur les revenus du patrimoine que sur les produits de placement. Ce premier recul des prélèvements sociaux sur l'assiette capital a résulté principalement de la dégradation de la situation des marchés financiers en 2001 et 2002 .

A titre de comparaison, cette baisse du rendement des prélèvements sociaux assis sur les revenus du capital entre 2001 et 2002 représentait l'équivalent de 10 % du déficit de l'assurance maladie et plus de 17 % du déficit de l'ensemble du régime général de la sécurité sociale en 2002 .

Evolution des prélèvements sociaux assis sur les revenus du capital depuis 1995

(en milliards d'euros 2002)

Source : commission des comptes de la sécurité sociale

De même, s'agissant des prélèvements sur les tabacs affectés à la sécurité sociale , la commission des comptes de la sécurité sociale révèle dans son rapport de septembre 2003 que « la croissance du rendement des prélèvements sur le tabac en 2003 se révèle très inférieure à celle qui était initialement prévue dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 . Pour la première fois, une hausse des prix du tabac (celle intervenue au début de l'année 2003) a eu un impact sensible sur la consommation, dont la baisse a pratiquement annulé l'augmentation des droits. L'impact financier a été considérable. Alors que la hausse prévue des droits sur les tabacs était de 1 milliard d'euros, le rendement ne devrait être que de 200 millions d'euros, soit une perte de recettes de 800 millions d'euros par rapport à la prévision ».

Le caractère aléatoire du rendement de certains prélèvements affectés au régime de sécurité sociale incite donc à s'interroger sur les limites de certaines taxes. En matière de droits sur les tabacs, il apparaît ainsi de plus en plus que « l'impôt tue l'impôt ».

b) Agir sur les dépenses pour inscrire les prélèvements sociaux dans une dynamique de baisse des prélèvements obligatoires

(1) L'échec des mécanismes de maîtrise des dépenses sociales

Il ressort du rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale de septembre 2003 que c'est l'échec des mécanismes de maîtrise des dépenses sociales qui a conduit à ce que tout le poids de la régulation des dépenses d'assurance maladie soit reporté sur le seul instrument financier que constituent les prélèvements obligatoires .

Le président de la sixième chambre de la Cour des comptes, a ainsi indiqué, lors de son audition par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale le 18 septembre 2003, que l'échec des différents systèmes de régulation des dépenses d'assurance maladie avait conduit tous les gouvernements à avoir recours à des solutions fiscales ou parafiscales pour équilibrer les comptes et qu'il semblait désormais nécessaire d'agir plutôt sur la structure de l'offre de soins et les comportements des usagers .

En outre, l'augmentation des prélèvements sociaux ne permettra pas de rétablir durablement l'équilibre de la sécurité sociale. Un renforcement des mécanismes de régulation des dépenses est nécessaire afin notamment d'éviter un recours trop systématique à cet instrument financier.

Des mécanismes de régulation obsolètes

Dans le domaine des mécanismes de régulation mis en oeuvre depuis les années 1970, trois leviers d'actions existent mais n'ont pas produit les effets escomptés :

- l'ajustement par les prélèvements obligatoires et les déremboursements est contrebalancé par le fait que 90 % de la population bénéficie d'une complémentaire santé et que six millions de malades en affection de longue durée bénéficient d'une prise en charge à 100 % ;

- la limitation des dépenses par la détermination d'enveloppes ou de lettres-clés flottantes a été largement obérée par l'impossibilité de mettre en application des dispositifs instables et contestés sur le plan juridique ;

- la politique conventionnelle avec les professions de santé aurait dû constituer le support de la maîtrise médicalisée des dépenses. Divers instruments, malheureusement peu opératoires, ont ainsi été mis en place, tels l'accréditation de seulement 400 établissements sur 3.000, la formation médicale continue obligatoire mais sans texte d'application, l'évaluation des pratiques médicales fondée sur le volontariat qui ne concerne que 180 praticiens sur 130.000 en exercice.

Source : Cour des comptes

Le déficit actuel de l'assurance maladie ne résulte pas essentiellement du fléchissement des recettes, contrairement à ce qui avait été observé en 1992-1993, mais de l' accélération des dépenses , tenant à un ensemble de décisions publiques et aux dysfonctionnements plus profonds de la régulation. Il en résulte que, même le retour d'une croissance forte ne suffirait pas à rétablir l'équilibre : au-delà des mesures immédiates d'ajustement, des progrès dans la régulation, tant de court que de long termes, sont indispensables .

(2) Les pistes de réforme envisageables

La valorisation du vote de la loi de financement par le Parlement et la fixation d'objectifs de dépenses réalistes doivent aujourd'hui figurer parmi les priorités de la réforme de notre système de santé : la sous-estimation des dépenses en loi de financement a en effet été si forte qu'elle a dispensé de prévoir dans la loi des mesures de nature à financer les dépenses ou à les limiter.

A ce sujet, la Cour des comptes propose une modification de l'architecture de la loi de financement de la sécurité sociale et des conditions dans lesquelles elle est préparée, discutée et, le cas échéant, révisée, car « la part des décisions de l'Etat et de l'assurance maladie dans l'accélération récente des dépenses montre la nécessité d'améliorer le cadre dans lequel elles interviennent ».

En outre, à moyen et à long termes, la mise en oeuvre d'une réelle politique de régulation des dépenses sociales , notamment des dépenses de santé, devrait permettre, en partie, de contourner le recours à l'instrument « prélèvements obligatoires ».

Certes des éléments structurels et inéluctables, tels le vieillissement de la population ou l'amélioration des techniques médicales, contribuent sans équivoque à la dynamique de croissance des dépenses sociales. Toutefois, comme l'a rappelé le rapporteur général chargé du rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale lors de son audition par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale le jeudi 18 septembre 2003, « quand on regarde des pays, comme l'Allemagne ou la Grande-Bretagne, qui connaissent un vieillissement plus rapide que la France, on ne constate pas d'accélération similaire des dépenses de santé ».

Sans présager du diagnostic et des pistes de réforme qui seront définis par le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, installé par le Premier ministre le 13 octobre 2003, il est possible de tracer aujourd'hui quelques pistes de réformes structurelles s'agissant de la maîtrise des dépenses de santé.

Dans un premier temps, il convient de s'appuyer sur la réflexion menée par les trois groupes de travail constitués au sein de la commission des comptes de la sécurité sociale par M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, en septembre 2002.

Le premier groupe, présidé par Mme Rolande Ruellan, conseiller maître à la Cour des comptes, constitué en vue d'établir un état des lieux partagé des relations entre l'Etat et l'assurance maladie , n'avait pas vocation à faire des propositions concrètes mais à amorcer un processus de concertation entre l'Etat et la Caisse nationale d'assurance maladie et notamment d'insister sur la nécessité d'en revenir à une gestion paritaire de l'assurance maladie.

Le second groupe, présidé par M. Jean-François Chadelat et ayant vocation à réfléchir à une nouvelle répartition des rôles entre régimes obligatoires et organismes complémentaires , a rendu son rapport en avril 2003 et a notamment proposé de créer une couverture maladie généralisée, par l'intervention conjointe des régimes de base et de l'assurance complémentaire. Cette proposition intéressante a eu le mérite de relancer le débat sur le partage des rôles entre assurance maladie de base et assurance complémentaire. Dans ce schéma, une aide à l'acquisition d'une couverture complémentaire devrait faciliter l'accès à une telle couverture généralisée de ceux ne bénéficiant pas de la CMU sans percevoir toutefois des revenus suffisants pour financer l'adhésion à une mutuelle ou la souscription d'un contrat d'assurance. En outre, le rapport insistait sur la possibilité de définir certains actes ou certaines catégories d'actes pour lesquelles les assurances maladie complémentaires pourraient devenir les acteurs pilotes du dispositif, sans pour autant être les acteurs uniques. Dès lors on pourrait envisager un partage des compétences entre l'assurance maladie obligatoire, ayant plutôt vocation à améliorer la prise en charge des affections de longue durée, et les assurances complémentaires, ayant plutôt vocation à prendre en charge certains risques santé, tels l'optique, le dentaire ou le domaine de l'appareillage au sens large.

Enfin, le troisième groupe de travail, présidé par M. Alain Coulomb, directeur général de l'ANAES, avait pour mission de rechercher les moyens de médicaliser l'ONDAM . Les principales conclusions de ce groupe ont porté sur l'impossibilité de se référer à la seule notion de « besoin de santé » pour déterminer l'objectif de dépenses des régimes. En effet, les besoins sont illimités du fait du caractère subjectif de la santé et ils sont difficiles à quantifier. Si certaines causes prédéterminent assez précisément le niveau de la dépense, des actions correctrices, orientées vers le bon usage des soins, permettent de peser sur l'évolution de la dépense pour la rendre compatible avec les moyens de financement.

Au-delà de la réflexion menée par ces trois groupes de travail, le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie , installé le 13 octobre 2003, doit permettre d'engager les réformes structurelles de l'assurance maladie en établissant notamment un diagnostic partagé.

Les six pistes de réflexion du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, définies par le Premier ministre

1- L'amélioration de la gestion des dépenses

Elle passe par un renforcement des outils de gestion, notamment la mise en place d'un corps de contrôle puissant destiné à lutter contre les abus, la mise en oeuvre du dossier médical électronique partagé visant à une meilleure coordination des soins ainsi que le décloisonnement de l'offre de soins et une meilleure gestion de cette offre sur le territoire.

2- Le principe de la « gouvernance » des soins

Sans étatiser ni privatiser la sécurité sociale, il s'agit d'aboutir à une clarification des responsabilités respectives de l'Etat et des partenaires sociaux, notamment par le biais du renouveau de la gestion paritaire de l'assurance maladie.

3- La généralisation de la couverture complémentaire santé

Il s'agit d'améliorer l'accès de tous à un régime d'assurance maladie complémentaire en créant à cette fin une aide spécifique pour les personnes disposant de revenus insuffisants.

4- Le développement des informations de pilotage

Les statistiques des dépenses d'assurance maladie ne peuvent suffire et doivent être complétées en temps réel par des indicateurs d'activités, de qualité et de coût. Cette piste recouvre la réflexion relative au contenu de l'ONDAM et au rapport qualité/prix des soins prodigués.

5- Une meilleure organisation de l'offre de soins

Les difficultés de recrutement dans les hôpitaux et les cliniques, le manque de médecins et d'infirmières dans certaines zones rurales ou de banlieue masquent une forte densité médicale et une mauvaise répartition des professionnels de santé sur le territoire. Dans cette perspective, la démographie médicale et la carte hospitalière constituent des chantiers majeurs. La réflexion doit dès lors porter sur les mesures d'incitation à l'installation des professionnels de santé dans les zones désertées, la nécessité d'orienter la liberté d'installation des professionnels sur le territoire ou encore la clé de répartition des différents établissements de santé sur le territoire.

6- La question du juste équilibre entre la solidarité collective et la responsabilité individuelle

L'assurance maladie repose sur l'idée que le remboursement social garantit l'accès aux soins de tous. Aujourd'hui, cette protection étendue couvre une grande part de la demande de santé, faite de besoins essentiels et de besoins plus subjectifs. La réflexion doit aujourd'hui porter sur une plus grande responsabilisation de tous les acteurs du système de santé, en incluant notamment les assurés sociaux eux-mêmes. En outre, la question de la distinction entre les frais devant être pris en charge par la solidarité collective et ceux pouvant relever de la responsabilité individuelle se pose. Ainsi, des mécanismes personnalisés et individuels pourraient venir renforcer l'assurance maladie dans sa gestion des mécanismes de solidarité.

La mise en oeuvre de réformes structurelles de l'assurance maladie ainsi que la définition et l'application de nouveaux outils de régulation des dépenses devraient permettre de maîtriser, en partie, l'évolution des dépenses sociales, tout au moins de ne pas ajouter à la croissance tendancielle et inéluctable des dépenses de santé, une croissance injustifiée, fruit de l'échec des mécanismes de régulation mis en place au cours des dix dernières années.

Dès lors, il est possible d'envisager qu'à long terme, même les prélèvements sociaux pourront s'inscrire dans une stratégie globale de baisse des prélèvements obligatoires .

C. ASSURER LA NEUTRALITÉ DE « L'ACTE II » DE LA DÉCENTRALISATION SUR LE TAUX GLOBAL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Les prélèvements obligatoires dont le produit revient aux collectivités locales se sont élevés à 75,6 milliards d'euros en 2002, soit 11,3 % du total des prélèvements obligatoires et 5 % du PIB, une proportion stable par rapport à l'année 2001 . Ainsi que l'indique le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, « cette stabilité est le résultat de deux tendances opposées : d'une part, la poursuite de la réforme de la taxe professionnelle contribue à limiter la progression de ces prélèvements ; d'autre part, les taux de la fiscalité locale tendent à remonter en raison de l'existence de nouvelles dépenses à la charge des collectivités (allocation personnalisée d'autonomie) et de l'impact sur les dépenses de personnel de la réduction du temps de travail ».

Sur longue période, le gouvernement rappelle que « la croissance de la part des prélèvements obligatoires au profit des collectivités locales reflète l'incidence des transferts successifs de compétences accordés aux collectivités locales depuis les lois de décentralisation au début des années 80 ». Or, le Parlement a commencé à discuter le projet de loi relatif aux responsabilités locales, qui prévoit des transferts de compétences et des ressources correspondantes au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements, pour un montant total évalué entre 11 et 13 milliards d'euros. Dès 2004, une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), correspondant à la compensation du transfert du revenu minimum d'insertion (RMI), devrait être transférée aux départements pour un montant d'environ 5 milliards d'euros ^{18 ( * )} .

Cette nouvelle étape de la décentralisation conduira donc à accroître de manière significative les prélèvements obligatoires perçus par les collectivités locales, en contrepartie d'une diminution de ceux perçus par l'Etat , ce qui contribuera à rapprocher la structure française des prélèvements obligatoires de la moyenne des Etats non fédéraux. Il est important, pour la réussite de cet « acte II » de la décentralisation, qu'à l'augmentation des prélèvements obligatoires au profit des collectivités locales corresponde une diminution au moins équivalente de ceux perçus par l'Etat. Le respect de plusieurs règles permettra d'assurer une diminution du taux global de prélèvements obligatoires :

- les collectivités locales doivent disposer d'une véritable liberté de gestion des compétences qui leur sont transférées ;

- l'Etat doit compenser loyalement aux collectivités locales les charges correspondant aux compétences transférées ;

- l'Etat doit éviter de recourir aux transferts de charges non compensés aux collectivités locales ;

- enfin, les ministères concernés par les transferts de compétences et de personnels doivent adapter leurs administrations à ce nouveau contexte, et engager les réformes structurelles qui s'imposent.

1. Une liberté de gestion des compétences transférées

Le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, soulignait, lors de la synthèse des assises des libertés locales, à Rouen, le 28 février dernier : « je crois aux vertus de la proximité : les Français ont besoin de lien, ils ont besoin d'humanité pour être plus forts devant les évolutions parfois trop rapides de nos sociétés. Et ce sont les collectivités territoriales et les élus, l'ensemble des corps intermédiaires qui peuvent être à cet égard, les relais efficaces. Je crois que cette proximité est source d'efficacité. Si on n'administre bien que de près, c'est parce que pour bien administrer, il faut bien connaître. Il y a là, soyez en sûrs, des économies possibles et surtout, une meilleure affectation des ressources. L'argent public est rare. L'argent public est précieux. Sa meilleure utilisation est un facteur d'efficacité économique. Il y a des marges de croissance prisonnières dans notre système centralisé. Il faut les libérer ! ».

Ce qui justifie « l'acte II » de la décentralisation, c'est le constat que les collectivités locales ont exercé de manière plus efficace et efficiente les compétences auparavant prises en charge par l'Etat . Toutefois, pour que cela soit le cas et que la décentralisation permette une diminution du taux de prélèvements obligatoires global, il faut que les collectivités territoriales disposent des moyens d'être plus efficaces que l'Etat dans la gestion des compétences qui leur sont transférées . Trop souvent, par le passé, l'Etat a décentralisé des compétences en conservant la définition des objectifs à atteindre et des moyens à mettre en oeuvre. Or, on voit mal comment les collectivités territoriales pourraient être plus efficaces que l'Etat si elles exercent leurs compétences dans un cadre juridique tellement contraint qu'elles ne disposent pas d'une réelle marge d'appréciation. Cette décentralisation est en réalité davantage une « sous-traitance », destinée à alléger l'Etat de compétences coûteuses, qu'il n'est plus en mesure d'exercer convenablement. Une telle dérive a été constatée par exemple avec la prise en charge par les départements des coûts croissants des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

Le projet de loi relatif aux responsabilités locales contraste heureusement avec cette approche, et accepte de faire confiance aux collectivités territoriales dans leur manière de mettre en oeuvre les compétences qui leur sont transférées . Outre qu'une véritable liberté de gestion est une condition essentielle pour réduire le niveau global des prélèvements obligatoires, c'est également un élément indispensable pour que « l'acte II » de la décentralisation soit un processus pleinement consentis par les élus locaux.

2. Une compensation loyale des compétences transférées

La question de la compensation des transferts de compétences est particulièrement sensible : la hausse des impôts locaux en 2003 et la situation dégradée des finances de l'Etat, dont on pourrait craindre qu'il soit tenté de réaliser des économies au détriment des collectivités territoriales, justifient une certaine inquiétude de la part des élus locaux.

La procédure de compensation des transferts de compétences est pourtant prévue par les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales, introduits par les lois de décentralisation du début des années 1980, et n'a pas posé de problèmes particuliers quant à son application. Toutefois, ces dispositions n'ont pas empêché que les compensations versées par l'Etat aux collectivités territoriales ne leur permettent pas d'exercer convenablement les compétences transférées. C'est le cas, par exemple, de la compensation du transfert aux régions de compétences en matière ferroviaire, réalisé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, qui ne tenait pas compte de toutes les charges ^{19 ( * )} . Par ailleurs, l'évaluation des charges avait été effectuée sur la base d'un audit réalisé plusieurs années avant le transfert. On notera au passage que le projet de loi relatif aux responsabilités locales innove par rapport au droit existant en prévoyant notamment que les charges d'investissement seront évaluées sur une durée de cinq années au minimum.

Outre les dispositions législatives susmentionnées, la juste compensation des charges résultant des transferts de compétences de l'Etat aux collectivités locales constitue désormais une obligation constitutionnelle. En effet, le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

La portée de cette garantie constitutionnelle ne peut être connue aujourd'hui, le Conseil constitutionnel n'ayant pas encore été conduit à se prononcer sur des dispositions législatives au regard de cette nouvelle norme. En tout état de cause, il est évident que celle-ci ne saurait constituer une garantie absolue pour les collectivités territoriales , ne s'appliquant pas aux transferts de charges ne résultant pas de transferts de compétences. Il convient, en effet, de bien distinguer les transferts de compétences, dont la compensation est prévue par des dispositions législatives et constitutionnelles, des transferts de charges, pour lesquels le gouvernement n'est juridiquement astreint à aucune compensation .

Par ailleurs, on notera que si ce système assure, à la date du transfert, une neutralité pour le niveau global de prélèvements obligatoires en organisant une compensation intégrale des transferts de compétences, il ne préjuge pas, pour les années suivantes, des décisions des assemblées locales , s'agissant du niveau de dépense consacré à la compétence transférée et des modalités de son financement. Or, bien souvent, les collectivités territoriales, du fait de la proximité avec les citoyens, souhaitent élever le niveau des prestations offertes par rapport à celui, souvent insuffisant, qui était offert par l'Etat avant le transfert . A titre d'exemple, le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales indique dans son dossier de présentation du projet de loi relatif aux responsabilités locales, s'agissant des lycées et des collèges, transférés aux régions et aux départements à compter de 1986, que, « en dix-sept ans, l'effort des régions en faveur des lycées a été sept fois plus important que celui de l'Etat » et que « sur la [même] période, l'effort consenti par les départements en faveur des collèges a (...) été six fois plus important que celui de l'Etat ».

3. Les transferts de charges non compensés

Ainsi que cela est indiqué plus haut, les normes, tant législatives que résultant du nouvel article 72-2 de la Constitution, ne constituent pas une garantie absolue pour les collectivités territoriales, loin s'en faut. Ainsi, les dispositions relatives à la compensation des transferts de compétences figurant dans le code général des collectivités territoriales et issues des lois de 1982 n'ont pas empêché les transferts de charges vers les collectivités territoriales ou les modifications de normes dont les conséquences financières ne sont pas compensées par l'Etat.

Il s'agit en particulier, des contributions des collectivités locales au financement des SDIS, du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de l'évolution des dépenses de personnel, qui expliquent, pour une très large part, les augmentations de la fiscalité locale constatées en 2003. Sur ce dernier point, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales avait considéré, lors de son audition par votre commission des finances, le 29 octobre 2002, qu'il était choquant que les élus locaux soient les seuls employeurs de France à apprendre par la presse le taux d'augmentation des traitements de leurs agents, souhaitant que cette situation puisse évoluer. La consultation du « collège des employeurs publics » par M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, le 14 octobre dernier ^{20 ( * )} , constitue un pas dans la bonne direction. Le ministre a indiqué que ce collège serait réuni avant chaque rencontre salariale avec les organisations syndicales.

Toutefois, le transfert de charges vers les collectivités territoriales reste un moyen pour l'Etat de satisfaire des revendications sans que cela ne lui coûte ; les nombreuses mesures réglementaires relatives à la gestion des sapeurs-pompiers sont, de ce point de vue, particulièrement éclairantes. Or, si le coût de ces mesures est à la charge des collectivités territoriales et non de l'Etat, il ne contribue pas moins à accroître le poids des prélèvements obligatoires.

4. La nécessaire adaptation des services de l'Etat

Afin que la décentralisation contribue à une diminution du taux global de prélèvements obligatoires, il est indispensable que l'Etat confie aux collectivités territoriales l'intégralité des personnels chargés de la mise en oeuvre des compétences qu'il leur transfère. A défaut, des doublons inutiles et coûteux existeraient entre les services de l'Etat et ceux des collectivités .

Par ailleurs, les ministères directement concernés par les transferts de compétences et de personnels prévus par le projet de loi relatif aux responsabilités locales doivent saisir cette occasion pour réformer leur organisation et réaliser des économies structurelles .

La circulaire du Premier ministre du 25 juin 2003 relative aux stratégies ministérielles de réforme rappelle que la décentralisation est un des chantiers de la réforme de l'Etat. Le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, y insiste tout particulièrement pour que les ministres s'attachent à « tirer toutes les conséquences pour [leur] administration de la décentralisation et de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances ».

Ainsi que l'a souligné le Président de la République, M. Jacques Chirac, à l'occasion de la délibération par le Conseil des ministres du projet de loi relatif aux responsabilités locales, la décentralisation « n'a de sens que si elle améliore les services et les infrastructures mis à la disposition de nos compatriotes, si elle apporte souplesse, adaptation et maîtrise des coûts dans l'action publique ». Elle doit donc « impérativement s'accompagner d'une réorganisation profonde des administrations de l'Etat, au niveau national comme au niveau local ».

Votre commission des finances estime que les réformes successives relatives aux compétences locales (transfert de compétences de l'Etat vers les communes, prise en charge de certaines de ces compétences par les établissements publics de coopération intercommunale avec le développement de l'intercommunalité) doivent être effectuées avec une grande vigilance quant à la réorganisation des structures chargées de la mise en oeuvre de ces compétences. Il s'agit d'éviter les « doublons » entre les différents niveaux de compétence, alors que la volonté que les décisions soient prises « le plus près possible des citoyens », doit également faire en sorte que les prestations rendues aux citoyens soient les plus efficaces en termes de coût. La mise en oeuvre de réformes dans les ministères dont une partie des missions sera exercée par les collectivités locales et leurs groupements à compter de 2005 constitue donc, à l'évidence, un élément indispensable pour permettre une réduction du niveau global des prélèvements obligatoires .

D. TROUVER DES ALTERNATIVES AUX PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

1. Des prélèvements obligatoires qui doivent se justifier par une plus grande efficience de la sphère publique

a) Mieux arbitrer entre l'efficacité de la dépense publique et celle de la dépense privée

Le taux de prélèvements obligatoires est directement lié au montant des dépenses publiques.

La question est de savoir si la France doit maintenir un niveau de dépense publique aussi important qu'aujourd'hui, et notamment si certaines activités assumées aujourd'hui par l'Etat ne pourraient pas l'être plus efficacement par le secteur privé. Dans ce cas, les prélèvements obligatoires levés pour ces actions seraient supprimés.

Il s'agit de bien identifier l'avantage de la dépense publique par rapport au marché . Certaines dépenses publiques sont justifiées parce qu'elles ne pourraient être assumées par le marché dans des conditions satisfaisantes pour la société. En revanche, quand le secteur privé se développe et devient efficient au point de pouvoir prendre en charge certaines actions, il n'y a pas lieu de maintenir la dépense publique.

Or, si l'on fait le rapport entre le montant de la dépense publique dans un pays et son taux de croissance, il apparaît que sur les vingt dernières années, la France détient à la fois un record en termes de dépenses publiques mais également en matière de faible croissance du PIB.

Relation croissance économique - dépenses publiques

(en %)

Source : OCDE

b) Un moindre recours au citoyen contribuable

(1) Mieux identifier les coûts : faire payer davantage l'usager

L'usager doit contribuer au financement des services collectifs qu'il utilise.

Les mécanismes de financement par péages ou redevances sont ainsi centraux dans l'économie des transports. Ils déterminent la part de l'usager dans le financement de l'infrastructure par rapport à celle du contribuable.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie souhaite que les péages et redevances deviennent le mode normal de prise en charge par l'usager des coûts d'infrastructures de transport.

Mais tous les chiffres montrent que le recours aux péages et redevances est encore très limité et inégal.

Si la part de l'usager dans le financement des autoroutes concédées atteint 92 % ^{21 ( * )} , elle descend à 76 % pour le contrôle aérien, 63 % pour les aéroports, et 56 % pour les ports. Elle est très réduite pour le transport ferroviaire (25 %) et les voies navigables (9 %) et nulle pour les routes nationales.

Le péage reste donc un modèle d'exception pour la plupart des modes de transport , à l'exception des autoroutes concédées, alors même que toutes les réflexions menées dans le cadre européen préconisent le développement du péage.

Effort de l'usager dans le financement des infrastructures

(en millions d'euros)

	Etat	Fiscalité affectée	Collectivités locales	dette du gestionnaire	Effort de l'usager	Total	part de l'usager
Autoroutes concédées				457	4 939	5 397	92 %
Routes nationales	1 486	233	762	0	0	2 481	0 %
Total	1 486	233	762	457	4 939	7 878	63 %
Réseau ferré national	3 859	352	122	305	1 508	6 146	25 %
Contrôle aérien	32	192	0	76	946	1 246	76 %
Aéroports	0	252	12	46	521	831	63 %
Voies navigables	0	76	30	0	10	117	9 %
Ports	104	45	91	-15	291	517	56 %

Source : rapport de M. Jacques Oudin sur le financement des infrastructures de transports n° 42 (2000-2001), données du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Ces chiffres montrent que les autoroutes concédées sont financées presque exclusivement par les usagers et non par les contribuables. Les aéroports et les ports sont également majoritairement financés par l'usager. En revanche, c'est essentiellement le contribuable national ou local (particulièrement dans le cas des routes nationales) qui finance le réseau ferré, les routes nationales, et les voies navigables.

Le fait que le contribuable paye le coût d'un service qu'il n'utilise pas toujours alors que l'usager bénéficie d'un service sous-tarifé a des conséquences.

Ainsi, en matière de transports publics, le paiement du ticket en-dessous du coût de revient a pu conduire à un comportement des voyageurs parfois peu respectueux des équipements mis à leur disposition : l'usager n'assume pas l'intégralité du coût, qu'il délègue au contribuable. La subvention publique, contrepartie de l'impôt, distend le lien entre le service et l'usager, celui-ci étant moins exigeant qu'un client normal et l'entreprise ayant une politique commerciale moins attentive. Pour cette raison, la répartition du financement entre impôt et « redevance pour service rendu » doit évoluer.

(2) La nécessité de la responsabilisation des assurés sociaux : l'exemple de l'assurance maladie

Dans le domaine de l'assurance maladie, la question de la responsabilisation des assurés sociaux se pose avec acuité dans un contexte de déficit record (10,6 milliards d'euros pour la branche maladie du régime général en 2003 et 14,1 milliards d'euros en 2004 en l'absence de mesures nouvelles) et de poids prépondérant des prélèvements sociaux dans le PIB.

Deux questions principales s'agissant du financement des dépenses de santé et du partage des responsabilités entre acteurs du système de santé se posent : d'une part, la question de la répartition des rôles entre régimes obligatoires et organismes complémentaires, d'autre part, la question de la prise en charge par les assurés eux-mêmes de certains frais jusqu'ici supportés par la collectivité.

En France aujourd'hui, 76 % des dépenses de santé sont financés par des fonds publics, un niveau plus élevé que la moyenne des pays de l'OCDE qui se situe à 72 %. Le reste des dépenses de santé est assuré à hauteur de 14 % par les assurances privées et de 10 % par les versements nets des ménages, alors qu'aux Etats-Unis, par exemple, 35 % du total des dépenses de santé sont pris en charge par les assurances privées et 15 % par les consommateurs, et qu'en Suisse, 10 % seulement des dépenses totales de santé sont financées par les assurances privées tandis que 33 % sont payées directement par les consommateurs.

S'agissant de la répartition des rôles entre régimes obligatoires et organismes complémentaires , des propositions existent pour une plus grande rationalisation de ce partage. Ainsi, le groupe de travail de la commission des comptes de la sécurité sociale sur la « répartition des interventions entre les assurances maladie obligatoires et complémentaires en matière de dépenses de santé », présidé par M. Jean-François Chadelat, avait proposé, dans son rapport datant du mois d'avril 2003, la création d'une couverture maladie généralisée, consacrant l'existence d'un mécanisme de prise en charge à deux étages, le premier correspondant aux assurances maladie obligatoires, le second aux assurances maladie complémentaires. Le rapport préconisait notamment de faire des assurances maladie complémentaires un acteur à part entière de la couverture maladie et de définir certains actes ou certaines catégories d'actes pour lesquelles les complémentaires santé pourraient devenir les acteurs pilotes du dispositif. Parmi ces actes, on peut penser notamment aux soins optiques, dentaires ou encore au domaine de l'appareillage au sens large.

La piste d'une redéfinition des champs d'intervention respectifs de l'assurance maladie obligatoire et de l'assurance complémentaire mérite donc d'être creusée.

S'agissant de la question de la responsabilisation des assurés sociaux , une réelle réflexion sur la définition des actes qui relèvent de la prise en charge par la collectivité, au nom du principe de solidarité, et de ceux qui relèvent de la responsabilité individuelle de l'assuré, doit aujourd'hui être menée.

Sans anticiper sur les conclusions qui seront rendues avant la fin de l'année par le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, installé par le Premier ministre le 13 octobre 2003, il est aujourd'hui nécessaire de remettre en perspective l'idée selon laquelle le remboursement social est seul garant de l'accès aux soins et de trouver le juste équilibre entre solidarité collective et responsabilité individuelle. Comme le soulignait le Premier ministre lors de l'installation du Haut conseil : « Faut-il couvrir dans les mêmes conditions une fracture du bras causée par une chute dans la rue ou par un accident de ski ? ».

La responsabilisation des assurés sociaux peut dès lors prendre différentes formes : l'acceptation du déremboursement des médicaments à service médical rendu insuffisant ou des médicaments « princeps » trouvant leur équivalent dans des groupes génériques, le développement des assurances privées et une participation accrue des patients eux-mêmes s'agissant de la couverture de pathologies résultant de conduites à risque imputable au seul assuré (comme par exemple, la pratique d'un sport à haut risque). Ainsi, il est possible d'envisager que des mécanismes d'assurance personnalisée prennent le relais de l'assurance maladie pour la couverture de certains frais accessoires ou relevant directement de la responsabilité individuelle du patient.

2. Le financement privé des investissements publics

a) Le partenariat public-privé

Une plus grande implication du secteur privé peut être une solution pour limiter la hausse des prélèvements obligatoires, notamment en matière de financement et de gestion des infrastructures utiles à la collectivité.

Les ressources budgétaires devenant plus rares, l'Etat est confronté à des problèmes croissants pour réaliser les infrastructures dont notre pays a besoin. Les collectivités territoriales prennent le relais mais elles ne peuvent avoir la charge des infrastructures nationales.

Une bonne utilisation des ressources publiques nécessite une gestion moderne. Le partenariat public-privé peut incontestablement redevenir une voie de financement pour les infrastructures. Ce partenariat permettrait de transférer une partie des risques vers le privé, d'accélérer la réalisation d'infrastructures, de réduire les coûts à qualité au moins égale, d'optimiser la gestion des infrastructures, de permettre un financement par l'usager adapté au service rendu.

Pour que le partenariat réussisse, il faudra que la puissance publique laisse une certaine flexibilité au privé dans les modalités de réalisation de l'infrastructure, tout en fixant clairement les performances à en attendre, notamment en termes de qualité de service. Le recours au secteur privé sera utilisé pour sa souplesse, sans sacrifier aux objectifs de performance et de qualité.

Il faut souligner que cette idée n'est pas nouvelle, puisque notre pays a déjà une expérience utile de partenariat avec le secteur privé , notamment pour le financement des infrastructures publiques, par le biais des concessions. Le modèle des concessions était même le modèle de référence au début du siècle dernier, pour l'équipement de la France en réseaux de communication, dans le domaine des transports ou de l'énergie.

La différence tient essentiellement aux nouvelles utilisations qui pourraient être faites du recours au secteur privé.

En effet, le partenariat devrait concerner la réalisation de grandes infrastructures (TGV, autoroutes, transports collectifs de grandes agglomérations) mais aussi des projets d'immobilier public, et surtout il devrait concerner tant la réalisation que, dans les cas où il cela s'avèrerait plus performant, la gestion de l'infrastructure.

En effet, l'Etat a du mal à appréhender la valeur de son patrimoine ^{22 ( * )} et donc à assurer son entretien et sa valorisation. Le patrimoine immobilier de l'Etat se dégrade faute de moyens consacrés à l'entretien courant et d'une gestion de long terme. L'entretien des infrastructures est insuffisant, comme en témoigne le rapport de la Cour des comptes sur l'entretien du réseau routier national ou les crédits relativement faibles en matière de régénération du réseau ferroviaire. S'agissant du parc de logements détenu par l'Etat (logements de fonction, logements de service, etc), il relève de modes de gestion divers qui conduisent à des politiques d'entretien et d'occupation très variables, mais incontestablement insuffisantes. Les logements sont mal connus et mal recensés, et ne répondent que très imparfaitement aux besoins des utilisateurs. L'Etat a donc besoin de mettre en oeuvre une gestion dynamique de son patrimoine.

b) Les partenariats public-privé dans le domaine régalien

L'effort massif que l'Etat doit consentir dans l'urgence en matière d'investissement et de fonctionnement dans les domaines régaliens hors défense nationale (sécurité et justice), est de nature à peser sur les prélèvements obligatoires, et ce d'autant plus qu'il s'agit de rattraper le temps perdu pendant le quinquennat précédent. C'est cette hausse, à laquelle les contribuables ne sont pas prêts, qui a d'ailleurs pu conduire à différer trop longtemps l'effort nécessaire. En lissant la charge financière dans le temps, le partenariat public-privé permettrait à l'Etat de faire face rapidement à ses obligations de service public.

La loi du 22 juin 1987 a déjà permis à l'administration pénitentiaire d'externaliser certaines des missions concourrant au fonctionnement de ses établissements en recourant à la gestion mixte. Ce mode de gestion consiste à confier à des entreprises privées mises en concurrence les fonctions de soutien logistique (restauration, cantine, hôtellerie, maintenance, transport, formation professionnelle et travail) pour lesquelles l'administration ne dispose pas de ressources humaines suffisantes, l'Etat conservant l'intégralité de ses missions régaliennes de surveillance. Cette « gestion mixte », dont le premier initiateur a été le garde des sceaux M. Albin Chalandon, a été mise en oeuvre dans le cadre du programme « 13.000 places » entre 1988 et 1992, puis plus récemment pour le nouveau programme « 4.000 places ».

La loi d'orientation et de programmation pour la justice et la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ont permis d'aller plus loin, en externalisant la maîtrise d'ouvrage vers des opérateurs privés. L'Etat pourra autoriser un opérateur privé à construire sur le domaine public pour les besoins de la police ou de la justice, puis prendre en bail le bâtiment avec, à son profit, une option d'achat. L'Etat transfère ainsi la charge du financement de l'investissement initial à l'opérateur privé. Il assume sur longue période le coût de l'investissement augmenté de la marge de l'opérateur ^{23 ( * )} .

L'entreprise privée, responsable du bâti sur une longue période, a intérêt à réaliser des équipements de qualité et à en assurer l'entretien.

Bien entendu, en contrepartie l'Etat devra financer des frais d'intermédiation et faire face à une dépense annuelle récurrente et peu modulable. La réalisation de telles opérations suppose, à l'évidence, que des économies soient opérées sur d'autres frais de fonctionnement, si l'on veut éviter que la rigidité du budget ne progresse encore.

* ¹⁰ Rapport du Sénat n° 386 (2000-2001).

* ¹¹ Belgique à partir de 2002.

* ¹² Rapport du Sénat n° 483 (1998-1999).

* ¹³ Rapport de Michèle Debonneuil et Lionel Fontagné pour le conseil d'analyse économique en octobre 2002.

* ¹⁴ « La mobilité des facteurs de production et la baisse des coûts de transaction peuvent entraîner l'agglomération des activités dans les localisations déjà les plus attractives et les plus efficaces. »

* ¹⁵ Joël Bourdin et Philippe Marini, « Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne », Rapport du Sénat n° 343 (2002-2003).

* ¹⁶ Direction de la recherche, des études et de l'évaluation statistiques (DREES) - Etudes et résultats n° 175, juin 2002, Comparaison internationale des dépenses de santé.

* ¹⁷ DREES - Etudes et résultats n° 160, février 2002, Personnes âgées dépendantes et aidants potentiels : une projection à l'horizon 2040.

* ¹⁸ L'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 portant sur les « modalités de compensation financière aux départements résultant de la décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI) » prévoit ainsi que chaque département recevra une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers qui représente, appliqué aux quantités de carburant vendues en 2003 sur l'ensemble du territoire, le montant des dépenses exposées par l'Etat au titre du RMI et du revenu de solidarité dans le département concerné. Le produit reçu par les départements évoluera ainsi en fonction des consommations de carburants, et ce dès 2004.

* ¹⁹ Il s'agit notamment de l'absence de prise en compte des charges liées à la nécessaire modernisation des gares régionales et du « manque à gagner » résultant pour les régions des tarifs sociaux décidés et mis en oeuvre par l'Etat.

* ²⁰ Etaient représentés à cette réunion : l'Association des Maires de France, l'Association des Régions de France, l'Association des Départements de France, l'Association des Grandes Villes de France, la Fédération Hospitalière de France, la direction générale de l'administration et de la fonction publique, la direction générale des collectivités locales, la direction du budget et la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins.

* ²¹ On rappellera que le système autoroutier français a été construit non grâce à l'impôt des contribuables mais grâce à un système de concessions autoroutières où l'usager, par le péage, finance la réalisation de l'infrastructure.

* ²² La mise en place d'une comptabilité patrimoniale dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances sera une novation essentielle et doit pouvoir susciter la prise de conscience nécessaire à une meilleure gestion de l'Etat.

* ²³ Celle-ci sera probablement supérieure au taux d'intérêt que l'Etat aurait acquitté s'il s'était endetté pour réaliser l'investissement.