III. L'ÉVOLUTION MAL ASSISE DES TAXES SUR LES TABACS
A. UNE FISCALITÉ COMPLEXE POUR DES OBJECTIFS CONTRADICTOIRES
1. Une fiscalité complexe
La fiscalité sur les produits composés à partir de tabac est triple. Sur son prix d'achat, le consommateur acquitte successivement :
- la taxe sur la valeur ajoutée, appliquée au taux normal de 19,6 % (également appelé taux « en dehors »), qui est assise sur le prix de vente au détail. La TVA est égale à 16,388 % du prix de vente du paquet de cigarettes (taux « en dedans ») et rapporte à l'État 2,3 milliards d'euros par an ;
- une taxe spécifique de 0,74 % au bénéfice du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), cette taxe ayant rapporté 132 millions d'euros en 2002 ;
- le droit de consommation, également dénommé « accise », qui représente l'essentiel de la fiscalité sur le tabac et dont le produit s'est élevé en 2002 à 8,6 milliards d'euros.
Le mécanisme de calcul de l'accise est réputé pour sa complexité. Encadré par le droit européen, le principe de cette fiscalité est de se calculer « à rebours ».
- pour les cigarettes, le droit de consommation se décompose en deux parts établies à partir de la cigarette de la classe de prix la plus demandée (actuellement la Marlboro) : une part spécifique (montant forfaitaire par cigarette) et une part proportionnelle (fonction du prix de vente au détail).
- les autres produits à base de tabac sont frappés d'un droit de consommation proportionnel au prix de vente.
La fiscalité du tabac a deux caractéristiques :
- la fiscalité - et son produit - sont indirectement déterminés par les fabricants car c'est in fine par rapport au prix décidé par le cigaretier que le taux est calculé (principe de la fiscalité « à rebours » ou « en dedans ») ;
- la fiscalité a une incidence forte sur le marché.
A titre d'exemple, le relèvement de la part proportionnelle sans augmentation du minimum de perception peut favoriser l'écart de prix et donc redistribuer des parts de marchés en faveur des fabricants se positionnant en entrée de gamme. A l'inverse, le relèvement du minimum de perception « écrase » le marché en renchérissant le seul prix des cigarettes les moins chères, favorisant ainsi indirectement le fabricant de la cigarette la plus demandée.
A ces deux éléments s'ajoute le fait que les prix sont libres mais doivent être homologués par l'administration. Dans la pratique, les alternances d'accords avec cette dernière et de guerre de prix entre fabricants rendent erratiques l'impact budgétaire et sanitaire, à court terme, d'une variation de la fiscalité.
2. Une fiscalité efficace ?
La lutte contre le tabac est un enjeu de santé publique évident, rappelé à sa juste mesure dans le cadre du plan cancer. En effet, la mortalité annuelle directe liée au tabagisme est estimée à 60.000 décès, soit peu ou prou 10 % de la mortalité globale, notamment par cancer des voies aérodigestives supérieures, maladies respiratoires ou cardio-vasculaires. Or, les budgets dédiés à l'information et à la lutte contre le tabac restent limités alors même que l'Organisation mondiale de la santé recommande de consacrer 1 % de la fiscalité du tabac au financement des actions de lutte contre le tabagisme.
La fiscalité sur le tabac, en fait, constituerait « en soi » une politique efficace en termes de santé publique puisque pourrait être mise à son crédit la baisse de la consommation du tabac depuis dix ans. D'après l'INSEE, une augmentation de 1 % du prix des cigarettes se traduit par une baisse de 0,3 % des volumes consommés sur l'année. S'appuyant sur cette donnée, le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2002 cautionnait un tel scénario.
En réalité, si, sur la décennie 1990-2000, la consommation de cigarettes distribuées a baissé d'un sixième, d'ailleurs essentiellement sur la partie 1990-1997, sur longue période les données sont plus incertaines pour deux raisons.
La consommation totale de tabac forme une « cloche » sur une période plus longue, notamment sur vingt ans. Ainsi, la référence de 1990 constitue un sommet, et prise par rapport à 1980, la consommation totale de tabac n'a reculé que de 2,5 % 11 ( * ) .
Vente de tabac en milliers de tonnes
Source : CDIT
Certes, la consommation de cigarettes a légèrement reculé sur vingt ans et significativement sur dix ans. Mais la courbe d'évolution de la consommation du tabac à fumer montre une évolution quelque peu inverse.
En effet, le niveau de consommation, après avoir fortement décru au cours des années 1988-1992, a, à nouveau, fortement augmenté depuis 1993-1994, dates où le prix de la cigarette de référence - la Marlboro - a crû respectivement de 16 % et 17,2 %. Cette évolution parallèle laisse penser que la hausse brutale de la fiscalité en 1993-1994 a déformé le marché, favorisant une modification de la consommation du tabac, des cigarettes vers le tabac à fumer.
Source : CDIT
Aussi votre rapporteur ne sera-t-il pas aussi affirmatif que la Commission des comptes sur l'impact de la fiscalité sur la consommation du tabac. Il est probable que la fiscalité ait contenu l'emballement de la consommation de cigarettes à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Cette période est celle notamment de la baisse de la consommation de tabac brun, remplacée par de jeunes fumeurs de tabac blond sans doute plus sensibles à l'augmentation de la fiscalité.
Ne peut être contestée, en revanche, l'augmentation des quantités saisies par le service des douanes qui ont crû de 160 % en dix ans. Sans doute le tabac est devenu un sujet de préoccupation croissant pour cette direction du ministère des finances, qui prélève d'ailleurs la taxe, au fur et à mesure que son montant augmentait. Pour autant, il n'est pas extravagant d'envisager une augmentation significative de la contrebande sur cette période, d'autant plus que les années d'augmentation les plus significatives de la fiscalité furent également celles d'une augmentation significative des saisies.
Evolution respective des quantités saisies
et
variation du prix de la Marlboro en %
Source : CDIT
L'augmentation de la fiscalité du tabac doit encore démontrer, sous certains aspects, en matière de santé publique (baisse véritable de la consommation), qu'elle atteint tous ses objectifs. Mais, en revanche, il est certain qu'elle a permis une augmentation significative des recettes de l'Etat sur la période, le produit du droit de consommation en euros constants étant passé de 2 à 8 milliards en dix ans.
B. LES LIMITES ET LES RISQUES D'OPÉRATIONS PONCTUELLES
1. Les enjeux cachés d'une recette instable
La fiscalité du tabac est traditionnellement une fiscalité d'État. Pour la première fois, une fraction de son produit fut affectée à la CNAM en 1996 12 ( * ) , à hauteur de 6,39 %.
A partir de 2000, le financement du FOREC fut assuré notamment par la quasi-intégralité des droits sur le tabac. Cette affectation fut, à de nombreuses reprises, critiquée. Alors même que le bénéfice, pour l'État, de cette accise n'avait jamais suscité le moindre commentaire, il est apparu subitement absurde que la CNAM n'en soit pas dotée et qu'il abonde le fonds de financement des trente-cinq heures.
En réalité, l'impact budgétaire était bien entendu identique à l'affectation, à ce fonds, d'une dotation. Toutefois, si l'on retient l'hypothèse formulée par la Cour des comptes 13 ( * ) que, « pour le ministère des finances du moins, la création du FOREC répondait aussi à l'idée qu'à l'avenir les taxes affectées pourraient se substituer à la logique du remboursement des exonérations - et donc à l'abandon du principe posé par la loi de 1994 » , alors le choix de cette recette était astucieuse dans la perspective d'une suppression du fonds :
- elle rendait intellectuellement plus difficile la rebudgétisation des allégements de charges ; en effet, la masse financière du FOREC imposait nécessairement qu'une rebudgétisation soit effectuée à périmètre constant. Or, il aurait donc fallu pour cela condamner l'hypothèse d'une affectation à moyen terme des droits sur les tabacs à la sphère sociale ;
- bien plus, elle soutenait l'hypothèse d'un éclatement du FOREC, décrié pour des raisons bien étrangères aux véritables griefs que pouvait encourir légitimement ce fonds. En effet, dès lors que le FOREC devait être supprimé, l'éclatement de ses produits et ses charges entre les différentes caisses de la sécurité sociale constituait le seul scénario permettant d'affecter tout ou partie des droits sur les tabacs à la CNAM. Mais le prix de ce symbole aurait été en réalité exorbitant à payer pour la sécurité sociale : l'abandon de fait de la compensation intégrale des allégements. En effet, l'éclatement des recettes et des dépenses du FOREC entre les caisses aurait abouti à la reconstitution de mini-FOREC au sein de chaque branche, que le législateur aurait été dans l'impossibilité pratique d'équilibrer. L'opération aurait donc été pour « solde de tout compte ».
Ce scénario n'a pas prévalu, puisque le FOREC sera rebudgétisé, et avec lui les droits sur les tabacs. Pour autant, si l'on suit la grille de répartition proposée par la nouvelle loi de finances, on ne peut que s'étonner de l'empressement de la direction du budget à réaffecter cette recette.
En effet, l'article 24 du projet de loi de finances pour 2004 prend acte de la disparition du FOREC et procède à la réaffectation du produit selon la répartition principale 14 ( * ) suivante :
- une fraction égale à 22,27 % est affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés ;
- une fraction égale à 50,16 % est affectée au budget annexe des prestations sociales agricoles ;
- une fraction égale à 26,94 % est affectée au budget général ;
Le nouveau principal bénéficiaire est le BAPSA, ou la structure assurant sa succession qui, en contrepartie, rétrocède la TVA affectée précédemment à la protection sociale agricole.
Du côté des droits de consommation sur les tabacs, ceux-ci ont depuis trois années été l'objet d'augmentations sensibles. Les ministres de la santé successifs ont prétendu, en faveur de la santé, majorer le produit des prélèvements sur le tabac d'un milliard d'euros, sans qu'en 2003 le produit escompté de l'augmentation soit atteint.
D'après les informations dont dispose votre rapporteur, la différence entre la réalisation (300 millions ?) et la prévision (1 milliard d'euros) de recettes découlant de l'augmentation des taxes est officiellement expliquée par une hausse moins forte du prix des cigarettes (11 %) que la prévision en loi de financement de la sécurité sociale l'escomptait (17 %) et par une baisse de la consommation de l'ordre de 8 %.
D'autres sources laissent entendre une répartition différente en mettant en avant l'impact de la contrebande sur le produit de la fiscalité.
- 200 millions d'euros dus à une erreur de base, du fait d'une accélération du circuit de recouvrement ;
- 400 millions au titre des circuits parallèles d'approvisionnements ;
- 100 millions dus à l'absence de remontée des prix pourtant attendue de l'augmentation de la fiscalité ;
- 300 millions de recettes supplémentaires.
Au total, votre rapporteur demeurera extrêmement prudent sur les chiffres communiqués ici et là. Il constate que le produit prévu pour cette année par les projets de loi de financement de la sécurité sociale et de finances pourrait s'élever à 9,6 milliards d'euros, ce qui correspondrait peu ou prou à 64 milliards d'unités de cigarettes consommées. Or, en 2002, la consommation s'élevait à 80 milliards.
Sans doute cette prévision est-elle avancée comme un argument d'efficacité de la fiscalité dans la lutte contre le tabagisme. Or, elle implique une baisse de la consommation des cigarettes de 20 % en deux ans. Une telle prévision est-elle crédible alors même que l'on ne dispose d'aucune statistique fiable sur l'évolution des détournements de trafic et sur le développement de la contrebande ? Votre rapporteur n'ose le penser.
En revanche, il constate qu'une diminution de la consommation de 5 % en 2004 constituerait sans doute un succès de santé publique, s'il était certain que des effets de substitutions (vers d'autres produits ou circuits d'approvisionnement parallèles) n'en sont pas à l'origine. Et d'un point de vue budgétaire, ce niveau de consommation produirait près de 800 millions de recettes supplémentaires. Devant ce constat, votre rapporteur n'est pas loin de penser, sans bien sûr pouvoir étayer ce sentiment, que la prévision des produits du tabac, après avoir été fortement surestimée en 2003, serait sous-estimée en 2004.
2. L'augmentation de la taxe BAPSA pour 2004, une fuite en avant ?
Comment juger, dès lors, de l'augmentation par la loi de finances de la taxe spécifique affectée au BAPSA, pour un produit majoré de 300 millions d'euros ?
Cette augmentation supplémentaire participe de l'instabilité de la fiscalité du tabac, qui fut modifié à deux reprises en 2003, d'abord par l'augmentation en loi de financement initiale, puis dans le cadre de la loi Joly relative à l'interdiction de vente du tabac aux jeunes.
Cette augmentation constitue ce qui fut dénommé ci-dessus « une raison anecdotique de bouclage financier », la direction du budget cherchant sans nul doute à équilibrer le montage du fonds de financement des prestations agricoles qui se substituera prochainement au BAPSA. Ce faisant, elle favorise le sentiment que les différentes administrations poursuivent des stratégies qui leur sont propres.
Toutefois, il existe une interdépendance des prélèvements sur le tabac. La hausse de la taxe BAPSA sera neutre sur le produit du droit de consommation dans l'hypothèse où les fabricants ne la répercuteront pas. Dès lors que la moitié de ce droit est, du fait de la loi de finances, affectée au BAPSA, une sous-estimation de l'ampleur de celle évoquée ci-dessus aurait pour effet de procurer à celui-ci 400 millions d'euros de recettes supplémentaires, soit le produit attendu de la hausse sur la taxe BAPSA. Or cette dernière introduit un nouvel élément de conflit avec une filière dont l'adhésion est nécessaire à une stratégie efficace en matière de santé publique (hausse continue des prix, contrôle de l'approvisionnement, participation à la lutte contre les trafics et la contrefaçon). L'économie d'une telle mesure pouvait sans doute être réalisée.
Pour autant, votre rapporteur demeure convaincu qu'une augmentation régulière de la fiscalité sur le tabac est nécessaire pour lutter contre ce produit dangereux dont les conséquences sur la santé sont désormais bien établies.
A ce titre, il constate que certains États ont pu atteindre des niveaux élevés de taxation d'une manière progressive. En conséquence, une évolution de la fiscalité pourrait être envisagée selon deux voies complémentaires :
- un simplification des taxes sur le tabac et sa répartition, ne laissant subsister que la TVA, affectée à l'État, et l'accise affectée aux régimes sociaux ;
- une augmentation de la fiscalité normée dans un cadre pluriannuel, calée par exemple sur l'inflation majorée d'un pourcentage.
Pour autant, la situation des États ayant précédé la France dans cette voie laisse entendre qu'il existe des limites au-delà desquelles la décroissance du tabagisme passe par la lutte contre une forme de criminalité organisée. Certains États, dont les pays scandinaves, font aujourd'hui marche arrière et diminuent leur fiscalité.
Cette direction est regrettable mais elle est la conséquence d'un encadrement trop lâche de la fiscalité du tabac au niveau communautaire. Au sein de l'Union européenne, les disparités de prix s'élèvent jusqu'à 300 %. C'est sans doute de cet échelon que peut venir un encadrement décisif de la fiscalité de ces produits susceptibles de lutter contre les trafics et d'assurer les moyens d'une lutte efficace contre les pathologies liées au tabac.
*
* *
A l'issue d'une analyse peut être trop rétrospective pour une réalité aussi mouvante, votre rapporteur s'attachera en guise de conclusion, à insister sur deux observations essentielles.
La clarification des relations financières entre l'État et la sécurité sociale constitue la voie unique d'une responsabilisation des acteurs de la protection sociale.
Il n'est en effet guère possible pour l'État d'exiger de ses « coactionnaires » (acteurs, gestionnaires, assurés, cotisants ou prestataires) qu'ils déploient les efforts nécessaires à la sauvegarde de notre protection sociale « à la française » si ceux-ci conservent à tort ou à raison le sentiment que les moyens d'assumer leurs missions leur sont dérobés « en catimini ».
La capacité du présent Gouvernement à s'attaquer à des problèmes réputés insolubles a déjà été démontrée. Après les retraites viendra l'assurance maladie. Ce train de réformes ne doit pas éluder l'évolution nécessaire des lois de financement de la sécurité sociale.
Cet outil a montré qu'il constituait un outil de connaissance des finances sociales indispensable en même temps qu'un exercice démocratique essentiel. Les limites qui sont mises à jour, à la fois dans les textes et dans les pratiques, imposent qu'en parallèle à la réflexion sur l'avenir de l'assurance maladie, le Parlement s'empare de cette autre grande réforme de la protection sociale afin de parfaire son insertion dans l'édifice des finances publiques, par une meilleure articulation avec les nouvelles règles régissant le budget général et l'ensemble des comptes publics dont répond in fine la France devant l'Union européenne.
* 11 Mais il est vrai que la population française a augmenté de 8 % sur cette période. Sur cette période, la consommation de cigarettes par habitant a diminué de 8,5 %, mais cette diminution ne tient évidemment compte ni d'effets de substitution, ni d'approvisionnement paralégal.
* 12 Loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.
* 13 Réponse de la Cour des comptes au questionnaire de votre rapporteur sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.
* 14 Une fraction égale à 0,31 % est affectée au fonds mentionné à l'article L. 731-1 du code rural ; une fraction égale à 0,32 % est affectée au fonds créé par le III de l'article 41 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999.