EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa séance du mercredi 15 octobre 2003, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a entendu une communication de M. Paul Loridant, rapporteur spécial , sur le compte d'avances aux collectivités locales.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que son contrôle effectué en application de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), portait sur un compte spécial du Trésor, le compte d'avances sur les impôts locaux, et qu'il avait donné lieu à l'envoi d'un questionnaire détaillé et à trois auditions techniques avec la direction du budget, la direction générale de la comptabilité publique et l'agence France Trésor. Cela l'avait conduit à examiner les deux rôles traditionnels que jouait l'Etat auprès des collectivités locales, celui de fermier général qui collectait, via le compte d'avances, les impôts locaux, et le rôle qui était souvent présenté comme son corollaire, celui de caissier, à travers l'obligation de dépôt des fonds disponibles des collectivités locales au Trésor. Il a rappelé qu'il avait déjà présenté en 1989 un rapport d'information sur la gestion de trésorerie des collectivités locales qu'il lui paraissait intéressant d'actualiser afin de préparer les débats sur la décentralisation.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial , a souligné l'importance financière du compte d'avances aux collectivités locales qui représentait 20,1 % des dépenses nettes du budget général. Il s'est interrogé sur les causes des excédents réguliers observés sur le compte depuis 1996, alors que les spécialistes de finances publiques expliquaient traditionnellement que, pour diverses raisons techniques liées aux mécanismes de recouvrement, le compte était structurellement déficitaire sur le plan budgétaire. Il a souligné de plus, qu'a priori, le fonctionnement du compte d'avances devrait générer une charge nette pour l'Etat, en raison du coût de trésorerie résultant du décalage dans le temps entre le versement par douzièmes du produit des impôts votés par les collectivités locales et la perception des impositions, des frais liés à l'assiette et au recouvrement de l'impôt, ainsi que des dégrèvements et admissions en non-valeur que le budget général devait financer.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial , a néanmoins remarqué que l'Etat prélevait, avant que les recettes ne soient versées sur le compte d'avances, des frais pour dégrèvements et admissions en non-valeur de 3,4 % et des frais d'assiette et de recouvrement de 4,4 %. Il a donc mis en balance l'ensemble des coûts à la charge de l'Etat avec les frais que celui-ci prélevait. Après analyse, il a indiqué avoir constaté que, pour l'année 2002, quelle que soit la méthode utilisée, contrairement aux années précédentes où les résultats étaient plus contrastés, la charge nette de l'Etat liée au fonctionnement du compte d'avances était négative, selon la méthode utilisée, de 100 à 900 millions d'euros. Il a ainsi estimé que le compte d'avances aux collectivités locales n'était pas nécessairement un coût pour l'Etat : les frais que celui-ci prélevait en matière de recouvrement des impôts locaux (2,4 milliards d'euros) excédaient largement les coûts qu'il avait à supporter réellement, qui n'étaient que de 1,2 milliard d'euros.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial , a ensuite analysé les raisons des excédents constatés sur le compte d'avances depuis 1996. Il a observé qu'en l'espèce, les excédents du compte étaient dus principalement à une augmentation « artificielle » du taux de recouvrement des impôts locaux pour deux raisons. Il a montré d'une part que le taux de recouvrement, évalué de manière forfaitaire avant 1996, était depuis lors calculé sur une base réelle. Il a rappelé, d'autre part, que la réforme de la taxe professionnelle et de la taxe d'habitation avait provoqué une augmentation des dégrèvements, qui, parce qu'ils étaient évidemment recouvrés à 100 %, amélioraient le taux de recouvrement. A partir de cette analyse, il a expliqué que les excédents du compte d'avances allaient se résorber rapidement en raison des nouvelles charges auxquelles devaient faire face les collectivités locales, les amenant à augmenter les impôts. Il a indiqué que le solde du compte devrait redevenir sur le moyen terme légèrement négatif, faisant valoir que pour qu'il se maintienne durablement en excédent, il aurait fallu que le service public de l'impôt améliore significativement sa productivité et que le taux de recouvrement des impôts locaux augmente nettement. A ce sujet, il a constaté que la mensualisation restait encore peu développée en matière de taxe foncière ou de taxe d'habitation et que le taux d'intervention des administrations fiscales en matière d'impôts locaux se maintenait à un niveau trop élevé.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a ensuite dressé un « bilan » financier des relations de trésorerie Etat/collectivités locales, évaluant le gain en trésorerie pour l'Etat lié à l'obligation de dépôt des fonds disponibles des collectivités locales au Trésor à 402 millions d'euros en 2002. Il a remarqué que le bilan global du rôle de l'Etat « fermier général » et « caissier des collectivités locales » était donc largement positif pour l'Etat, même en prenant en compte le coût de la prestation de conseil fournie par le réseau du Trésor aux collectivités locales, coût estimé à 125 millions d'euros en 2002. Il a ainsi considéré que l'Etat sortait « gagnant » de ses relations de trésorerie avec les collectivités locales, de plusieurs centaines de millions d'euros par an.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a tiré plusieurs conséquences de ce constat, appelant, du côté de l'Etat « fermier général », le service public de l'impôt à améliorer ses performances. Du côté de l'Etat « caissier général », il a rappelé qu'en vertu de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, l'obligation de dépôt des fonds disponibles des collectivités locales au Trésor ne saurait être remise en cause. Il a souligné, en revanche, que des dérogations à cette obligation pouvaient être définies en loi de finances et que l'article 71 du projet de loi de finances initiale pour 2004 introduisait des pistes pour améliorer les possibilités de placement des collectivités locales, en ouvrant aux recettes exceptionnelles la liste des fonds pouvant être placés, en élargissant la gamme de produits offerts aux placements des collectivités locales aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) constitués par des titres émis ou garantis par les Etats membres de l'Union européenne, et en permettant aux collectivités locales de disposer d'un compte à terme auprès du Trésor.
M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a noté, pour conclure, qu'en matière d'obligation de dépôt, l'Etat était un caissier sûr, mais un banquier peu imaginatif - mettant à la disposition des plus petites communes qui constituaient sa toute première clientèle des services en nombre limité -, puisqu'il ne leur offrait qu'un compte de dépôt non rémunéré. Il a observé que l'obligation de dépôt au Trésor ne garderait sa légitimité que si l'Etat était en mesure d'offrir une gamme de services qui rende cette obligation « attractive » pour les collectivités locales. Compte tenu du bilan des relations de trésorerie entre Etat et collectivités locales, il s'est demandé s'il ne serait pas opportun d'examiner l'opportunité de rémunérer les fonds déposés au Trésor. Il a indiqué qu'une modernisation de l'Etat « caissier », assurant de réelles prestations de « banquier de base », permettrait à leur tour aux collectivités locales de moderniser leur gestion de trésorerie qui restait, pour certaines d'entre elles, encore balbutiante.
A l'issue de cette présentation, un débat s'est engagé.
M. Yves Fréville a souligné les difficultés à distinguer les charges budgétaires des charges en trésorerie du compte d'avances aux collectivités locales, rappelant que le solde budgétaire pouvait être « impacté » par tout décalage dans le recouvrement des recettes. Il a souligné en ce qui concerne l'obligation de dépôt des fonds des collectivités locales au Trésor que les « plus petites » d'entre elles étaient les vraies perdantes du système, tandis que les « plus grandes » parvenaient aujourd'hui assez largement à optimiser leur trésorerie, parfois au détriment de la propre politique de trésorerie de l'Etat.
M. Jean Arthuis, président , s'est à ce sujet félicité de la suppression du « crédit immédiat » qui avait conduit certaines collectivités locales « à jouer » sur les dates de valeur au détriment de la trésorerie de l'Etat. Il a souhaité une plus grande transparence dans les coûts des services que la direction générale de la comptabilité publique entendait rendre aux collectivités locales. Il s'est interrogé sur les raisons qui conduisent les collectivités locales à laisser encore un grand nombre de leurs disponibilités sur leur compte au Trésor au lieu d'optimiser leur gestion de trésorerie.
En réponse, M. Paul Loridant, rapporteur spécial , se félicitant également de la suppression du « crédit immédiat », a jugé que les collectivités locales utilisaient encore insuffisamment les instruments de gestion active de trésorerie.
Puis la commission a donné acte à M. Paul Loridant, rapporteur spécial, de sa communication et a autorisé la publication de ses conclusions sous forme d'un rapport d'information.
QUELLES RELATIONS DE TRESORERIE ENTRE ETAT ET
COLLECTIVITES LOCALES ?
Les relations de trésorerie entre l'Etat et les collectivités locales restent encadrées par des règles anciennes qui n'ont pas été remises en cause par les lois de décentralisation.
Côté pile, l'Etat, fermier général des collectivités locales depuis plus de deux siècles, verse par douzième le montant des impositions votées pour l'année par les communes, les structures intercommunales, les départements, les régions, tandis qu'il perçoit, avec un décalage, le produit effectif de ces impôts.
Côté face, les collectivités locales sont tenues de déposer leurs disponibilités au Trésor sans intérêt. En raison de cette obligation, l'Etat peut être qualifié de caissier général des collectivités locales.
Côté pile et côté face demeurent indissolublement liés. Néanmoins, les relations de trésorerie entre les collectivités territoriales et l'Etat tournent de plus en plus à l'avantage de ce dernier. Le compte d'avances aux collectivités locales a même constitué un gain net pour l'Etat en 2002.
N'est-il donc pas nécessaire pour l'Etat de moderniser les deux missions traditionnelles qu'il remplit auprès des communes, départements et régions ? En matière d'obligation de dépôt, l'Etat est un caissier sûr, mais un banquier peu imaginatif, mettant à la disposition des plus petites communes, qui constituent sa toute première clientèle, des services en nombre encore trop limité. Au-delà des assouplissements en cours, le rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor estime qu'il est temps de réfléchir à l'opportunité de rémunérer au taux du marché les dépôts au Trésor des collectivités locales