B. UNE PRISE DE CONSCIENCE TARDIVE DES POUVOIRS PUBLICS QUI DÉBOUCHE SUR L'ABSENCE D'UNE POLITIQUE SPÉCIFIQUE
M. Pascal Vivet a considéré que, « devant l'ampleur de la tâche [étudier les maltraitances envers les personnes handicapées] , les pouvoirs publics ont défini d'autres priorités ».
Comme l'a également indiqué Mme Dominique Gillot, « nous devons constater que, au cours des 25 dernières années, le problème n'a pas été considéré comme un problème touchant l'ensemble de la collectivité nationale. Il était plutôt abordé d'une manière compassionnelle qui permettait de masquer le manque de responsabilités assumées et le décalage entre les manifestations d'empathie et la réelle prise de conscience des pouvoirs publics ».
La commission d'enquête ne peut que faire le même constat. Ces autres priorités ont consisté à lutter d'abord contre la maltraitance envers les enfants, puis à l'égard des personnes âgées, en dernier lieu seulement vis-à-vis des personnes handicapées.
1. La priorité accordée à l'enfance en danger...
Mme Sylviane Léger, directrice générale de l'action sociale au ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a rappelé avec justesse que « la problématique de la maltraitance envers les personnes handicapées est relativement récente », la maltraitance ayant historiquement été associée à l'enfance en danger , quand ce n'était pas à l'enfance dangereuse.
Les violences en établissement, tant au niveau de la recherche que des politiques de prévention, ne seront prises en compte que plus tardivement, mais, ici encore, sous l'angle de la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs.
Les dispositions juridiques prévues par les pouvoirs publics, tout au moins jusqu'à la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale , traduisent la focalisation de ces derniers sur l'enfance en danger , cette préoccupation légitime conduisant toutefois à sous-estimer, voire nier l'existence de la maltraitance envers les personnes handicapées.
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Les textes récents, antérieurs à la loi du 2 janvier 2002 précitée, traitaient de la maltraitance des résidents en établissements d'accueil, mais uniquement des enfants. Ainsi, la circulaire du 5 mai 1998 de la DGAS a recommandé aux préfets et aux directions départementales et régionales des affaires sanitaires et sociales (DDASS et DRASS) de faire preuve de la plus extrême vigilance en matière de sévices et d'abus sexuels commis sur des mineurs recueillis dans des établissements sociaux et médico-sociaux. La loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs renforce la répression des infractions sexuelles, améliore la protection des victimes et complète le dispositif existant en instituant le statut de mineur victime. Un certain nombre de textes de niveau réglementaire vont, par la suite, compléter les outils de cette politique, qui émerge avec de plus en plus de force et de volontarisme politique. Par exemple, le décret n° 97-216 du 12 mars 1997 relatif à la coordination interministérielle en matière de lutte contre les mauvais traitements et atteintes sexuelles envers les enfants institue un comité interministériel chargé de déterminer les orientations de la politique Gouvernementale en la matière. Il institutionnalise également le groupe permanent interministériel de l'enfance maltraitée (GPIEM), prévu par une circulaire de 1989. Le ministère de l'éducation nationale a lui aussi édicté une circulaire, en date du 15 mai 1997, relative à la prévention des mauvais traitements à l'égard des élèves. Celle-ci réaffirme la nécessaire formation et mobilisation des personnels de l'éducation nationale. Une circulaire conjointe de la direction générale de la santé et de la direction des hôpitaux, datée du mois de mai 1997, et relative aux dispositifs régionaux d'accueil et de prise en charge des personnes victimes de violences sexuelles, instaure des pôles de référence hospitaliers chargés de coordonner l'accueil et le suivi des victimes d'abus sexuels, plus particulièrement lorsqu'il s'agit de mineurs.
Ces textes, et les dispositifs qu'ils mettent en
place, ne comportent aucune mention sur la situation particulière des
enfants ou mineurs handicapés.
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2. ... puis aux personnes âgées
Lorsque la maltraitance des adultes vulnérables a été inscrite à l'agenda politique, les personnes handicapées ont, une fois encore, été négligées.
Ce sont, cette fois, les personnes âgées qui ont fait l'objet de la sollicitude, certes légitime, des pouvoirs publics, à partir de la fin des années 1980.
En 2001, à la demande de Mme Paulette Guinchard-Kunstler, alors secrétaire d'Etat aux personnes âgées, un groupe de travail, présidé par le professeur Debout, a engagé une réflexion sur la prévention et la lutte contre la maltraitance des personnes âgées.
Le 19 novembre 2002, M. Hubert Falco, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, a installé le comité national de vigilance contre la maltraitance des personnes âgées.
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La directrice générale de l'action sociale a expliqué à la commission d'enquête que la création d'un nouveau bureau au sein de sa direction constituait une « preuve » de l'élaboration d'une véritable politique nationale de prévention et de lutte contre la maltraitance envers l'ensemble des personnes vulnérables, qui ne fait toutefois que « commencer ». Le problème de la maltraitance envers les adultes vulnérables n'est apparu avec une telle acuité que dans le cadre de la réorganisation du ministère intervenue en juillet 2000. Il a été décidé de créer, au sein de la sous-direction des âges de vie, un bureau de la protection des personnes.
Il n'en reste pas moins vrai que, «
bien que
composé de personnes extrêmement compétentes, ce bureau
reste de taille modeste. Il illustre donc à la fois le volontarisme
politique et la relative faiblesse des moyens que nous pouvons consacrer
à ces enjeux
».
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3. La maltraitance des personnes handicapées : une préoccupation très récente
a) Un phénomène longtemps négligé
Plusieurs personnalités auditionnées par la commission d'enquête ont souligné la prise de conscience tardive, en France, de l'importance du phénomène de la maltraitance envers les personnes handicapées .
Ainsi, M. Pascal Vivet a rappelé qu'en 1982, un congrès international sur les mauvais traitements dans le monde avait pour thème « Les mauvais traitements dont sont victimes tous les enfants séparés de leur milieu familial ». Il a expliqué que « le ministre de l'époque, pour ne pas paraître ridicule devant la communauté mondiale, s'est alors renseigné sur les travaux que les chercheurs français avaient consacrés à ce thème. À son grand désespoir, il s'est rendu compte qu'à part une ou deux recherches, il n'existait pratiquement rien. Ni le centre national de recherche scientifique (CNRS) ni l'INSERM n'avaient travaillé sur ces sujets. C'est ainsi qu'est né, au sein du laboratoire de M. Tomkiewicz, un groupe de travail consacré aux violences institutionnelles ».
De même, M. Robert Hugonot, président de ALMA France, a rappelé que le Conseil de l'Europe avait organisé, en novembre 1987, un colloque sur le thème Les violences au sein de la famille , dont les débats avaient lieu au sein de trois commissions, la première portant sur les violences contre les enfants, la deuxième sur les violences envers les femmes, et la troisième sur les violences à l'égard des personnes âgées. Aucun débat particulier ne fut alors consacré aux violences faites aux personnes handicapées.
b) L'absence de recherches spécifiques
La question de la maltraitance des personnes handicapées n'a, pendant très longtemps, fait l'objet d'aucune recherche spécifique.
Mme Gloria Laxer, directeur de recherches à l'université de Lyon, maître de conférences et chargée de mission pour les publics à besoins éducatifs spécifiques à l'académie de Clermont-Ferrand, a ainsi pu noter que les notions de maltraitance et de négligence sont apparues plus tôt dans tous les autres pays . « En règle générale, des publications et des travaux de recherche ont été élaborés par des équipes médico-sociales qui se sont inquiétées de ces problèmes très tôt. Dans les années 1960-1970, les travaux ont tout d'abord porté sur les familles maltraitantes. Lorsque les travaux se sont intéressés à l'enfant victime de maltraitance, on a réalisé que de nombreux enfants vivaient en institution. Les travaux ont alors porté sur l'institution. Ceci a conduit à réfléchir aux dimensions institutionnelles, en se demandant si l'institution telle qu'elle existe (...) est un bon système. »
Le plus grave, pour notre pays, est sans doute que, comme l'indiquait en conclusion Mme Gloria Laxer, « même les pays qui étaient très en retard, comme l'Espagne ou l'Italie, nous ont aujourd'hui dépassés. Les Pays-Bas affichaient un taux d'intégration scolaire identique au nôtre il y a sept ou huit ans. Ce taux est aujourd'hui de 77 % alors que nos chiffres sont bien inférieurs ».
c) Le rôle essentiel des associations et du Conseil de l'Europe
Il convient à cet égard de souligner l'importance, dans l'émergence du débat et la prise de conscience de l'acuité de ce problème en France, du rôle éminent du monde associatif, sans lequel probablement rien n'aurait été possible . Ainsi, l'UNAPEI, suite à la circulaire du 5 mai 1998 précitée, a créé un observatoire de la maltraitance envers les personnes souffrant d'un handicap mental, dont les conclusions ont été publiées dans un Livre blanc en juillet 2000.
Le Conseil de l'Europe a également joué un rôle crucial sur ce point. À la demande du comité pour la réadaptation et l'intégration des personnes handicapées créé en son sein, le professeur Hilary Brown a rédigé un rapport intitulé La protection des adultes et enfants handicapés contre les abus , daté du 30 janvier 2002. Ce rapport prend la forme d'un Accord partiel dans le domaine social et de la santé publique 15 ( * ) . Il note en particulier que « les enfants et les adultes handicapés devraient apparaître dans les statistiques courantes concernant la criminalité et les interventions au titre de la protection des enfants ou des adultes ». Comme on le verra plus loin, tel n'est pas le cas en effet.
De surcroît, la DGAS a participé à un groupe de travail mis en place par le Conseil de l'Europe, qui a élaboré un projet de résolution, celui-ci étant en cours d'examen par le comité précité, à la date de l'audition de Mme Sylviane Léger.
* 15 Si seul un certain nombre d'Etats membres du Conseil de l'Europe désirent entreprendre une action à laquelle tous leurs partenaires européens ne souhaitent pas se joindre, ils peuvent conclure un Accord partiel qui n'engage qu'eux-mêmes. L'Accord partiel dans le domaine social et de la santé publique, qui regroupe 18 Etats, a été conclu en 1959. Ses principaux domaines d'activité sont la réadaptation et l'intégration des personnes handicapées et la protection de la santé publique, en particulier celle du consommateur.