2. Des résultats décevants témoignant d'une faible efficacité
L'analyse des indicateurs d'activité et de résultats, tels qu'ils figurent au rapport d'activité 2002 du Conseil supérieur de la pêche, montre que, en dépit de l'indéniable amélioration de leur conception, les résultats de l'établissement eux-mêmes demeurent pour le moins perfectibles .
En réalité, elle illustre à la fois certaines interrogations quant à la manière dont les objectifs sont déterminés et, surtout, la faible efficacité des services du CSP.
Ainsi, au 1 er janvier 2003, le CSP comptait 600 agents au sein de ses 89 brigades départementales.
Or, ceux-ci, au titre de l'action 11 « Faire cesser les perturbations illégales des milieux » du programme d'objectifs n° 1, ont dressé 1.410 avertissements en 2002, pour une prévision de 4.000, soit 2,35 avertissements par agent. Le même constat peut être fait pour les procès-verbaux : si 2.000 procès-verbaux étaient prévus pour 2002, seuls 1.515 ont bel et bien été dressés, soit 2,53 par agent !
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Indicateurs |
Prévus |
Réalisés |
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Nombre d'avertissements |
4.000 |
1.410 |
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Nombre de PV |
2.000 |
1.515 |
Source : rapport d'activité 2002 du CSP
L'efficacité des gardes-pêche n'est guère meilleure s'agissant du nombre de pêcheurs contrôlés.
Les indicateurs retenus pour l'action 13 « Montrer que les rivières et les plans d'eau sont surveillés » témoignent des mêmes phénomènes, objectifs non atteints et activité médiocre :
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Indicateurs |
Prévus |
Réalisés |
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Nombre de pêcheurs contrôlés |
200.000 |
134.000 |
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Nombre de PV |
4.000 |
3.150 |
Source : rapport d'activité 2002 du CSP
Chaque garde-pêche n'a ainsi contrôlé en 2002 que 223 pêcheurs et établi 5,25 procès-verbaux, essentiellement pour heures et temps de pêche interdits et procédés de pêche prohibés.
D'ailleurs, le rapport d'activité indique lui-même que « la mise en oeuvre d'opérations spécifiques de recherche d'infractions conduit à investir beaucoup de temps pour des résultats modestes en nombre. Il convient de poursuivre la démultiplication de ces actions en trouvant des relais auprès des fédérations et associations ». Au fond, le CSP, reconnaissant lui-même la faiblesse de sa productivité, propose d'externaliser la surveillance de l'activité des pêcheurs...
Ces résultats sont surprenants, non seulement parce que la police de la pêche reste, au regard du contrat d'objectifs de l'établissement, la première mission du CSP, mais également parce que l'évolution des recettes de la taxe piscicole supposerait que les activités de police soient assurées avec rigueur.
Or, comme l'écrivait la Cour des comptes, « on peut penser que cette quasi absence de constatations d'infractions s'explique bien davantage par la désaffection des brigades concernées pour l'activité répressive plutôt que par un comportement des usagers des rivières particulièrement respectueux des milieux aquatiques ». Elle ajoutait : « la police de la pêche tient une faible place dans l'activité des gardes. Les fédérations départementales les affectent à d'autres types de tâches qui correspondent davantage à leurs préoccupations ».
À cet égard, la réponse du ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement de l'époque, apportée le 28 septembre 2001 au référé de la Cour des comptes, n'est guère convaincante, car elle aborde les très nombreuses activités des gardes-pêche sans établir de véritable hiérarchie entre elles .
Le ministre indiquait en effet que, « en matière d'indicateurs qui mesurent l'activité des gardes-pêche, il est exact que l'on considère, d'une part, une évolution des activités des agents du CSP qui privilégient les actions de répression des atteintes aux milieux (délits), qui nécessitent une technicité plus importante par rapport aux contrôles des pêcheurs (contraventions). D'autre part, depuis 1998, la police administrative préventive (instruction technique des dossiers d'autorisation ou de déclaration au titre de la police de l'eau) occupe une place de plus en plus importante dans l'activité des brigades du CSP. Néanmoins, si la prévention et la répression des atteintes aux milieux sont partie intégrante des missions de police, il ne faut pas négliger l'activité de contrôle de la régularité de la pratique halieutique dans les activités des agents du CSP ».
L'action 12 « Conforter le volet technique de la police administrative de l'eau et de la pêche » concerne notamment les avis techniques et les expertises que réalise le CSP pour les services déconcentrés de l'Etat. Comme le montre le tableau ci-après, les indicateurs relatifs à cette activité ont largement été dépassés, et même quasiment doublés pour le nombre de rapports établis, ce qui illustre une fois de plus l'évolution des missions de l'établissement :
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Indicateurs |
Prévus |
Réalisés |
dont Etat |
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Nombre de rapports (avis, expertises) |
3 500 |
6 778 |
4 797 |
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Nombre d'avis simples |
6 000 |
7 240 |
4 085 |
Source : rapport d'activité 2002 - CSP
L'action 15 « Lutter contre le grand braconnage », qui, selon le rapport d'activité, s'assimile « au grand banditisme », a fait l'objet d'opérations réalisées plus importantes que les opérations prévues, mais le nombre de procès-verbaux effectivement dressés a été nettement moins important que prévu, ce phénomène étant justifié par un choix de mode d'action : « plutôt que de favoriser la verbalisation systématique d'individus non solvables, il est préféré l'occupation des sites de braconnage par les agents ».
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Indicateurs |
Prévus |
Réalisés |
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Nombre d'opérations |
500 |
552 |
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Nombre de PV |
500 |
291 |
Source : rapport d'activité 2002 - CSP
Autre exemple d'objectifs non atteints, mais aussi d'interrogations sur la manière de les fixer, l'action 23 « Connaître l'état des prélèvements et l'évolution des activités des pêcheurs à la ligne et aux engins » du programme d'objectifs n° 2 prévoit des indicateurs, notamment au titre du suivi national de la pêche aux lignes.
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Indicateurs |
Prévus |
Réalisés |
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Nombre d'enquêtes capture par unité d'effort (CPUE) |
300 |
137 |
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Nombre de contextes enquêtés |
30 |
10 |
Source : rapport d'activité 2002 - CSP
La non réalisation des objectifs prévus reposerait sur le démarrage de cette action en 2002, le rapport d'activité précisant que « l'année 2003 permettra d'atteindre le nombre de sessions requis ». Il est toutefois permis de s'interroger sur une telle affirmation. Il ne paraissait en effet pas nécessaire de fixer des objectifs trop ambitieux si cette action était en période de montée en charge. De surcroît, l'élargissement du champ de son intervention en 2003 ne devrait pas non plus faciliter l'atteinte des objectifs.
Ces quelques exemples montrent les limites de la programmation des activités et des objectifs au sein du Conseil supérieur de la pêche.
En matière de recherche, l'Inspection générale de l'environnement, dans son rapport précité, a estimé que « la vocation scientifique du CSP est à réexaminer » car il est insuffisamment impliqué dans les réseaux scientifiques de l'environnement et souffre d'ailleurs de moyens insuffisants pour cela.
Dans sa lettre de mission du 17 mars 2003 à la directrice générale de l'établissement, la ministre met en évidence l'absence de véritable évaluation des activités du CSP : « un contrôle de gestion devra être mis en place dans les meilleurs délais et une amélioration de la communication financière avec mes services devra accompagner ces évolutions. Une information synthétique et mensuelle, permettant d'analyser l'évolution des coûts de votre établissement en relation avec ses missions devra être fournie à la direction de l'eau ».