2. Le manque de leadership des organes de direction
L'organigramme du Conseil supérieur de la pêche est reproduit ci-contre.
a) Un conseil d'administration pléthorique au rôle trop formel
Le conseil d'administration du Conseil supérieur de la pêche, conformément aux dispositions de l'article R. 234-10 du code rural, a une double mission :
- une mission consultative : le conseil d'administration formule des avis sur toutes les questions que lui soumet le ministre chargé de la pêche en eau douce. Il fait des suggestions ou formule des voeux sur les questions qu'il peut évoquer. Les affaires traitées dans ce cadre consultatif portent sur la réglementation de la pêche ou de l'eau, ou sur l'orientation des actions de gestion de l'établissement. Le directeur général du CSP assure alors le secrétariat de l'organisme consultatif ;
- une mission de gestion : le conseil d'administration délibère sur le budget, le compte financier, le rapport de gestion, les effectifs, les missions des personnels, les actions collectives de recherche et d'expérimentation, les aides financières aux collectivités piscicoles agréées. Le directeur général est alors chargé de l'exécution des délibérations.
Il en ressort donc que le conseil d'administration a, tout au moins dans les textes, de réels pouvoirs. Il s'agit notamment d'une instance de gestion et non de simple représentation symbolique.
Or, sa composition tend à refléter davantage le second aspect que le premier.
Le conseil d'administration du CSP paraît en effet à votre rapporteur comporter un trop grand nombre de membres, contribuant à son manque d'efficacité et à l'implication toute relative de certains d'entre eux dans son fonctionnement. Ainsi, comme il est indiqué plus haut, le conseil d'administration ne s'est pas véritablement inquiété, pendant de nombreuses années, de la dérive financière du CSP.
Les témoignages convergent pour estimer que le conseil d'administration du CSP est largement dominé, dans la réalité, par les présidents de fédérations, pourtant juridiquement minoritaires en voix 20 ( * ) . Il est vrai que les absents sont avant tout... les représentants de l'administration, en particulier ceux des ministères de la justice et de l'agriculture !
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Un conseil d'administration pléthorique Le conseil d'administration du Conseil supérieur de la pêche comprend 30 membres . Il est composé de la manière suivante, en application de l'article R. 234-6 du code rural : 1) Neuf fonctionnaires désignés par le ministre chargé de la pêche en eau douce : - un représentant du ministre chargé de la pêche en eau douce ; - un représentant du ministre chargé de la protection de la nature ; - un représentant du ministre chargé du budget ; - un représentant du ministre chargé des pêches maritimes ; - un représentant du ministre chargé du tourisme ; - un représentant du ministre chargé de la justice ; - un représentant du ministre chargé du domaine ; - un représentant du ministre chargé des voies navigables ; - un représentant du ministre chargé de l'agriculture. 2) Deux personnalités qualifiées en raison de leur compétence en matière de gestion des milieux naturels aquatiques, désignées pour cinq ans par le ministre chargé de la pêche en eau douce sur proposition, pour l'une, des représentants des pêcheurs. 3) Douze représentants des pêcheurs : - 10 représentants des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de pisciculture, élus pour cinq ans par les présidents desdites fédérations et parmi eux ; - 1 représentant des associations départementales agréées de pêcheurs amateurs aux engins et aux filets sur les eaux du domaine public, élu pour cinq ans par les présidents desdites associations et parmi eux ; - 1 représentant des associations agréées de pêcheurs professionnels en eau douce, élu pour cinq ans par les présidents desdites associations et parmi eux. 4) Un représentant des propriétaires de piscicultures autorisées pour la valorisation touristique, désigné pour cinq ans par le ministre chargé de la pêche en eau douce. 5) Un représentant de la salmoniculture , désigné pour cinq ans par le ministre chargé de la pêche en eau douce. 6) Deux représentants d'associations agréées au titre de la protection de la nature , désignés pour cinq ans par le ministre chargé de la protection de la nature. 7) Deux représentants du personnel , élus pour cinq ans par le personnel du Conseil supérieur de la pêche. 8) Un représentant des collectivités territoriales , désigné pour cinq ans par le collège des représentants des collectivités territoriales du comité national de l'eau. Le président du conseil d'administration est nommé parmi les membres de ce conseil. |
Le conseil d'administration se réunit deux fois par an, en avril et en octobre, en session plénière. La session d'octobre est consacrée au vote du budget de l'exercice suivant.
Par ailleurs, neuf commissions de travail sont constituées en son sein, toutes présidées par un président de fédération : législation et réglementation ; poissons migrateurs ; pêche professionnelle ; plans d'eau ; personnel ; promotion ; technique ; eau et milieux aquatiques ; finances.
Votre rapporteur considère que la composition du conseil d'administration du CSP gagnerait à être réduite de moitié, mais aussi revue, de manière notamment à y faire entrer les agences de l'eau, ce qui serait conforme à la profonde évolution des missions du Conseil.
Encore faut-il que le conseil d'administration veuille réellement jouer un rôle plus important...
Votre rapporteur a ainsi pu constater l' embarras évident du président du conseil d'administration lorsqu'il lui a demandé pourquoi il n'avait pas réagi, par exemple par le moyen d'une intervention solennelle devant le conseil, face aux prévisions budgétaires manifestement erronées présentées par la direction générale et aux irrégularités personnelles imputables à un ancien directeur administratif et financier. Le président du conseil d'administration a alors répondu que « la surestimation du budget était assumée par le conseil d'administration » mais qu'il n'avait pas la responsabilité de la bonne marche de l'établissement !
Cette argumentation n'est assurément pas très convaincante.
D'une part, le conseil d'administration délibère, en vertu du 3° de l'article R. 234-10 du code rural, sur « le programme annuel d'activités, le budget et les décisions modificatives » et, conformément au 4° du même article, sur « les comptes financiers et l'affectation des résultats ».
D'autre part, le président du conseil d'administration aurait au moins pu se prévaloir d'une responsabilité morale dans le fonctionnement de l'établissement public qu'il préside ! Il semble plutôt qu'il ait fait le choix d'une « douce indifférence », préférant ignorer ces affaires d'intendance...
Enfin, il convient de rappeler que la présidence du conseil d'administration était exercée, jusqu'en 1993, par le directeur d'administration centrale en charge de la tutelle de l'établissement. La fin de cette situation traduisait bien la volonté de rendre le conseil d'administration plus autonome du ministère et donc plus responsable.
Bien consciente de cette situation, la ministre, dans sa lettre de mission du 17 mars 2003 précitée, demande à la directrice générale du CSP de se pencher « sur la composition du conseil d'administration et, notamment, sur la pertinence de ses missions dans le domaine consultatif ».
b) Une direction générale velléitaire manquant d'autorité
La direction générale du Conseil supérieur de la pêche a indéniablement, et pendant de longues années, souffert d'une insuffisante autorité à l'égard des services de l'établissement et de ses personnels. Les errements à caractère personnel illustreraient à eux seuls les conséquences de ce déficit d'autorité 21 ( * ) .
Des dysfonctionnements dans l'organisation du CSP expliquent en partie cette carence.
L'un des délégués régionaux rencontrés par votre rapporteur lui a fait part de sa satisfaction de recevoir la visite d'un parlementaire en mission, car il a trop souvent l'impression d'être isolé et peu compris par le siège du CSP, ayant peu l'occasion de s'exprimer.
À cet égard, il a estimé que les directives adressées par la direction générale aux délégués régionaux étaient insuffisamment précises et souffraient d'un manque de vision stratégique.
Il a même considéré que la direction générale donnait des instructions souvent trop vagues, y voyant la conséquence d'une absence de concertation et d'une préparation en amont inachevée, étayant ses affirmations par plusieurs exemples :
- la comptabilité des brigades départementales de gardes-pêche a été transférée à l'échelon local, ce qui est une décision partant d'une bonne intention mais qui est pourtant mal appliquée car, faute de concertation, le traitement des pièces justificatives des frais de déplacement n'est pas satisfaisant en raison d'une procédure très lourde faisant intervenir de multiples formulaires à remplir ;
- de même, la certification des dépenses va être effectuée au plan régional et non plus national, mais l'engagement des dépenses va rester centralisé au siège ;
- enfin, en ce qui concerne la programmation des activités, la direction générale a établi des indicateurs permettant de mesurer l'accomplissement des activités en « hommes/jour », mais elle n'a pas fourni aux délégations régionales l'outil informatique leur permettant de les comptabiliser. De même, la direction générale ne fixe aux délégations régionales aucun objectif à atteindre, mais impose en revanche la manière d'utiliser les moyens fournis, comme les « hommes/jour », ce qui n'est pas loin de s'assimiler à une « planification de type soviétique » !
Dès lors, pour réaliser la synthèse des activités du Conseil supérieur de la pêche, le délégué régional a indiqué à votre rapporteur faire de son mieux avec les éléments disparates dont il dispose, opération qu'il a qualifiée lui-même de « bidouillage ».
Cette situation ne peut que nuire à l'image du Conseil supérieur de la pêche, y compris au sein du ministère de l'écologie et du développement durable.
* 20 La composition du conseil d'administration du Conseil supérieur de la pêche a en effet été élargie aux associations de protection de la nature en 1993.
* 21 Sur ce point, cf. le chapitre deux.