B. LES PERSPECTIVES D'INVESTISSEMENTS FUTURS : DES APPROCHES DIFFÉRENTES
1. Le rapport de la mission d'audit : une expertise des grands projets
Par lettre de mission du 10 septembre 2002, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer ont demandé à l'Inspection générale des finances et au Conseil général des ponts et chaussées de procéder à un audit des principaux projets de grandes infrastructures de transport dont la réalisation est envisagée pour les prochaines années, à l'exclusion des aménagements portuaires, aéroportuaires et de transports collectifs urbains.
En premier lieu, les analyses devaient se concentrer sur les liaisons interurbaines, seules les opérations urbaines clairement individualisées dans les schémas de services collectifs de transport relevant du champ de la mission.
En deuxième lieu, seuls devaient être précisément étudiés les investissements de développement susceptibles d'impliquer un financement public . Cette restriction excluait d'une part, un examen critique individualisé des opérations de régénération et d'entretien des réseaux existants même si elles peuvent individuellement atteindre un montant élevé et, d'autre part, les projets importants qui devraient être réalisés dans les prochaines années sans subvention publique. C'est le cas principalement des aménagements autoroutiers non encore engagés mais d'ores et déjà inscrits dans les contrats de concession existants.
Enfin, la mission ne devait se prononcer que sur les aménagements projetés, ce qui excluait de reconsidérer les « coups partis ». Outre quelques grands projets d'infrastructures (TGV Est 1ère phase, Perpignan-Figueras, autoroute A 28 entre Rouen et Alençon), cette restriction concerne essentiellement les projets contractualisés aux contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 qui n'ont pas fait l'objet d'investigations spécifiques.
Au total, une centaine d'opérations ont donc été examinées par la mission.
a) Domaine routier
L'audit souligne tout d'abord que les grands projets examinés s'inscrivent dans un maillage autoroutier du territoire qui est presque achevé. Les principales liaisons entre grands pôles économiques et urbains sont terminées et les itinéraires autoroutiers d'aménagement du territoire libres de péages sont en cours d'achèvement. Par ailleurs, certaines opérations non soumises à l'audit sont prévues pour être réalisées sur la période 2003-2020 (investissements prévus dans les contrats de concessions, « petits bouts » d'autoroutes).
Ces considérations faites, l'audit considère que la priorité doit être donnée :
- à l'achèvement du réseau national structurant ( grand itinéraire Nord-Sud dans les Alpes alternatif au couloir rhodanien 17 ( * ) et achèvement de la grande liaison Est-Ouest entre Lyon et Bordeaux 18 ( * ) ) ;
- au doublement des grandes liaisons en voie de saturation ( Amiens-Frontière belge, Thionville-Nancy 19 ( * ) ) ;
- aux contournements des grandes agglomérations (Arles, Strasbourg, Lyon, Nice, Bordeaux, Chambéry) dont les rocades sont aujourd'hui en voie d'engorgement.
La mission souligne cependant que la plupart de ces projets ne sont pas en état d'être réalisés avant la fin de la période 2003-2020 alors que d'autres projets, moins prioritaires, sont susceptibles d'être achevés plus rapidement.
L'audit estime donc que « au total et hors élargissements, ce sont donc entre 1.600 et 1.800 kilomètres nouveaux d'autoroutes concédées qui pourraient être construits sur la période 2003-2020, dont près de 700 sans aide de l'Etat 20 ( * ) . »
S'agissant des routes nationales interurbaines , la mission a retenu comme hypothèse qu'un aménagement en voie express à 2 x 2 voies est nécessaire dès que le niveau de trafic atteint 15.000 véhicules/jour.
Sur les opérations en milieu urbain , la mission a relevé que les projets étaient « très complexes et particulièrement coûteux » sans aller très loin dans l'analyse. S'agissant des projets en Ile-de-France, la mission note que les opérations paraissent durablement paralysées.
b) Domaine ferroviaire
Concernant le secteur ferroviaire, la mission a retenu cinq projets :
- le contournement de Nîmes et de Montpellier 21 ( * ) ;
- la ligne du haut Bugey (aménagement de la ligne Bourg-Bellegarde) ;
- la branche Est de la LGV Rhin-Rhône et/ou la LGV Sud Europe Atlantique ;
- la LGV Bretagne-Pays de Loire .
Par ailleurs, selon l'audit, des projets présentent des rentabilités socio-économiques qui ne permettent pas d'en recommander la réalisation d'ici 2020. Il s'agit de :
- la LGV Lyon-Sillon alpin ;
- l'aménagement pendulaire de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT) ;
- la réouverture de la ligne Pau-Canfranc ;
- la modernisation de la ligne Beziers-Neussargue-Clermont-Ferrand .
Concernant le projet Lyon-Turin, la mission a mis en valeur son coût très élevé (8 milliards d'euros pour la partie française dont au moins 5 milliards d'euros à la charge de l'Etat) et a recommandé une mise en oeuvre progressive en fonction des trafics constatés. Elle a fait la même recommandation pour le contournement de Lyon et la deuxième phase de la LGV est-européenne.
Concernant le fret ferroviaire, la mission ne retient aucun projet à l'exception du contournement fret de Lyon qui « pourrait être nécessaire en fin de période en fonction de l'augmentation du trafic de fret Nord-Sud ».
Comme le souligne l'audit, « le réalisme et la cohérence macroéconomique de l'objectif multimodal volontariste sont aujourd'hui profondément remis en cause, ce qui perturbe la définition des besoins en infrastructures pourtant nécessaire à l'évaluation des projets à dominante fret ».
« Si un développement du fret ferroviaire est envisageable, il se heurte à des contraintes économiques fortes tenant à la nature même des marchandises à transporter et à l'évolution des besoins logistiques des entreprises ». L'audit envisage donc un trafic fret de l'ordre de 75 milliards de tonnes-kilomètres à l'horizon 2020, alors que le trafic 2002 est à 50 milliards de tonnes-kilomètre, en retrait de 8 % par rapport à 2000.
c) Domaine fluvial
L'audit a étudié le projet Seine-Nord et a estimé que sa rentabilité socio-économique était trop faible au regard du coût élevé de l'investissement.
Il faut noter que la mission reprend simplement l'expertise du conseil général des ponts et chaussées d'août 1999 constatant que tous les scenarii d'aménagement de la liaison à grand gabarit présentent une rentabilité socio-économique très faible (2,4 % pour la solution centrale étudiée) pour un coût d'investissement très élevé (2,6 milliards d'euros) qui devrait dès lors être financé intégralement sur fonds publics.
L'audit reconnaît que des doutes subsistent sur les prévisions de trafic du fait de la difficulté à prévoir les effets de la mise en relation du bassin à grand gabarit de la Seine et celui des liaisons fluviales débouchant sur les ports de la mer du Nord . Enfin, la mission relève que les péages perçus par VNF sur son réseau ne couvrent pas les coûts d'entretien.
S'agissant du projet d'écluse de Port 2000 , la mission a réservé son jugement dans l'attente de l'achèvement des études techniques, socio-économiques et financières du projet et de ses alternatives.
2. Le rapport de la DATAR : une vision générale orientée vers le rééquilibrage modal
La DATAR ne s'est pas livrée au même exercice que la mission d'audit sur les grandes infrastructures de transports. Elle a tenté d'élaborer une vision plus générale de la politique des transports, qui a pour centre d'intérêt principal le développement de l'intermodalité.
Pour la DATAR, l'enjeu prioritaire est l'organisation du système de transport de marchandises, et plus particulièrement le report vers les modes alternatifs à la route, qu'il s'agisse du ferroviaire, du cabotage maritime ou du transport fluvial.
Elle estime à juste titre que l'on ne saurait déduire des difficultés de ces dernières années que le fret ferroviaire n'a plus aucun avenir, alors que les annonces en faveur des modes alternatifs à la route restent largement à traduire en actes.
Les principales préconisations du rapport de la DATAR sont résumées dans l'encadré ci-après.
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Les propositions du rapport de la DATAR La priorité donnée au transport de marchandises pourrait conduire à privilégier : - la constitution de quelques axes ferroviaires dédiés , ou à forte priorité fret, où seraient concentrés les investissements, au débouché des ports ou dans les grands corridors de transit , avec l'objectif d'y développer un système de navettes ; - la connexion de ce réseau avec ceux des pays voisins notamment par des mesures visant la compatibilité technique entre réseaux ; - le développement du cabotage maritime où les parts de la France ne sont pas à la hauteur de sa position ; - le développement du transport fluvial par des interconnexions pertinentes de réseaux. La mise en cohérence des principales zones logistiques et la rationalisation des choix en la matière justifieraient la mise en place d'un schéma national. L'accessibilité des métropoles à vocation internationale dépend d'abord de leur accessibilité aérienne et des services ferroviaires à grande vitesse - Dans le domaine aérien, devraient être privilégiées les mesures aptes à préserver la performance des aéroports parisiens (CDG express, Jonction Est-Ouest, intermodalité) et à permettre un plus large développement des aéroports régionaux. En particulier, la réalisation ou la recherche de nouveaux sites aéroportuaires devraient viser à faire de véritables pôles multimodaux par la connexion avec des services ferroviaires rapides. - En complément du schéma en étoile qui a présidé au développement du TGV et dont l'achèvement doit être accéléré, l'extension à venir du réseau grande vitesse devrait aussi s'attacher à l'irrigation des espaces transfrontaliers de coopération que sont les « petites Europe ». La priorité au fret devrait également guider le choix de certaines lignes ferroviaires à grande vitesse dont la réalisation permet de dégager des sillons en faveur du fret sur des itinéraires intéressants. Pour l'essentiel, la politique routière devrait rester fondée sur la poursuite de l'aménagement progressif des grands axes interrégionaux dans le cadre des contrats de plan En revanche, certains tronçons ou contournements urbains dans les corridors européens nécessiteront des investissements autoroutiers particuliers, lorsque le développement des modes alternatifs ne sera pas suffisant. Il en est de même pour certaines liaisons interrégionales d'aménagement du territoire, notamment Est-Ouest, dont la réalisation devra être accélérée par la concentration de moyens financiers. |
En conclusion, votre rapporteur spécial estime que le rapport de l'Inspection générale des finances et du Conseil général des ponts et chaussées a eu l'immense mérite de poser un principe clair et simple d'étude des grands projets d'investissement par leur rentabilité socio-économique . Il s'agit de la démarche qui apparaît comme la plus objective possible, même si le débat peut ensuite porter sur l'opportunité, ou non, de définir un taux de rentabilité socio-économique de 8 %.
Le rapport de la DATAR a quant a lui eu le mérite de présenter une vision européenne de la politique des infrastructures de transports .
Les deux rapports remis au gouvernement divergent quelque peu dans leurs approches, mais se rejoignent dans un constat certain : quelles que soient ses orientations, le programme de développement des infrastructures de transports d'ici à 2020 nécessitera d'importants financements publics.
* 17 Il s'agit de l'A 48 Amberieu-Bourgoin et de l'A 51 Grenoble-Sisteron.
* 18 Il s'agit de l'A 89 Lyon-Babigny.
* 19 Il s'agit de l'A 24 qui doublerait l'A 1 et de l'A 32 qui doublerait l'A 31.
* 20 L'audit rappelle en effet qu'en vertu des concessions déjà accordées, 290 nouveaux kilomètres d'autoroutes sont aujourd'hui en travaux et 466 kilomètres doivent encore être lancés. Il faut y ajouter près de 900 kilomètres d'élargissements, déjà prévus dans les contrats de concession existants, à réaliser dans les années à venir sans apport de fonds publics.
* 21 Première phase du projet de ligne nouvelle Languedoc-Roussillon qui a vocation, à terme, à relier les réseaux français et espagnols.