C. LA RÉPONSE À L'INQUIÉTUDE : LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION, DU CONCEPT À L'APPLICATION
En réponse à l'inquiétude de l'opinion publique, la France a intériorisé et progressivement formalisé un concept : « le principe de précaution », dont la mise en oeuvre a insensiblement dérivé du concept initial.
1. Genèse du principe
La première recombinaison génétique in vitro a lieu en 1972. En 1974, les chercheurs en biotechnologie, impressionnés par les possibilités qu'ouvraient les manipulations génétiques, décidèrent d'appliquer à leurs travaux de recherche un moratoire. C'est un an plus tard, lors de la conférence d'Asilomar (Californie), que fut levé ce moratoire et qu'il fut résolu d'expérimenter dans des conditions contrôlées, jusqu'à ce que, quelques années plus tard, on se convainquît de l'innocuité générale de la plupart de ces manipulations.
Cette initiative fait figure de prototype de l'approche de précaution , et il est intéressant d'observer qu'elle émane de la communauté scientifique elle-même, il y a vingt ans....
Le « principe de précaution » comme tel est un principe importé d'Allemagne -traduction du « Vorsorge prinzip 50 ( * ) »-, et fut d'abord appliqué aux questions relatives à l'environnement. Consacré publiquement à la conférence de Rio en 1992, il fut, la même année, inscrit dans le traité de Maastricht 51 ( * ) avant de faire son entrée dans le droit français en 1995. La loi dite « Barnier » du 2 février dispose ainsi que : « l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable. »
Ce développement textuel représente une consécration juridique pour le principe de précaution, dont le champ d'application s'est parallèlement étendu aux domaines alimentaire et sanitaire.
Progressivement, le principe de précaution a également connu une forme d'incarnation institutionnelle, par la création successive d'agences indépendantes destinées à cadrer les risques :
- l'Institut National de Veille Sanitaire (INVS), créé par la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme. Sa mission générale est de surveiller, en permanence, l'état de santé de la population et son évolution. Cette mission repose spécifiquement sur des activités de surveillance et d'investigations épidémiologiques, et d'évaluation de risque ;
- l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), créée le 1er avril 1999 en application de la même loi du 1er juillet 1998 relative à la veille sanitaire et à la surveillance des produits destinés à l'homme. Elle est notamment chargée d'évaluer les risques nutritionnels et sanitaires des aliments depuis la production des matières premières jusqu'à la distribution au consommateur final ;
- l'Agence Française de Sécurité Sanitaire Environnementale (AFSSE), créée par la loi du 9 mai 2001 et en fonctionnement depuis novembre 2002. Elle doit contribuer à assurer la sécurité sanitaire et évaluer les risques sanitaires dans le domaine de l'environnement.
Les outils d'évaluation des risques sont donc en place, mais leur jeunesse limite mécaniquement leur crédibilité.
2. Une application incertaine
Invoqué régulièrement, le principe de précaution est également controversé.
Sa mise en oeuvre a conduit insensiblement à le transformer en principe d'inaction ou d'abstention. Cette dérive, forme de « mutagénèse dirigée » du principe de précaution, l'a ainsi progressivement éloigné du concept originel, qui désignait plutôt une forme d'action prudente.
Les contours du principe de précaution ont été précisés par M. Philippe Kourilsky et Mme Geneviève Viney dans un rapport élaboré en 1999, à la demande du Premier Ministre. Rappelant que le risque est un danger éventuel plus ou moins prévisible, les auteurs distinguent l'approche de prévention, qui s'applique aux risques avérés , c'est-à-dire certains -tels les risques des installations nucléaires-, de l'approche de précaution, qui s'applique aux risques potentiels, c'est-à-dire hypothétiques -tels ceux associés aux OGM.
L'absence de certitude, qui caractérise la situation appelant la précaution, doit trouver une compensation dans la rigueur des procédures. Dans le rapport Kourilsky/Viney, dix procédures ont ainsi été identifiées, permettant une application efficace du principe de précaution.
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LES DIX COMMANDEMENTS DE LA PRÉCAUTION 1) Tout risque doit être défini, évalué et gradué. 2) L'analyse des risques doit comparer les différents scénarios d'action et d'inaction. 3) Toute analyse de risque doit comporter une analyse économique qui doit déboucher sur une étude coût/bénéfice (au sens large) préalable à la prise de décision. 4) Les structures d'évaluation des risques doivent être indépendantes mais coordonnées. 5) Sortir de l'incertitude impose une obligation de recherche. 6) Les décisions doivent, autant qu'il est possible, être révisables et les solutions adoptés réversibles et proportionnées. 7) Les circuits de décision et les dispositifs sécuritaires doivent être non seulement appropriés mais cohérents et efficaces. 8) Les circuits de décisions et les dispositifs sécuritaires doivent être fiables. 9) Les évaluations, les décisions et leur suivi, ainsi que les dispositifs qui y contribuent, doivent être transparents, ce qui impose l'étiquetage et la traçabilité. 10) Le public doit être informé au mieux et son degré de participation ajusté par le pouvoir politique. |
Source : Du bon usage du principe de précaution , P.Kourilsky, Ed. Odile Jacob, 2000.
Le rappel de ces dix « commandements » permet de mieux cerner quelques dérives survenues dans l'application du principe de précaution au cas particulier des OGM :
- les première et cinquième règles, imposant l'évaluation du risque pour mettre fin à l'incertitude, emportent l'obligation de recherche , laquelle s'est trouvée remise en cause par les arrachages d'essais expérimentaux aux champs ;
- la deuxième règle impose de comparer le risque d'agir au risque de ne pas agir, or la radicalisation du débat sur les OGM a interdit une telle analyse comparative des risques , comme cela a été souligné plus haut 52 ( * ) ;
- la troisième règle, qui intègre dans toute analyse de risque une analyse économique , invite à situer le risque dans une perspective élargie, propice à une analyse coût/bénéfice, occasion d'une discussion contradictoire entre les différents acteurs sociaux.
Si les lacunes qui viennent d'être énumérées sont les plus flagrantes et résultent sans doute de « l'asymétrie entre la facilité d'interdire et la difficulté d'autoriser un produit soupçonné de présenter un risque potentiel » 53 ( * ) , il est évidemment impératif de veiller également et scrupuleusement au respect des autres règles (notamment indépendance de l'évaluation des risques, révisibilité des décisions ainsi que réversibilité et proportionnalité des solutions, information et participation du public).
Votre rapporteur s'estimerait satisfait si le présent rapport pouvait permettre de renouer avec la véritable définition du principe de précaution, qui vient d'être exposée.
A cet égard, la prolongation du moratoire sur les autorisations d'OGM, adopté en juin 1999 lors du Conseil européen de Luxembourg et prévu pour durer jusqu'à la finalisation d'une réglementation sur l'étiquetage et la traçabilité, laquelle a pris forme dans la directive 2001/18 entrée en vigueur le 17 octobre 2002, marque l'évolution du principe de précaution .
Cette évolution, voire cette dérive, est l'expression de la « société d'inquiétude » dans laquelle nous vivons, comme l'a analysé le sociologue Alain Touraine. Peut-on espérer qu'une application plus scrupuleuse des procédures obligées permette à la fois de répondre à cette inquiétude et d'entreprendre une action dynamique de prudence, plutôt que de persévérer dans l'inaction ?
* 50 Comme l'a rappelé M. François Ewald, lors de son audition.
* 51 Article 174 du traité CE, cf. annexe II.
* 52 Cf. II-B-3.
* 53 P. Kourilsky, opus citatum.