Questionnaire : Réponse de
M. Dominique HOORENS,
Directeur
des études de Dexia Crédit Local
M. Dominique Hoorens n'ayant pas fourni de réponse écrite au questionnaire qui lui avait été adressé, on se reportera utilement aux réponses apportées lors de son audition par la commission des finances du Sénat le 1 er octobre 2002.
Questionnaire : Réponse de
M. Hervé LE FLOC'H LOUBOUTIN,
Directeur de la législation
fiscale
Utilisation actuelle des marges de manoeuvre fiscale
1) Comment les exécutifs locaux utilisent-ils leur marges de manoeuvre en matière de vote de taux ?
Les
éléments disponibles ne permettent pas d'apporter une
réponse étayée pour les départements et les
régions. En revanche, le tableau porté en annexe 1
présente les modalités de fixation des taux retenus par les
communes et les établissements publics de coopération
intercommunale.
Ce tableau fait apparaître notamment que la grande majorité des
communes (85 %) n'utilise pas la possibilité de procéder
à la variation différenciée des taux d'imposition. Le
dispositif le plus utilisé, tant par les communes que les EPCI, est la
majoration spéciale de la taxe professionnelle.
2) Comment utilisent-ils leur marge de manoeuvre en matière d'abattements et d'exonérations ?
Les tableaux portés en annexe 2 font apparaître, pour chaque catégorie de collectivités territoriales ainsi que pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), que les marges de manoeuvre en matière d'abattements ou d'exonérations sont dans l'ensemble peu utilisées par les collectivités locales. Ce sont les délibérations relatives à l'aménagement du territoire qui sont les plus utilisées.
3) Les comportements sont-ils les mêmes selon les catégories de collectivités et, au sein de chaque catégorie, selon la taille ?
D'une
manière générale, les départements et les
régions utilisent plus que les communes les marges de manoeuvre dont
elles disposent en matière d'exonérations et d'abattements. De
même, les EPCI à taxe professionnelle unique utilisent davantage
les marges de manoeuvre existantes en matière de taxe professionnelle
que les EPCI à fiscalité additionnelle.
S'agissant des taux, les communes et les EPCI utilisent peu les marges de
manoeuvre offertes. La variation différenciée est utilisée
par moins de 20 % des communes et ce pourcentage a diminué au cours
des dernières années probablement du fait du développement
de l'intercommunalité.
4) Les obstacles à une plus grande utilisation des marges de
manoeuvres sont-ils plutôt d'ordre législatif ou
réglementaire (lien entre les taux, etc.), psychologique
(dépendance à l'égard des services fiscaux et du
trésor qui calculent les taux en fonction du produit demandé),
institutionnel (empilement des taux des impôts directs qui dilue l'effet
des politiques autonomes) ou autres ?
La réponse à cette question appartient aux élus, mais on
peut avancer les hypothèses suivantes :
- s'agissant des marges de manoeuvre sur les abattements et les
exonérations : les élus tiennent à préserver
leurs recettes. Les abattements sont d'autant moins utilisés que le
contribuable local peut bénéficier d'un allégement de
l'imposition par le biais des dégrèvements ou des
exonérations pris en charge par l'Etat. (cas de la taxe d'habitation).
En revanche, les dispositifs qui ont une répercussion évidente
sur le développement local sont plutôt mieux
utilisés : cas des exonérations de taxe professionnelle en
faveur de l'aménagement du territoire, cas des exonérations de
taxe professionnelle et de taxe foncière sur les
propriétés bâties en faveur des entreprises nouvelles.
- s'agissant des taux : les élus semblent privilégier
aujourd'hui une répartition équitable des variations de taux
entre les catégories de contribuables (ménages et entreprises).
5) Constate-t-on une corrélation entre le niveau des taux d'une
collectivité et l'importance de ses bases ?
Les tableaux et les cartes ci-joints en annexe 3 apportent des
éléments de réponse à cette question.
S'agissant de données agrégées et non de données
examinées collectivité par collectivité, les
résultats doivent être interprétés avant prudence.
Cela étant, il paraît possible de considérer que dans
l'ensemble, il existe une corrélation entre les bases et les taux, en ce
sens qu'en cas de bases élevées, les taux d'imposition sont en
règle générale moins élevés. Toutefois,
cette observation comporte des exceptions.
6) Quels sont les comportements des collectivités locales en
matière de taux des impôts autres que les quatre impôts
directs locaux ?
Ce point relève plus particulièrement du Ministère de
l'Intérieur .
L'assiette et le produit des impôts directs locaux
7) Quelle est la part du produit des impôts directs locaux dans le
total des recettes fiscales de chacune des catégories de
collectivités locales ?
Les tableaux suivants fournissent les éléments demandés.
Ces calculs sont opérés à partir de la situation des
comptes des collectivités en 1997 (c'est-à-dire avant toute
réforme) sur lesquels ont été projetées les
conséquences des diverses réformes (suppression totale de la part
salaires de la taxe professionnelle, suppression de la part régionale de
la taxe d'habitation, réforme de la vignette et des droits de mutation
à titre onéreux).
Il n'est pas davantage tenu compte dans ces données des mesures
prévues dans le projet de loi de finances pour 2003, notamment
l'imposition dans les conditions de droit commun de France-Telecom.
Enfin, il est fait observer que ces données agrégées
peuvent occulter des disparités significatives entre les
collectivités.
|
En Mds € |
Communes et EPCI |
Départements |
Régions |
|
I.
Avant toute réforme
|
32,7
|
13
|
3,7
|
|
II.
Après toute réforme
|
27,5
|
10,7
|
2,2
|
8)
Quelle est la part des ressources d'origine fiscale dans le total des recettes
totales hors emprunt de chacune des catégories de collectivités
locales ? dans le total des recettes de fonctionnement ?
Les tableaux ci-après sont réalisés selon les mêmes
modalités que pour la question précédente :
|
En Mds € |
Communes et EPCI |
Départements |
Régions |
|
I. Avant
toute réforme
|
38,2
|
18,7
|
6,1
|
|
II.
Après toute réforme
|
33,0
|
13,4
|
3,8
|
(1) ces recettes comprennent les recettes de fonctionnement (DGF, DGD, impôts et taxes, compensations...) et les recettes d`investissement (DGE,FCTVA...)
|
En Mds € |
Communes et EPCI |
Départements |
Régions |
|
I. Avant
toute réforme
|
38,2
|
18,7
|
6,1
|
|
II.
Après toute réforme
|
33,0
|
13,4
|
3,8
|
9)
Pour chacune des catégories de collectivités locales, à
combien s'élève le produit supplémentaire à lever
pour que les recettes fiscales représentent 50 % des recettes de
fonctionnement de la catégorie ?
Le produit supplémentaire nécessaire serait nul pour les communes
et les EPCI, mais s'élèverait globalement à 1,3 Md
€ pour les départements et à 0,8 Md € pour les
régions.
Cela étant, ce produit supplémentaire est d'ordre
macro-économique et nécessiterait d'être affiné au
niveau de la situation de chaque département et région. Au
surplus, il a été déterminé à partir des
comptes administratifs des collectivités de l'année 1997 :
ainsi, la projection opérée ne tient pas compte des
augmentations de base ou de taux intervenues depuis 1997 et qui sont de nature
à limiter les pertes de recettes fiscales liées aux
différentes réformes.
10) En combien de temps ce taux de 50 % pourrait-il être
atteint ?
Une telle mesure nécessite préalablement de décider de la
nature des recettes supplémentaires ( nouvel impôt, part
d'impôt national ...), ce qui renvoie aux questions
évoquées ci-après.
10 bis) Fournir des indications sur la répartition
géographique des bases des impôts directs locaux
Cf. tableaux fournis en annexe.
11) Pour chacun des impôts directs locaux, quel est le montant des
compensations versées aux collectivités locales au titre
d'exonérations ? Quel est le montant acquitté par les
contribuables ? Quel est le montant acquitté par l'Etat au titre
des dégrèvements ?
Le tableau ci-après présente, pour 2001, le montant des
compensations versées par l'Etat aux collectivités locales en
contrepartie d'abattements ou d'exonérations, le montant des
dégrèvements pris en charge par l'Etat ainsi que le montant in
fine à la charge des redevables.
2001 en millions d'euros
|
|
Taxe professionnelle |
Taxe
|
Taxes foncières (dont TFPB) |
Total |
|
Compensations versées par l'Etat aux collectivités locales |
7 264 |
2 043 |
666
|
9 973 |
|
Dégrèvements à la charge de l'Etat |
6 571 |
2 489 |
428
|
9 488 |
|
Total compensations et dégrèvements |
13 835 |
4 532 |
1 094
|
19 461 |
|
Cotisations à la charge des redevables |
21 238 |
8 955 |
19 543
|
49 736 |
(Source : DGI- Notes Bleues).
Il est
précisé que le montant à la charge des redevables
correspond au total des impositions primitives émises dans le cadre des
rôles généraux et des impositions supplémentaires
duquel sont soustraits les dégrèvements sur des impositions
normalement établies au profit des collectivités locales mais
pour lesquelles l'Etat se substitue aux redevables.
On peut faire observer que sur l'ensemble des recettes qui revient aux
collectivités locales au titre des quatre taxes directes locales
(cotisations + compensations + dégrèvements) soit 69,1 Mds
€, l'Etat en acquitte 28 %.
12) Pour chacun des impôts directs locaux, quels sont les
inconvénients de l'assiette que l'Etat cherche à corriger en se
substituant au contribuable par le biais d'exonérations, d'abattements
ou de dégrèvements ?
Les mesures d'allégement sous forme de dégrèvements ou
d'exonérations ont eu pour but d'alléger les
prélèvements obligatoires, de rechercher une meilleure
équité et une plus grande efficacité économique.
Cela étant, on peut observer que :
- s'agissant de la taxe d'habitation, et notamment de l'extension du
régime des dégrèvements, ce sont essentiellement des
motifs d'équité qui ont prévalu ;
- s'agissant de la taxe professionnelle et notamment de la suppression de la
part salaires, la réforme a eu pour objectif d'alléger les
charges des entreprises et de lutter contre le chômage.
13) Quelles sont les catégories de contribuables (ménages et
entreprises) qui bénéficient aujourd'hui le plus des
allégements de fiscalité locale pris en charge par
l'Etat ?
Le tableau présenté à la question 11 montre que ce sont
les entreprises qui bénéficient le plus des allégements de
fiscalité directe locale à la charge de l'Etat.
Ces dernières bénéficient de 71 % du montant des
compensations et dégrèvements.
14) Les assiettes de la taxe d'habitation et des taxes foncières (en
supposant que les bases cadastrales soient actualisées) gardent-elles
une pertinence ?
L'assiette des taxes foncières est adaptée à un
impôt local, a fortiori lorsqu'il s'agit d'un impôt dû par
les propriétaires d'immeubles.
L'impôt foncier permet de refléter directement les
préférences des contribuables locaux pour un niveau donné
de services locaux.
C'est une assiette localisable, justifiée sur le plan des principes
puisqu'il s'agit du revenu qui pourrait être retiré de l'immeuble
et pertinente sur le plan économique puisque le prix du foncier
incorpore la valeur des dépenses publiques qu'effectuent les
collectivités locales.
En revanche, la pertinence d'une base « valeur locative »
est plus discutable pour la taxe d'habitation qui est due en raison de
l'occupation d'un logement. Les propositions de réforme visant notamment
à introduire le revenu dans l'assiette ont jusqu'alors été
écartées en raison des transferts de charges entre redevables
qu'elles impliquaient.
En tout état de cause, la critique essentielle que l'on peut faire
à ces assiettes repose sur l'absence de révision depuis 1970 pour
le foncier bâti et depuis 1961 pour le foncier non bâti.
15) Quelles seraient les conséquences (en termes de produit
levé, de répartition de la charge entre les redevables, de
répartition géographique du produit, etc.) d'une taxe
professionnelle assise sur la valeur ajoutée ? Quels sont les
obstacles techniques à une telle évolution ?
La prise en compte de la valeur ajoutée comme base de la taxe
professionnelle a fait l'objet d'une étude dans le cadre du rapport sur
les finances locales remis par le précédent gouvernement au
Parlement en février 2002 (cf. pages 79 et 80).
Sur le plan technique, une taxation de la valeur ajoutée pose comme
principale difficulté le choix des modalités de
répartition de la valeur ajoutée. En effet, elle est par nature
appréhendée au niveau de l'entreprise et non par
établissement.
Cela étant, plusieurs solutions peuvent être
envisagées : répartir la valeur ajoutée entre les
établissements au prorata des bases de ces établissements,
imposer la valeur ajoutée au niveau de la région ou encore taxer
la valeur ajoutée à un niveau national avec répartition du
produit entre les collectivités selon un critère objectif. Ces
possibilités nécessitent des études approfondies.
S'agissant des transferts entre les entreprises, une étude
présentée en annexe au rapport susvisé a consisté
à mesurer les effets d'une telle réforme : leur base actuelle a
été remplacée par 2,9 % de leur valeur
ajoutée. Cette étude a révélé des transferts
de charges très importants entre entreprises. Aussi, le passage à
une assiette valeur ajoutée nécessiterait-il la mise en place
d'outils de lissage des augmentations de cotisations.
16) La réforme de l'assiette des impôts directs locaux est-elle
la seule solution pour réduire la part acquittée par l'Etat dans
le produit de ces impôts ?
Les critiques relatives aux impôts directs locaux portent le plus souvent
sur leur poids et leur inéquitable répartition. Il apparaît
donc qu'une réforme de l'assiette à produit constant n'est pas de
nature, par elle-même, à régler tous les problèmes.
17) Dans quelles proportions la disparition des compensations
d'exonérations d'impôts locaux versées par l'Etat aux
collectivités locales et des dégrèvements d'impôts
locaux pris en charge par l'Etat pourrait-elle permettre, si elle
s'accompagnait d'une réduction concomitante du montant d'impôt
levé par l'Etat, de faire diminuer le taux de pression fiscale de
l'Etat ?
Cf. tableau joint en annexe 4.
Les nouvelles assiettes locales
18) Quelles sont les règles communautaires qui s'appliquent en
matière de détermination des assiettes d'impôts
locaux ? de vote des taux par les collectivités locales ?
Il n'existe pas de règles communautaires en matière de fixation
de
l'assiette et des taux des impôts directs locaux.
Toutefois, il convient de remarquer que toute nouvelle exonération en
matière d'impôts directs locaux, notamment en matière de
taxe professionnelle, doit respecter la législation communautaire sur
les aides d'Etat.
De même, la transformation d'un impôt national en un impôt
local (telles la TVA, la TIPP, la taxe locale sur le gaz ou les
télécommunications) nécessite de prendre en compte les
règles communautaires qui les régissent.
19) Quelles sont les caractéristiques de « l'impôt
local idéal » ?
Outre le fait que l'impôt doit présenter un bon rendement, il doit
satisfaire à plusieurs critères :
- l'impôt doit pouvoir être compatible avec les règles
communautaires et les principes constitutionnels ;
- l'assiette doit être facilement localisable afin de conserver
à l'impôt son caractère local et doit être
répartie entre les collectivités de manière à ne
pas générer de trop fortes inégalités ;
- l'assiette doit être stable et dynamique afin que les ressources
des collectivités locales prennent en compte la progression des
grandeurs économiques sans être toutefois trop affectées
par les à-coups de l'activité économique ;
- l'impôt doit prendre en compte les capacités contributives
des redevables ;
- le taux de l'impôt doit pouvoir être modulable par les
collectivités.
20) Quelles sont les assiettes (déjà taxées ou encore
taxées) qui sont localisables et peu mobiles
géographiquement ?
Il n'est pas possible de répondre à cette question compte tenu de
la grande multiplicité des assiettes actuelles (valeur ajoutée,
revenus, bénéfices, patrimoine, produits divers, etc...).
Beaucoup d'impôts ont une assiette qu'il n'est pas possible de
transférer au niveau local, compte tenu notamment des contraintes
juridiques communautaires (ex : taxation sur le chiffre d'affaires).
Par ailleurs, le transfert éventuel doit viser un impôt ayant une
assiette significative, ce qui exclut les taxes ou droits sur certains biens ou
opérations (ex : taxe sur les métaux précieux).
Enfin, certaines assiettes peu localisables nécessiteraient la mise en
place de mécanismes complexes de répartition (CSG, valeur
ajoutée...).
21) Faut-il établir un lien entre la matière imposable par
catégorie de collectivités locales et les compétences
exercées par cette catégorie de collectivités
locales ?
Il convient au préalable de noter l'enchevêtrement des
compétences exercées par les différents niveaux de
collectivités (pour preuve les compétences exercées en
matière scolaire) ce qui rend difficile le lien entre compétence
et matière imposable.
Cela étant, cette question renvoie à la problématique plus
générale de la spécialisation. Le rapport remis au
Parlement en février 2002 étudie plusieurs scénarios d'une
telle réforme (cf. pages 35 à 45). Quelles que soient les
solutions envisagées, cette réforme conduit à des
transferts de ressources entre collectivités qui nécessiteront
des mécanismes complexes de lissage. C'est d'ailleurs ce qui a conduit
le Comité des Finances Locales, dans sa contribution du 30 novembre
2001, à ne pas retenir cette solution.
22) Quels sont les impôts d'Etat dont la répartition
géographique du produit est proportionnelle soit à la
répartition actuelle des bases fiscales des impôts perçus
par les collectivités locales soit à la répartition
géographique des charges des collectivités locales ?
Une étude réalisée en 2000 par référence aux
émissions d'impôts de 1999 (cf. annexe 5) montre que la
répartition géographique des impôts d'Etat (IR, IS, TVA,
taxe sur les salaires, droits de mutation à titre gratuit, ISF)
présente une inégalité de répartition
géographique plus importante que les quatre impôts directs locaux.
23) Quels sont les impôts d'Etat dont il serait techniquement possible
d'accorder tout ou partie du produit aux collectivités locales ?
Pour lesquels il serait possible d'autoriser les collectivités locales
soit à voter un taux additionnel soit à moduler le montant de la
fraction du produit qui leur serait reversée ? Lorsqu'elle est
constatée, cette possibilité est-elle praticable pour toutes les
catégories de collectivités locales et pour les EPCI ?
A priori, sur un plan juridique, le transfert de tout ou partie d'un
impôt non affecté serait possible. Il conviendrait toutefois de
tenir compte des contraintes européennes.
En revanche, il est fait observer que la mise en place d'un taux additionnel
à des impositions existantes soulève de nombreuses
difficultés : respect des équilibres économiques
nationaux par rapport aux engagements communautaires, cohérence des
politiques économiques nationales et infra-nationales, localisation des
produits, répartition entre les niveaux de collectivités...
24) Répondre aux questions précédentes de
manière spécifique pour la TGAP, la TIPP et la CSG
Le rapport remis au Parlement en février 2002 étudie notamment
les pistes de la TIPP et de la CSG.
S'agissant de la TGAP, cette taxe est perçue auprès de diverses
catégories de redevables : exploitants des installations de
déchets ménagers et assimilés, exploitants des
installations classées, exploitants d'aéronefs, personnes qui
fabriquent ou mettent sur le marché divers produits (lubrifiants, huiles
et préparations lubrifiantes dont l'utilisation génère des
huiles usagées ; préparation pour lessives, matériaux
d'extraction de toute nature se présentant sous forme de grains,
produits antiparasitaires à usage agricole).
De par son objet, cette taxe est donc très inégalement
répartie entre le territoire et son rendement n'est pas
élevé (500 M€). Au surplus, cette taxe n'est pas
perçue au profit du budget de l'Etat mais au profit d'un compte social
(le FOREC, fonds de compensation pour la baisse des charges patronales).
25) La correction des inégalités de répartition
géographique des bases fiscales doit-elle être l'un des objectifs
d'une réforme de la fiscalité directe locale (aussi bien
s'agissant d'une modernisation des impôts existants que dans le cadre de
la recherche d'assiettes locales nouvelles) ?
La péréquation des impôts directs locaux est une
donnée fondamentale de la réflexion sur les finances locales et
constitue un des moyens d'assurer le développement économique et
social équilibré sur l'ensemble du territoire.
Sauf à renoncer à cet objectif, il apparaît
nécessaire d'améliorer les outils existants de la
péréquation. A ce titre, diverses pistes peuvent être
évoquées tant en ce qui concerne la péréquation
verticale par le jeu de la répartition des concours financiers de l'Etat
que la péréquation horizontale par prélèvement sur
les ressources des collectivités disposant d'un niveau
élevé de ressources fiscales.
ANNEXE 1
: MODALITÉS DE FIXATION DES TAUX RETENUES PAR LES
COMMUNES ET LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION
INTERCOMMUNALE