B. RENFORCER LA MISE EN PLACE DES PLANS DE PREVENTION DES RISQUES NATURELS (PPR) EN MONTAGNE
1. Un instrument indispensable en zone de montagne qui nécessite des moyens budgétaires supplémentaires
a) Définition et contenu du plan de prévention des risques
(1) Une politique globale de prévention des risques
Le PPR
s'inscrit dans un ensemble de réflexions et de dispositifs de
prévention des risques :
- L'information préventive des citoyens, prévue par
l'article 21 de la loi du 22 juillet 1987 relative à
l'organisation de la sécurité civile, à la protection de
la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques
majeurs.
- La protection des lieux habités par des ouvrages
réalisés par l'Etat ou par les collectivités locales afin
de contribuer à réduire la vulnérabilité de
l'existant et à améliorer les conditions de vie face aux risques.
- Les plans de secours et d'évacuation fixent à l'avance les
conditions d'organisation de la gestion de crise dans les implantations
soumises à un événement naturel.
Le principe du PPR a été défini dans le cadre de la
nouvelle politique de prévention des risques naturels définie par
le comité interministériel du 24 janvier 1994.
La circulaire interministérielle
(Intérieur-Equipement-Environnement) du 24 janvier 1994 relative
à la prévention des inondations et à la gestion des zones
inondables précise ainsi les objectifs à atteindre :
- interdire les implantations humaines dans les zones les plus dangereuses
où la sécurité des personnes ne peut être
intégralement garantie ;
- préserver les capacités d'écoulement et d'expansion
des crues pour ne pas aggraver les risques ;
- sauvegarder l'équilibre des milieux dépendant des petites
crues et la qualité des paysages.
Le PPR est régi par les articles L. 562-1 et suivants du code de
l'environnement qui reprennent les articles 40-1 à 40-6 de la loi
n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de
la sécurité civile, à la protection de la forêt
contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs,
modifiée par la loi n° 95-101 du 2 février 1995
relative au renforcement de la protection de l'environnement. Les
modalités d'application de cet outil réglementaire qui reprend,
en se substituant en partie à eux, les plans d'exposition aux risques
(PER), les périmètres de risques délimités en
application de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme, ainsi que
les plans de surface submersibles (PSS), sont fixées par le
décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995.
Le PPR a pour objet de délimiter les zones directement exposées
à des risques, et d'autres zones qui ne sont pas directement
exposées mais où certaines occupations ou certains usages du sol
pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux.
Les documents d'urbanisme doivent prendre en compte les risques naturels en
application de l'article L. 121-10 du code de l'environnement.
En
conséquence, le PPR constitue une servitude d'utilité publique
qui s'impose à tous et il doit notamment être annexé au
plan local d'urbanisme (PLU).
Plus largement, l'objectif du PPR est de prendre en compte les risques naturels
dans l'aménagement et le développement des territoires.
(2) Contenu du plan de prévention des risques
Le PPR
relève de la responsabilité de l'Etat. Celui-ci doit afficher le
risque et prendre les mesures pour réduire la
vulnérabilité.
Avec le PPR, le préfet peut ainsi délimiter les zones
exposées ou non directement exposées aux risques naturels comme
les couloirs d'avalanches et y définir les interdictions ou prescrire
des conditions de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation de
nouvelles constructions. Il peut également définir des mesures de
prévention (maintien du couvert forestier), de protection
(réalisation d'un ouvrage) et de sauvegarde (dispositif d'alerte et
d'évacuation) à prendre par les particuliers et les
collectivités territoriales. Il peut aussi, et surtout, définir
des mesures d'aménagement, d'utilisation ou d'exploitation des
constructions et ouvrages existants que doivent prendre les
propriétaires ou utilisateurs (renforcement des constructions,
obstruction d'ouvertures exposées, renforcement de toiture, interdiction
de dépôts de matériaux, occupation temporaire). Ces deux
types de mesures peuvent être rendus obligatoires dans un délai
maximal de 5 ans avec exécution d'office par l'Etat si celles-ci
n'ont pas été réalisées aux échéances
fixées.
La stratégie adoptée pour l'élaboration des PPR consiste
à mobiliser les connaissances actuelles et des études
qualitatives pour engager rapidement une démarche concertée et
aboutir à un document lisible et opérationnel.
Celle-ci passe par plusieurs étapes successives d'élaboration de
cartes.
Une première étape de recueil des données historiques, des
études et des connaissances locales doit aboutir à la carte
informative des phénomènes. Puis la carte des aléas en
trois niveaux est établie notamment à partir de
l'intensité du phénomène prévisible. Ensuite la
carte des enjeux actuels et futurs va identifier les secteurs à traiter
en particulier. Le croisement de ces deux cartes permet de définir la
trame de la cartographie réglementaire où seront ainsi
délimitées les zones inconstructibles ou constructibles sous
conditions particulières. Le règlement des zones permettra de
définir les conditions de nouvelles constructions, les mesures à
prendre sur l'existant et les mesures de prévention à prendre
notamment par les collectivités publiques.
Dans les départements de montagnes, l'élaboration des PPR est
essentiellement réalisée par les services de restauration des
terrains en montagne (RTM) et les directions départementales de
l'équipement qui sont fortement mobilisées sur ce programme.
Le PPR constitue ainsi une excellente procédure du point de vue du
contenu mais aussi du point de vue de la sécurité juridique des
élus et des services de l'Etat. Il substitue à une série
d'avis donnés au coup par coup une stratégie globale et
préalablement définie.