3. La difficile gestion des fonds structurels par les pays candidats
• Des procédures lourdes
La gestion des fonds structurels constitue, pour les pays candidats, une tâche nouvelle, dont nous connaissons, par expérience, l'ampleur et la complexité. Elle nécessite des structures administratives compétentes, des collectivités locales aptes à élaborer et suivre des projets, des ressources financières pour satisfaire au principe d'additionnalité, des moyens de contrôle du bon usage des fonds communautaires...
La plupart des pays candidats souffre encore d'un manque de personnels formés et de structures administratives opérationnelles. On constate d'ailleurs cette situation dès la période actuelle puisque des fonds structurels de pré-adhésion sont déjà distribués aux pays candidats, et ce sous trois rubriques :
- le programme PHARE, qui assiste les pays candidats depuis 1989 pour le renforcement de leur capacité administrative et institutionnelle et pour l'adaptation des entreprises aux normes européennes (10,92 milliards d'euros pour la période 2000-2006). Il a été complété, depuis lors, par :
- I'ISPA, instrument structurel de pré-adhésion, doté d'un budget annuel de 1,04 milliard d'euros depuis 2000 (7,28 milliards d'euros sur la période 2000-2006) et spécialisé dans les investissements d'infrastructure pour l'environnement et les transports ;
- le SAPARD, destiné à l'agriculture et au développement rural, équivalant à 520 millions d'euros par an (3,64 milliards d'euros sur la période 2000-2006).
Globalement, ces trois fonds apportent annuellement 3,12 milliards d'euros jusqu'en 2006, soit un triplement des versements précédents. Les plus importantes dotations bénéficient à la Pologne (32 %), la Roumanie (22 %), la Bulgarie (9 %), la Hongrie (8 %) et la République tchèque (6 %).
La Commission du contrôle budgétaire du Parlement européen a récemment consacré un débat au problème de la vérification du bon usage des crédits de pré-adhésion dans les pays candidats. Considérant que la Commission européenne avait parfois manqué de clarté dans la définition des programmes et l'affectation des fonds, elle a demandé à être rassurée sur l'efficacité des contrôles effectués, question sensible depuis les détournements de crédits en Slovaquie sur lesquels une enquête de l'OLAF est en cours.
Il est vrai que les procédures PHARE et SAPARD sont d'une complexité qui rend difficiles les contrôles. Par ailleurs, on déplore aussi une grande lenteur dans la mise à disposition des fonds, notamment ISPA, créant un sentiment de profonde déception dans les pays candidats : les accords de financement n'ont été acquis que fin 2001, alors même que les crédits étaient ouverts depuis 2000. L'expérience montre qu'il faut environ dix-huit mois pour obtenir l'aval de Bruxelles sur un projet présenté par les autorités locales, délai propre à décourager les initiatives.
• La limite d'absorption des fonds
Sur les deux premières années d'expérimentation, le rythme d'engagement des fonds a atteint seulement 73 % des montants prévus et les paiements n'ont été assurés qu'à hauteur de 38 %, soit 2,4 milliards d'euros sur les 6,2 milliards disponibles. Le problème de la capacité d'absorption des fonds n'est pas nouveau et n'est d'ailleurs pas propre aux pays candidats. Globalement, les taux de paiements effectifs sont également de l'ordre de 38 % dans les quinze États membres.
La difficulté essentielle tient ici aux contraintes de financement additionnel des projets par les autorités nationales des pays candidats : les programmes ISPA doivent ainsi être cofinancés, suivant les cas, à hauteur de 25 % à 60 %. Or, les collectivités territoriales manquent de moyens et répugnent actuellement à s'endetter, craignant de s'écarter par trop des moyennes habituelles en Europe. C'est pourquoi il est envisagé d'abaisser le taux exigible de cofinancement à 15 % à partir de 2004.
A partir de cette date, en effet, les volumes de crédits envisagés dans le cadre Agenda 2000 seront plus importants encore et atteindront 25 milliards d'euros pour les deux premières années de l'élargissement effectif de l'Union.
• Un chapitre qui reste en négociations
Le chapitre 21 « politique régionale et coordination des instruments structurels », l'un des plus complexes, n'est clos par aucun partenaire et demeure à ce jour en négociation avec les dix pays les mieux placés : Chypre, République tchèque, Estonie, Hongrie, Pologne et Slovénie depuis 2000 ; Lettonie, Lituanie, Malte et Slovaquie depuis mars 2001.
La Bulgarie et la Roumanie pourraient ouvrir à leur tour la négociation de ce chapitre dans les prochains mois, si elles poursuivent les réformes préalables nécessaires.
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À ce stade des réflexions, rien n'est donc encore tranché, ni sur les principes, ni sur la mise en oeuvre de la politique de cohésion économique et sociale de l'Union élargie.
L'esprit ayant animé la construction européenne jusqu'à aujourd'hui nous incite toutefois à considérer qu'il est indispensable de la poursuivre et de continuer à y inclure les besoins des actuels États membres, et ce pour deux raisons :
- la première est d'ordre financier : les collectivités locales ont pris l'habitude d'anticiper le versement de financements européens lors de l'élaboration de leurs projets et ces aides constituent, le plus souvent, une assistance indispensable à l'aboutissement de ceux-ci, compte tenu du volume des sommes à engager. Si j'en juge par un département que je connais bien, le Gard, des projets importants sont actuellement en cours, notamment l'aménagement de la liaison Alès-Nîmes en quatre voies, qui n'a été rendu possible que grâce à la mobilisation de crédits provenant du Feder ;
- la seconde, et elle est peut-être plus importante encore que la précédente, relève du domaine psychologique : supprimer toute politique régionale à l'égard des actuels États membres à compter de 2007 aurait pour conséquence d'associer, dans l'esprit de nos concitoyens, élargissement de l'Union et appauvrissement. L'échelon européen est désormais totalement intégré à la structure hiérarchique des pouvoirs dans la conscience des habitants de l'Union et ils trouvent légitime que celle-ci participe à leur développement en contrepartie des contraintes supplémentaires qu'elle induit. Cette lecture leur semble plus immédiate que l'appréhension, plus complexe, du concept de cohésion économique et sociale.
C'est pourquoi, je suis pour ma part partisan d'une poursuite de la politique régionale de l'Union, certes adaptée à la nouvelle donne mais sachant prendre en compte les spécificités de toutes ses composantes. Compte tenu de l'importance de ce débat, je souhaiterais que nous puissions évoquer ses enjeux et partager nos expériences par la discussion d'une question orale portant sur un sujet européen lorsque le Parlement reprendra ses travaux.