II. LA GESTION PAR LES SERVICES DÉCONCENTRÉS
A. UN INSTRUMENT DE LA POLITIQUE CONTRACTUELLE DE L'ETAT
1. Le quart de la participation de l'Etat dans le financement des contrats de plan
Pour les contrats de plan Etat-régions 2000-2006, le FIDOM représente chez tous ses bénéficiaires entre 20 % et 30 % de la part de l'Etat dans le financement des contrats de plan.
La part du FIDOM dans la participation de l'Etat au financement du XIIème contrat de plan (2000-2006)
(en millions de francs)
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Part Etat |
Part SEOM |
Part FIDOM |
Part FIDOM dans part Etat (en %) |
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Guyane |
1.221,0 |
286,0 |
268,5 |
22,0 |
|
Réunion |
2.016,0 |
480,0 |
480,0 |
23,8 |
|
Martinique |
1.119,0 |
330,0 |
330,0 |
29,5 |
|
Guadeloupe |
1.284,0 |
270,0 |
270,0 |
21,0 |
|
Total DOM |
5.640,0 |
1.368,0 |
1.348,5 |
23,9 |
|
Mayotte |
1.800,0 |
584,3 |
531,5 |
29,5 |
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
109,5 |
29,6 |
29,6 |
27,0 |
|
Total COM |
1.909,5 |
613,9 |
561,1 |
29,4 |
|
TOTAL GENERAL |
7.549,5 |
1.979,9 |
1.909,6 |
25,3 |
Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer
Les agents des services déconcentrés de l'Etat rencontrés à la Réunion ont indiqué à votre rapporteur que l'implication financière du FIDOM n'était évoquée que tardivement pendant la procédure de négociation des contrats, lorsque les modalités de financement de certains projets concrets était discutées. Les débats portent alors sur l'utilité de faire intervenir un « complément FIDOM » plutôt que les « crédits directs » des ministères techniques.
Le décret du 17 juillet 1984 avait prévu que les crédits du FIDOM pourraient « éventuellement compléter d'autres concours financiers de l'Etat ». En pratique, le fonds intervient le plus souvent en complément d'autres concours financiers de l'Etat.
2. Au coeur de l'enchevêtrement des différents dispositifs contractuels
L'action publique au niveau local laisse de moins en moins d'autonomie aux acteurs locaux. Ces derniers sont contraints non seulement d'agir ensemble dans le cadre des procédures contractuelles, mais également d'assurer la cohérence entre les procédures et, en particulier, entre les contrats de plan Etat-région et le document unique de programmation (DOCUP). Il en résulte la mise en place de dispositifs « gigognes ».
Ainsi, à la Réunion, la plupart des actions inscrites dans le contrat de plan sont la déclinaison d'actions inscrites dans le DOCUP. De même, au sein du contrat de plan sont reprises les actions décidées dans le cadre du Fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU). Avec l'extension des FRAFU à l'ensemble des départements d'outre-mer par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000, ce schéma devrait se retrouver bientôt dans l'ensemble des collectivités bénéficiaires du FIDOM.
Les procédures contractuelles modifient l'action publique sur deux points :
- les enveloppes sont déterminées sur une base pluriannuelle, ce qui apporte une certaine sécurité aux gestionnaires locaux ;
- elles modifient les conditions de la prise de décision puisque les projets sont étudiés dans le cadre d'instances regroupant les différents partenaires. Chaque niveau de partenariat dispose de son instance 13 ( * ) , ce qui peut entraîner certaines lourdeurs dans le processus de prise de décision, voire des conflits entre les différents niveaux.
Le principe de l'annualité reste de mise s'agissant de l'affectation des crédits si bien que, tant sur le plan juridique que sur le plan pratique, la contractualisation ne fait aucune différence pour les gestionnaires locaux. Par ailleurs, le champ couvert par les contrats de plan est tellement vaste que la plupart des besoins constatés sur le terrain peuvent être rattachés à l'un de ses objectifs, et être financés par les crédits du contrat de plan.
3. Une gestion des crédits profondément modifiée par les nouvelles règles nationales et communautaires
Plusieurs dispositions intervenues dans les années récentes sont de nature à inciter les agents des services de l'Etat gestionnaires du FIDOM à améliorer la sélectivité des actions qu'ils choisissent de financer.
Le décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement limite à 80 % la part des financements publics (Etat, collectivités locales, Union européenne) dans le coût total d'un projet (article 10). Il dispose également que les arrêtés de subvention deviennent caduques si l'opération subventionnée n'a reçu aucun commencement d'exécution au terme d'un délai de deux ans (article 11) et que les projets sont réputés terminés dans un délai de quatre ans (article 12) 14 ( * ) . Dans ce dernier cas, le reversement des acomptes et avances versés peut être demandé.
Des règles comparables existaient déjà s'agissant du FIDOM, mais n'étaient pas toujours respectées. Ainsi, la circulaire du ministre de l'outre-mer adressée le 24 juillet 1995 aux préfets des régions et collectivités éligibles au FIDOM soulignait l'importance de « limiter désormais la validité de l'arrêté à une durée de deux ans, exceptionnellement renouvelable si le retard est manifestement dû à un événement imprévisible. Cette disposition vise à éviter le gel inutile d'autorisations de programme pour des projets insuffisamment préparés comme cela est parfois le cas actuellement ».
Mais surtout, l'article 31 du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels prévoit que « la part d'un engagement qui n'a pas été réglée par l'acompte ou pour laquelle aucune demande de paiement recevable (...) n'a été présentée à la Commission (...) est dégagée d'office par la commission ; la participation des Fonds à cette intervention en est réduite d'autant ».
Les agents des services déconcentrés de l'Etat à la Réunion ont indiqué à votre rapporteur que les dispositions de ces deux textes allaient les contraindre, plus encore qu'aujourd'hui, à ne retenir lors des réunions de programmation que les projets suffisamment « mûrs ». En effet, si la France venait à perdre le bénéfice de fonds structurels en raison de la lenteur de la mise en place des projets retenus, les avantages retirés de l'augmentation de la masse des crédits contractualisés seraient singulièrement amputés.
En outre, l'article 44 du règlement du 21 juin 1999 prévoit une procédure d' émulation entre les différentes régions bénéficiaires des fonds structurels puisqu'il crée une « réserve de performance », distribuée en 2004 aux « programmes opérationnels ou aux documents uniques de programmation ou à leurs axes prioritaires qui sont considérés comme étant performants ». Les indicateurs de performance sont définis par l'Etat membre, en concertation avec la Commission européenne.
* 13 Il en existe même parfois plusieurs, une instance « technique » et une instance plus « politique ».
* 14 A la Réunion, environ le quart des opération terminées en 1999 avaient été commencées plus de quatre ans auparavant. Cette proportion atteignait 35 % en 2000.