B. PRÉVOIR LE COÛT DES 35 HEURES : « LIRE DANS UNE BOULE DE CRISTAL »
Le plus curieux dans cette affaire, mais aussi le plus dramatique, est que le coût exorbitant des 35 heures n'avait pas été prévu par le gouvernement et ses services ! Le gouvernement a donc élaboré deux projets de loi, devenues les « lois Aubry », avant même de se soucier de la façon d'assurer le financement du dispositif qu'il proposait, les premières prévisions sur le coût des 35 heures se révélant en effet totalement erronées.
De manière générale, ces procédés en disent long sur le caractère peu rationnel de l'organisation interne des services de l'Etat, et sur l'urgence qu'il y a à engager de profondes et réelles réformes de l'Etat dans notre pays. La réforme en cours de l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances doit permettre mais aussi s'accompagner de la mise en place d'instruments aptes à réaliser de véritables études d'impact à l'occasion de la présentation de projets de loi au Parlement. Il est en effet inadmissible, pour un Etat comme la France, d'assister à une telle désinvolture dans la préparation des textes, mais aussi dans l'évaluation de leurs conséquences. A cet égard, cela confirme malheureusement les graves dysfonctionnements des services ministériels mis en exergue par votre commission des finances dans son rapport sur le « mensonge budgétaire » 3 ( * ) .
1. Initialement, les 35 heures ne devaient rien coûter, au contraire !
a) La neutralité initiale des 35 heures pour les finances publiques
Au cours de l'élaboration du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail - la loi « Aubry II » -, la direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a produit plusieurs notes relatives aux conséquences de la réduction du temps de travail sur les finances publiques.
• La première note sur ce sujet communiquée à votre rapporteur, celle du 27 janvier 1999 , indique que « les conséquences [de la réduction du temps de travail pour les finances publiques à l'horizon 2002] dépendent de manière cruciale du nombre de salariés concernés par la RTT et de l'issue des négociations salariales ; en conséquence, les évaluations des flux financiers engendrés par la RTT sont extrêmement délicates ».
Il n'empêche que le scénario retenu par la direction de la prévision « conduit à un gain pour les finances publiques » ! Ainsi, non seulement la réduction du temps de travail ne devait rien coûter, mais elle était même susceptible de dégager un solde positif pour les finances publiques de 15,5 milliards de francs sur la période 1998-2002.
Le tableau ci-dessous présente ces estimations :
Estimations des flux financiers dans le scénario intermédiaire de RTT
(en millions de francs)
|
Cumul
|
2000 |
2001 |
2002 |
Cumul
|
|
|
Nombre de salariés passant aux 35 heures |
1.500.000 |
1.540.000 |
1.150.000 |
770.000 |
4.960.000 |
|
Coût de l'aide incitative |
7.600 |
12.800 |
12.100 |
11.100 |
43.600 |
|
Coût de l'aide structurelle |
0 |
4.000 |
10.900 |
17.100 |
32.000 |
|
Coût brut total (1) |
7.600 |
16.700 |
23.000 |
28.200 |
75.500 |
|
Retours financiers totaux (2), dont : |
6.000 |
25.000 |
28.000 |
32.000 |
91.000 |
|
Etat |
1.100 |
1.700 |
100 |
1.600 |
4.500 |
|
Sécurité sociale, régime général |
3.000 |
15.500 |
17.800 |
18.600 |
55.000 |
|
Assurance chômage |
1.500 |
5.600 |
7.600 |
9.200 |
24.000 |
|
Retraites complémentaires |
400 |
2.100 |
2.400 |
2.600 |
7.500 |
|
Soldes finances publiques (2)-(1) |
- 1.600 |
8.200 |
5.000 |
3.800 |
15.500 |
Estimations DP
Source : direction de la prévision ; note du 27 janvier 1999
Il convient toutefois de noter que :
- d'une part, ce schéma de financement repose largement sur la théorie des « retours financiers » de la réduction du temps de travail pour l'Etat et la sphère sociale, le régime général de la sécurité sociale en particulier, qui auraient dû représenter 91 milliards de francs sur la période 1998 à 2002, alors que le coût brut total des aides accordées au titre des 35 heures devait s'établir à 75,5 milliards de francs ; ces « retours financiers » sont définis comme résultant « du surcroît de cotisations sociales engendré par l'évolution plus dynamique de la masse salariale [...] et par les gains d'indemnisation de chômage réalisés grâce aux créations d'emplois » ;
- « l'estimation du montant de l'aide structurelle est très délicate », si bien que la direction de la prévision envisage la détermination de son niveau uniquement a posteriori , afin de satisfaire à une condition de neutralité de coût : « l'aide structurelle peut être calibrée, ex post, de telle sorte que la RTT soit neutre pour les finances publiques en régime permanent : les retours fiscaux et sociaux, lesquels dépendent notamment du degré de modération salariale - et donc du niveau de l'aide structurelle -, ainsi que les gains d'indemnisation du chômage compensent exactement le versement de l'aide structurelle » ; le niveau de l'aide structurelle, selon les estimations de la direction de la prévision, devrait être fixé à environ 4.000 francs, mais à 5.000 francs selon la DARES 4 ( * ) du ministère de l'emploi et de la solidarité.
• Toutefois, dans une note du 10 mai 1999 , dont les conclusions ont été utilisées à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, la direction de la prévision apporte de sérieux tempéraments à la « théorie des retours ». Elle considère en effet que son raisonnement « renvoie à une vision statique de la réduction du temps de travail », précisant que, « dans les faits, l'analyse des créations d'emplois consécutives à la réduction du temps de travail est plus complexe car beaucoup d'entreprises auraient créé des emplois en l'absence de la mesure ». La direction de la prévision aurait donc sous-estimé les effets d'aubaine 5 ( * ) .
En dépit de cet avertissement, elle va tenter d'estimer avec plus de précision les retours directs pour les finances publiques, qui peuvent, selon elle, être classés en trois catégories : les cotisations sociales supplémentaires, les gains d'indemnisation de personnes initialement sans emploi, et les recettes d'origine fiscale, même si elle note que « l'ordre de grandeur des retours fiscaux liés à la réduction du temps de travail est très incertain ». Elle en déduit que « les régimes sociaux sont les principaux bénéficiaires des recettes financières générées par la réduction du temps de travail ».
Les retours pour les finances publiques s'établiraient à 2 milliards de francs en 1999 et à 20 milliards de francs en 2000 :
Rentrées finances publiques
supplémentaires dues à la RTT
Scénario des
comptes prévisionnels de la nation
(en milliards de francs)
|
1999 |
2000 |
|
|
Etat* |
0,3 |
2,9 |
|
Régimes sociaux |
1,8 |
17,6 |
|
Régime général |
1,2 |
11,7 |
|
Retraite complémentaire |
0,2 |
1,6 |
|
Régime d'assurance chômage |
0,5 |
4,3 |
|
Économies sur l'AUD |
0,3 |
2,1 |
|
Cotisations chômage |
0,2 |
2,2 |
|
TOTAL |
2,1 |
20,5 |
* Hors les effets fiscaux
Source : direction de la prévision ; note du 10 mai 1999
Quant au coût global des aides liées aux 35 heures, il serait de l'ordre de 5 milliards de francs en 1999, et de 19 milliards de francs en 2000 :
Coût des aides à la
RTT
Scénario des comptes prévisionnels de la
nation
(en milliards de francs)
|
1999 |
2000 |
|
|
Coût total |
4,9 |
19,3 |
|
Coût de l'aide incitative |
4,9 |
10,8 |
|
Coût de l'aide structurelle |
0 |
8,5 |
Source : direction de la prévision ; note du 10 mai 1999
La direction de la prévision conclut : « au total, les recettes engendrées par la réduction du temps de travail ne permettraient pas de couvrir l'intégralité du coût des aides incitatives, dont le montant moyen, compte tenu des diverses majorations prévues par la loi du 13 juin 1998 [« loi Aubry I »] , est environ le double du montant supposé de l'aide structurelle. Le surcoût pour les finances publiques serait d'environ 3 milliards de francs en 1999. A l'inverse, les recettes liées à la réduction du temps de travail devraient permettre d'équilibrer les coûts dès 2000, de dégager même un léger excédent estimé à environ 1 milliard de francs ».
À cette époque, la direction de la prévision continuait donc de tabler sur la neutralité du coût des 35 heures sur les finances publiques, dans le cas d'un scénario reposant sur la participation financière de l'UNEDIC et des régimes de sécurité sociale.
b) L'abandon de ce scénario va conduire à plus de réalisme
La loi de financement de la sécurité sociale, qui met en place le mécanisme de financement de la réduction du temps de travail en créant le FOREC, prend acte du refus catégorique et unanime des partenaires sociaux de contribuer au financement des 35 heures.
Dès lors, la direction de la prévision abandonne le principe de la neutralité du coût des 35 heures sur les finances publiques , ce qui démontre bien le caractère autoritaire, non seulement de la réduction du temps de travail elle-même, imposée aux entreprises, mais également des modalités de financement initialement retenues par le gouvernement, qui avait préjugé de la position des partenaires sociaux. Ces derniers étaient indispensables au bouclage financier des 35 heures : c'est pourquoi les dépenses liées à la réduction du temps de travail croissant de manière complètement imprévue, le gouvernement ne renoncera jamais à les mettre à contribution.
C'est que de multiples ennuis commencent à compromettre le financement des 35 heures. Après le recul du gouvernement sur la ponction de la sécurité sociale, le Conseil constitutionnel annule une disposition de la « loi Aubry II » relative à la taxation des heures supplémentaires, dont le produit devait constituer une ressource du financement des 35 heures, à hauteur d'environ 7 milliards de francs. Or, dans sa note précitée du 10 mai 1999, la direction de la prévision indiquait que, « du point de vue des finances publiques, le mécanisme des heures supplémentaires peut constituer un relais de financement important jusqu'à la phase de généralisation des 35 heures ».
• Dans une série de notes du 17 janvier 2000 , consacrées à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel, la direction de la prévision considère que « la situation née de l'annulation par le Conseil constitutionnel est tout à fait semblable à celle rencontrée pendant la préparation de la deuxième loi Aubry, à savoir la contribution des régimes à hauteur des recettes supplémentaires issues de la RTT ».
La direction de la prévision évoque donc la possibilité d' « instaurer un recyclage transitoire des recettes supplémentaires des régimes [de sécurité sociale] », même si elle précise que, de toute façon, « des sources complémentaires de recettes doivent être trouvées ». Elle envisage les compléments de financement suivants : la mobilisation des réserves du fonds de solidarité vieillesse (FSV), le reliquat des droits sur les tabacs restant affecté au budget général, et une hausse de la contribution sociale sur les bénéfices (CSB), cette dernière solution étant toutefois immédiatement rejetée puisque la CSB « devrait voir son taux considérablement augmenté, ce qui soulève une série de difficultés », les entreprises, en particulier, supportant une nouvelle hausse de l'imposition de leurs bénéfices 6 ( * ) .
• Dans une note du 18 février 2000 , élaborée à l'occasion du 2 ème tour des budgets économiques d'hiver 1999-2000, la direction de la prévision estime que « le bilan financier de la RTT pour les administrations publiques serait légèrement négatif à l'horizon fin 2001 ».
Alors que, moins d'un an plus tôt, dans sa note du 10 mai 1999, elle évaluait à 1,2 milliard de francs en 2000 le gain net pour les finances publiques, le tableau ci-dessous montre qu'est désormais évoqué un déficit de 5,4 milliards de francs, soit un écart de 6,6 milliards provenant de moindres recettes :
Effets de la RTT sur les finances publiques
(en milliards de francs)
|
Aides forfaitaires |
Retours financiers |
Solde |
|
|
1999 |
3,9 |
1,2 |
- 2,7 |
|
2000 |
19,3 |
13,9 |
- 5,4 |
|
2001 |
25,4 |
24,5 |
- 0,9 |
Source : direction de la prévision ; note du 18 février 2000
• La direction de la prévision commence alors à évoquer le dérapage des dépenses du FOREC. Dans une note du 29 février 2000 consacrée au volet dépenses du FOREC, elle indique que « le coût des aides devrait fortement augmenter d'ici 2003 », comme le montre le tableau ci-dessous :
Ainsi, dès le mois de février, le gouvernement sait que le montant des dépenses du FOREC en 2000 s'établit à plus de 68 milliards de francs, alors qu'il a affiché 63,9 milliards de francs dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.
• A la même époque - note du 1 er mars 2000 -, le gouvernement est tenu informé de l'existence d'un déficit prévisionnel supérieur à 11 milliards de francs en 2000, et proche de 15 milliards de francs en 2001 , comme l'indique le tableau ci-dessous :
Schéma d'organisation du fonds en 2000 et 2001
(en millions de francs)
|
2000 |
2001 |
|
|
Ristourne de base |
41.400 |
43.100 |
|
Extension de la ristourne |
7.400 |
10.600 |
|
Aides incitative et structurelle |
19.300 |
25.500 |
|
Total allégements |
68.100 |
79.200 |
|
1.- Financement de la ristourne de base : |
||
|
Droits tabacs |
39.298 |
39.860 |
|
Versement Etat |
0 |
0 |
|
39.298 |
39.860 |
|
|
2.- Financement de l'extension de la ristourne |
||
|
CSB |
4.300 |
6.600 |
|
TGAP |
3.200 |
4.000 |
|
7.500 |
10.600 |
|
|
3.- Financement des aides incitatives et structurelles |
||
|
Droits alcools |
5.600 |
8.160 |
|
Versement Etat |
4.300 |
5.700 |
|
9.900 |
13.860 |
|
|
Total des financements |
56.698 |
64.320 |
|
Solde du fonds d'allégements |
- 11.402 |
- 14.880 |
Source : direction de la prévision ; note du 1 er mars 2000
Il convient de constater que, à cette époque, un versement du budget de l'Etat au FOREC de 5,7 milliards de francs était prévu pour 2001 , après celui de 4,3 milliards de francs en 2000. Comme on le sait, il n'aura finalement pas lieu, pour des raisons qui seront développées plus loin.
2. Des informations de plus en plus alarmistes
A partir de cette époque - début du printemps 2000 -, le gouvernement va recevoir de ses services des informations de plus en plus alarmistes sur le coût de la réduction du temps de travail et sur son absence de financement.
• La note de la direction de la prévision du 16 mars 2000 est consacrée à l'actualisation des dépenses du FOREC à l'horizon 2001. Elle indique que « les dépenses du FOREC devraient augmenter fortement à partir de 2000 ». Elle révise une nouvelle fois à la hausse les prévisions de dépenses pour 2000, soit 69,7 milliards de francs, les budgets économiques d'hiver 2000 évoquant un montant de dépenses de 68,1 milliards de francs, soit 1,6 milliard de francs supplémentaires.
La direction de la prévision insiste sur le non financement des 35 heures au-delà de 2001 : « l'équilibre du FOREC, dont les dépenses incluent les allégements de charges sur les bas salaires mis en place entre 1993 et 1997, est assuré jusqu'en 2001, selon le plan de financement prévu dans le PLFSS 7 ( * ) . Au-delà, la progression des dépenses n'est à ce jour, et dans l'attente de la conclusion des négociations UNEDIC, pas financée ».
Comme le montre le tableau ci-dessous, le déficit du FOREC est devenu structurel , atteignant des sommes considérables à l'horizon 2004 :
Besoin de financement du FOREC sur la période 2002-2004
|
Dépenses |
Recettes* |
Solde |
|
|
2002 |
102 |
89 |
- 13 |
|
2003 |
113 |
93 |
- 20 |
|
2004 |
123 |
96 |
- 27 |
NB : montant en milliards de francs, évalué en comptabilité de caisse
* Au-delà de 2001, les recettes sont évaluées en prolongeant le plan
de financement apparaissant dans le PLFSS 2001
Source : direction de la prévision ; note du 16 mars 2000
• La note du 16 juin 2000 de la direction de la prévision relative à l'actualisation des prévisions des dépenses et recettes du compte du FOREC à l'horizon 2003 démontre clairement que le gouvernement a menti au Parlement, aux partenaires sociaux et à l'opinion publique, en présentant presque quatre mois plus tard un projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 prévoyant un montant de 85 milliards de francs au titre des dépenses du FOREC. En effet, il savait, dès la mi-juin, que ces dépenses s'établiraient à au moins 88,5 milliards de francs , comme le montre le tableau ci-dessous :
Au total, à hypothèses constantes 8 ( * ) , « le solde serait nettement dégradé à l'horizon 2003 ». Du reste, « le déficit pourrait être accru si les aléas inhérents à la projection se matérialisaient » ; « ces aléas représentent un risque sur le besoin de financement de l'ordre de 15 milliards de francs à l'horizon 2003 ».
3. Un coût en fait presque impossible à établir ex ante
La lecture des notes des services montre bien que, en réalité, il existait une très grande incertitude sur le coût de la réduction du temps de travail. Dès lors, le gouvernement et ses services n'ont pu que procéder à des estimations oscillant entre la neutralité financière du dispositif et l'apparition de déficits très importants !
|
Les notes de la direction de la prévision : « hypothèses fragiles », « prudence », « fort aléa » • Dans sa note du 29 février 2000 précitée, la direction de la prévision indique que « l'ensemble [des] hypothèses, susceptibles d'influer fortement sur les prévisions de dépenses du fonds, restent fragiles », et ajoute que « les flux financiers présentés pourraient être révisés fortement tant à la hausse qu'à la baisse et doivent, en tout état de cause, être considérés avec prudence » ! • Dans sa note du 16 mars 2000 précitée, la même direction estime que « l'incertitude sur les montants financiers en jeu demeure importante, les hypothèses qui sous-tendent le scénario de réduction du temps de travail étant soumises à un fort aléa. Cet aléa concerne aussi bien la chronique des flux de passage, que les délais de mise en oeuvre de la réduction du temps de travail ou le nombre de salariés concernés par l'extension de la ristourne ». |
Ces prévisions finalement fantaisistes résultent de l'impossibilité de déterminer ex ante le coût des 35 heures.
Comme un haut-fonctionnaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie l'a reconnu, au cours de son audition, devant votre rapporteur, prévoir le coût des 35 heures revenait à « lire dans une boule de cristal ».
Votre rapporteur considère que le gouvernement porte une grande responsabilité dans le fait d'avoir mis au point un dispositif dont il savait qu'il était quasiment impossible à chiffrer. Il n'en a pas moins présenté au Parlement sa « grande loi sociale », dont le financement ne reposait que sur un affichage de caractère hautement technocratique. En effet, selon les propos du même haut-fonctionnaire, le financement des 35 heures était assuré... « en théorie ».
C'est que toute l'architecture financière des 35 heures reposait sur l'existence, au sein du FOREC, de trois compartiments de dépenses auxquels correspondait l'affectation de recettes spécifiques :
1°) la ristourne dégressive sur les bas salaires jusqu'à 1,3 SMIC, dite « ristourne Juppé », devait être financée par le transfert du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés, du budget de l'Etat au FOREC ;
2°) l'extension de la ristourne jusqu'à 1,8 SMIC devait être assurée par la création de nouvelles impositions, la CSB et la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ;
3°) les aides à la réduction du temps de travail, dont le financement était rendu possible par la contribution de l'assurance chômage et des régimes de sécurité sociale.
Non seulement, cette belle construction intellectuelle s'est effondrée lorsque les partenaires sociaux ont refusé de contribuer au financement des 35 heures, mais il est même étrange, pour ne pas dire naïf, qu'elle ait pu être mise au point, tant elle paraît déconnectée de la réalité et fondée sur des hypothèses pour le moins incertaines. Avec le recul, les critiques adressées par le Sénat à cette « usine à gaz » technocratique apparaissent d'autant plus pertinentes qu'elles se sont révélées exactes !
* 3 « En finir avec le mensonge budgétaire. Enquête sur la transparence très relative des comptes de l'Etat », rapport d'information n° 485 (1999-2000).
* 4 Direction de l'animation de la recherche et des études statistiques.
* 5 Cet état de fait sera d'ailleurs confirmé ultérieurement par la direction de la prévision, dans sa note du 10 avril 2000 (cf. chapitre deux).
* 6 En effet, d'après une note de la direction de la prévision du 18 janvier 2000, le taux de la CSB devrait passer de 3,3 % à 9 % pour recouvrer un gain supplémentaire de 7 milliards de francs en 2000.
* 7 Notre collègue Charles Descours a parfaitement démontré que le financement des 35 heures n'était pas non plus assuré en 2000 ni en 2001.
* 8 Il est toutefois précisé que « l'hypothèse de forte progression des prélèvements nouveaux (TGAP et CSB) a été conservée ».