III. QUE FAIRE ?
A. LES FREINS A L'ACTION CULTURELLE
1. L'absence de " fil directeur "
L'action culturelle européenne souffre de plusieurs contradictions . Ainsi, au lieu de mettre l'accent sur l'héritage commun des nations et leur connaissance réciproque, elle privilégie des actions dispersées à retentissements au mieux national, mais plus souvent simplement local. Dès lors, c'est l'utilité même d'une action à finalité européenne qui est sujette à caution. Or, la culture est un élément essentiel de la citoyenneté européenne et l'élargissement de l'Union représente un défi à cet égard, puisque la culture des pays candidats est largement méconnue des Etats membres.
Ce manque de cohérence se reflète aussi dans le fait que si l'article 151 sert en principe de base juridique à l'action culturelle, en réalité, la majeure partie des actions communautaires en ce domaine sont prises sur la base d'autres dispositions du traité, en particulier en fonction des règles de concurrence. Ainsi, d'un côté, la Commission s'efforce de faire adopter le programme MEDIA Plus et, de l'autre, elle remet en cause les mécanismes de soutien nationaux d'aide à l'audiovisuel, qui sont, en réalité, complémentaires de ce programme.
Cette absence de logique est aggravée par l'inégale répartition des pouvoirs au sein de la Commission européenne, où la direction générale chargée de la culture est d'un faible poids vis-à-vis des autres directions générales, en particulier de la direction en charge de la concurrence. De même, le projet " e- europe " a été entièrement piloté par la direction " Société de l'information ", en dépit de son caractère culturel.
Il ne s'agit pas, pour autant, de prendre pour modèle au plan européen la politique culturelle " à la française ", mais de concentrer les faibles ressources disponibles sur les seules actions qui présentent une " plus value " européenne et de prendre en compte la culture au même titre que les autres politiques.
Or, l'hétérogénéité des politiques culturelles des Etats membres constitue sur cette voie un obstacle redoutable.
2. L'hétérogénéité des politiques nationales
Elle se reflète dans les structures administratives mises en place dans les différents pays. Ainsi, la création d'un ministère de la Culture en France en 1959 a fait figure d'exception en Europe et a été regardée avec méfiance par des Etats, comme l'Italie ou l'Allemagne où les premiers ministères de la culture avaient été créés sous des régimes totalitaires.
De manière schématique, l'on peut distinguer quatre modèles :
- un modèle où l'Etat central joue un rôle moteur ; c'est le cas pour la France, le Portugal, la Grèce et le Luxembourg ;
- les Etats à structures décentralisées tels l'Espagne ou l'Italie, où les régions ont un pouvoir important ;
- les Etats fédéraux comme l'Autriche et l'Allemagne auxquels on peut joindre la Belgique, où les compétences culturelles relèvent des communautés linguistiques ;
- les Etats où l'action culturelle est laissée à des organismes autonomes, comme le Royaume-Uni, l'Irlande, les Pays-Bas ainsi que la Suède, la Finlande et le Danemark.
• Les Etats centralisés
En France, l'Etat a toujours joué un rôle moteur dans les affaires culturelles.
Au Luxembourg, tous les secteurs culturels dépendent du ministère des affaires culturelles.
Il en est également ainsi en Grèce et au Portugal, où les affaires culturelles relevaient du Premier ministre avant la création, en 1995, d'un ministère de la Culture autonome.
On note toutefois une tendance à la décentralisation culturelle dans ces Etats, notamment en France et au Portugal.
• Les Etats de type fédéral
En Allemagne, depuis 1949, la culture relève de la compétence des seize Etats fédérés (les Länder). Les disparités régionales sont assez importantes car chaque Länder a ses propres institutions et ses systèmes d'aide. Toutefois, depuis la réunification, l'Etat fédéral a accru son pouvoir d'intervention.
En Autriche, l'Etat central joue un rôle important mais les Länder disposent également de compétences culturelles étendues. Il est donc difficile de qualifier le modèle autrichien de fédéral au sens propre.
En Belgique, l'Etat fédéral a délégué toutes les compétences culturelles aux trois communautés, y compris les relations culturelles internationales et l'audiovisuel.
• Les Etats à structure décentralisée
L'Espagne a décentralisé une partie des compétences culturelles au profit des " Communautés autonomes ", dans sa Constitution de 1978, puis en 1985, mais de façon variable, en fonction des statuts d'autonomie dont ces dernières se sont dotées. Les Communautés autonomes (treize ordinaires et quatre spéciales) sont en général compétentes pour les secteurs de la création liés à leur identité communautaire, l'Etat central conservant les secteurs des biens culturels, de l'édition, du droit d'auteur et du film.
L'Italie a également décentralisé de façon différentielle les compétences culturelles, sur la base de sa Constitution de 1947. Les six régions dites à statut spécial possèdent de très larges compétences culturelles, alors que les quinze régions ordinaires n'ont que des compétences limitées. La conservation du patrimoine reste néanmoins une compétence nationale.
• Les Etats où les compétences culturelles sont largement déléguées à des organismes quasi autonomes
Au Royaume-Uni et en Irlande, ceux-ci, assurent, sous l'autorité du département ministériel, l'essentiel de l'administration et leur l'action est relayée au niveau des comtés et districts par les autorités locales. Créé en 1992, le ministère britannique du Patrimoine national, qui a pris le nom de ministère de la Culture, des Médias et du Sport en 1997, gère notamment les musées et les galeries d'art nationaux, ainsi que la part des fonds de la loterie nationale affectée à la culture. La BBC qui gère le service public de radio et de télévision est un vecteur de promotion de l'art et de la culture. En Irlande, le département des arts, de la culture et du Gaeltacht (mot irlandais signifiant la promotion de la langue gaélique), créé en 1993, assure la promotion de l'identité culturelle irlandaise.
Au Danemark et aux Pays-Bas, le centralisme est atténué par l'intervention de grands organismes chargés de la mise en oeuvre de la politique gouvernementale, ainsi que par le rôle tenu par les autorités locales. Le ministère danois de la culture et la Fondation danoise pour les arts aident les créateurs et les oeuvres qui bénéficient de fonds prélevés sur les recettes de la loterie nationale. Au Pays-Bas, ce sont des conseils consultatifs qui allouent les subventions. Le secteur privé est également encouragé.
• Les pays scandinaves
En Suède, si le Parlement établit le budget global de la culture, c'est le Conseil national de Suède de la Culture qui attribue les fonds.
En Finlande, c'est le Conseil Central des arts et les différents Conseils spécialisés qui attribuent les fonds, regroupés dans le Conseil des Arts de Finlande, dépendant du Ministère de l'Education. Cette structure centrale est complétée, au niveau régional, par treize conseils régionaux des arts, qui promeuvent les activités culturelles amateurs et professionnelles au niveau local. Le soutien du secteur privé est également important, en particulier celui des entreprises.
Malgré l'apparente disparité des modèles, il semble toutefois qu'une certaine convergence se manifeste. En effet, une tendance à la décentralisation dans les Etats centralisés les rapproche des Etats fédérés ou composés de communautés, tandis que ceux-ci se dotent d'une structure centrale. En Grèce, un ministère de la culture a été institué en 1975. Au Danemark il existe un ministère de la Culture depuis 1961. Au Portugal, a été créé un ministère de la culture en 1995. Au Royaume-Uni, le ministère du Patrimoine national britannique, créé en 1992, a été transformé en 1997, on l'a vu, en un ministère de la Culture, des Médias et des Sports. En 1998, un ministère italien des Biens et des Activités culturels a été institué. Enfin, l'Allemagne a créé un ministère délégué pour la Culture auprès de la Chancellerie en 1998.
En définitive, la gestion des affaires culturelles au sein de chaque Etat membre, pour différente qu'elle soit, ne semble pas constituer pas une véritable entrave à une action culturelle européenne.
Le véritable frein à son développement tient à son principe même. Alors que certains Etats de tradition latine souhaitent mener une politique européenne ambitieuse (tels la France, l'Espagne et l'Italie), d'autres y sont opposés. De petits Etats craignent l'" impérialisme culturel " de leurs voisins (les Pays-Bas, par exemple), d'autres sont soumis à la pression de leurs régions (l'Allemagne). Quant au Royaume-Uni, il n'en veut tout simplement pas.
3. Le bilan du sommet de Nice
Cette disparité se retrouve dans les conclusions, passablement ambiguës du sommet de Nice.
Lors de la Conférence intergouvernementale (CIG) qui s'est achevée par la signature du traité de Nice, en décembre dernier, la question de la culture a été l'une des plus controversées. En effet, il était envisagé, notamment par la Commission de passer de l'unanimité au vote à la majorité qualifiée, d'une part en ce qui concerne les actions culturelles fondées sur l'article 151 du traité, et d'autre part, en matière de négociations commerciales internationales sur les biens et services culturels et audiovisuels au titre de l'article 133 du même traité.
Sur ces deux points, qui ont fait l'objet d'âpres discussions, les Etats ont finalement décidé le maintien de l'unanimité.
Ainsi, l'article 151 n'a pas subi de modifications. Et le nouvel article 133 prévoit une dérogation dans " le domaine du commerce des services culturels et audiovisuels ".
En vérité, le contexte de ces deux articles était différent. Concernant l'article 151, le passage au vote à la majorité qualifiée soulevait l'opposition des Länder allemands, d'où le refus du gouvernement allemand, tandis que les autres Etats y étaient plutôt favorables.
Quant à la défense de l'" exception culturelle " qui était l'une des priorités de la France, elle était peu partagée par les autres gouvernements.
En définitive, les négociations de la CIG ont abouti dans le domaine de la culture, à un statu quo complet qui illustre à la fois la sensibilité propre de ce secteur et son enjeu.