Mission

M. Paul GIROD

III. LE COMPTE SPÉCIAL « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT »

A. UNE ORGANISATION RÉNOVÉE EN 2007

1. Création, nature et fonction du compte

a) Une création inspirée par le Parlement

Le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » n'avait pas d'équivalent sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et la LOLF n'avait pas prévu son existence . Il constitue une innovation de l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2005, qui l'a institué a posteriori pour l'exercice 2005, et de l' article 47 de la LFI pour 2006 .

Le législateur, par cette création, a entendu doter d'un outil de pilotage la politique de valorisation et de mobilisation du patrimoine immobilier de l'Etat menée par le gouvernement depuis 2003, et conçue comme un élément important de la réforme de l'Etat lui-même. On doit rappeler que c'est sous l' impulsion des travaux du Parlement que cet outil a été introduit dans l'organisation budgétaire ^{37 ( * )} .

b) Un compte d'affectation spéciale « de droit commun »

A l'instar du compte « Participations financières de l'Etat », le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat constitue un compte d'affectation spéciale au sens de l'article 21 de la LOLF. Cependant, contrairement au compte « Participations financières de l'Etat », il s'agit d'un compte d'affectation spéciale « de droit commun », soumis à la règle de limitation des versements du budget général aux recettes des comptes d'affectation spéciale ( cf. supra ).

Tel que l'a organisé la LFI pour 2006 et modifié l'article 32 de la LFI pour 2007 (qui a étendu son périmètre ^{38 ( * )} ), ce compte fait apparaître :

- en recettes, le produit des cessions des biens immeubles de l'Etat (produit qui figure au titre des recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux projets de LFI, ligne 2211) et les fonds de concours ^{39 ( * )} ;

- en dépenses, celles requises en termes d'investissement et de fonctionnement à la suite d'opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles réalisées par l'Etat , ainsi que les dépense de même nature réalisées par des établissements publics sur des immeubles relevant du domaine de l'Etat .

Le compte a également vocation à retracer, en recettes comme en dépenses, des transferts avec le budget général de l'Etat , qu'il s'agisse, en pratique, de versements dans le cadre d'opérations immobilières (avances, par exemple) ou de restitutions à l'Etat d'une part non prédéterminée par la loi du produit des cessions immobilières, afin de contribuer au désendettement.

c) Le « tableau de bord » des opérations patrimoniales de l'Etat propriétaire, outil en devenir d'une politique encore à construire

Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » peut être considéré comme l'un des piliers de la politique de rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat . Il constitue en effet un véritable « tableau de suivi » des opérations de cessions et, en particulier, retrace la part du produit de ces ventes affectée au désendettement public .

Ce faisant, ce compte s'inscrit parmi l'ensemble des mesures qui, depuis 2004, ont circonscrit la nouvelle politique immobilière de l'Etat, notamment la mise en place de schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) par ministère et l'instauration de loyers budgétaires acquittés par les services de l'Etat ( voir l'encadré ci-dessous ).

Les nouveaux instruments de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat

Depuis 2004, année de mise en oeuvre de la nouvelle politique de dynamisation du patrimoine immobilier de l'Etat, outre la création par la LFI pour 2006 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », les mesures suivantes ont été instaurées :

- la refonte du statut domanial des bureaux administratifs , désormais classés dans le domaine privé de l'Etat, par l'ordonnance du 19 août 2004;

- l' amélioration des modalités de cession des biens domaniaux par le décret du 4 novembre 2004 (cession amiable par voie d'appel d'offres) ;

- la clarification de l'affectation des immeubles à usage de bureau dans la nouvelle rédaction de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation ;

- l'élaboration de trois listes d'immeubles à vendre , rendues publiques en novembre 2004, mars 2005 et février 2006 respectivement, qui ont contribué aux résultats de cessions enregistrés pour ces trois années ( cf. infra ) ;

- la rénovation du tableau général des propriétés de l'Etat ( TGPE ), outil de comptabilité patrimoniale, dont les données doivent être reprises dans CHORUS, outil budgétaire interministériel dont la mis en oeuvre est prévue à partir de 2009 ;

- la poursuite de l'adaptation du droit domanial, amorcée dès 2004, avec la promulgation du code général de la propriété des personnes publiques (assouplissement des conditions de cession, de recours au crédit bail et au bail emphytéotique et harmonisation des règles applicables par les collectivités publiques) ;

- la création du conseil de l'immobilier de l'Etat (CIE), en juin 2006. La nouvelle instance, créée pour cinq ans, « suit et évalue pour le compte du ministre chargé du domaine l'avancement de la démarche de modernisation et l'évolution du parc immobilier de l'Etat » et « formule régulièrement au ministre chargé du domaine des recommandations et des préconisations opérationnelles pour améliorer la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Le conseil est composé de deux de nos collègues députés, et de deux sénateurs : notre collègue Adrien Gouteyron et votre rapporteur spécial ont été désignés par le Sénat ; il comprend également des représentants de professionnels de l'immobilier et une personnalité étrangère qualifiée ;

- les schémas pluriannuels de stratégie immobilière ( SPSI ), documents qui décrivent les diagnostics et orientations stratégiques de chaque ministère. Ils ont été réalisés pour les administrations centrales au premier semestre 2006 et finalisés pour les administrations déconcentrées en 2007. Les SPSI doivent déboucher sur la cession d'immeubles inoccupés ou mal adaptés aux besoins des administrations occupantes ;

- l'expérimentation en 2006, sur trois ministères (MINEFI, MAE, Justice) de loyers « budgétaires », généralisés pour les administrations centrales en 2007 et devant être étendus en 2008 aux services déconcentrés présents dans 26 départements , incluant les dix agglomérations principales. En 2006, ces loyers avaient été calculés sur la base des valeurs patrimoniales inscrites au TGPE, auxquelles avaient été appliquées le taux de 5,12 %, correspondant au taux moyen de remboursement de la dette de l'Etat, inférieur à celui du marché (6 %) ; pour 2007, ce taux a été relevé à hauteur de 5,4 % ; pour 2008, compte tenu de la diversité des territoires concernés eu égard à l'extension du dispositif aux services déconcentrés, des taux locaux ont été déterminés, en fonction de la nature des zones d'implantation (zones « sur-urbaines », urbaines, périurbaines, rurales). La mise en oeuvre de ces taux doit conduire à une masse globale de loyers budgétaires de 700 millions d'euros (contre un peu plus de 300 millions d'euros en 2007). Le CIE a recommandé une évolution vers l'application aux administrations de véritables loyers « de marché » ;

- la restructuration du service des domaines, devenu France Domaine , et son rattachement à la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) à compter du 1 ^er janvier 2007 (mais, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, cette direction est appelée à fusionner, à brève échéance, avec la direction générale des impôts, ancien rattachement du service). Incarnant la fonction d'Etat propriétaire (par opposition aux administrations occupantes), le service a été doté de missions élargies, qui ne se limitent plus aux tâches d'évaluation patrimoniale et de rédaction des actes, mais consistent dans une mission générale de conception et de mise en oeuvre de la politique immobilière de l'Etat , en procédant aux arbitrages requis. Il est organisé au niveau central en deux entités : le bureau chargé des missions domaniales (législation et contentieux, TGPE et comptabilité patrimoniale de l'Etat) et la mission chargée de la politique immobilière (stratégie immobilière, loyers budgétaires, valorisation du patrimoine public). Au niveau déconcentré, les services territoriaux rattachés aux TPG comptent des services départementaux du domaine, des brigades régionales domaniales (au nombre de 24, outre la direction nationale des interventions domaniales) et des pôles « supra départementaux » de gestion des patrimoines privés.

Enfin, il convient ici de mentionner la circulaire du Premier ministre du 28 février 2007 relative à la modernisation de la gestion immobilière de l'Etat, qui rappelle les principes de la politique immobilière : une stratégie basée sur les SPSI et des critères de performance, un Etat propriétaire qui conclut des conventions d'occupation avec les ministères locataires qui acquittent des loyers, un patrimoine mieux entretenu.

Toutefois, le devenir de la politique immobilière de l'Etat et du compte d'affectation spéciale qui lui est associé apparaît aujourd'hui subordonné à un choix politique clair et irréversible . Il est en effet concevable de décider :

- soit de s'en tenir à l'existant , c'est-à-dire un système d'incitation des ministères aux cessions ( cf. encadré ci-après ) et la réalisation des ventes dans les meilleures conditions possibles pour les intérêts de l'Etat. Mais, dans cette hypothèse, l'instauration du CIE et l'actuel développement des loyers budgétaires sembleraient superflus ;

- soit de développer une politique immobilière globale . C'est en faveur de cette seconde option que s'engage résolument votre rapporteur spécial , sauf à laisser « au milieu du gué » les instruments déjà en place, et ne pas donner leur chance de plein rendement aux efforts déjà entrepris.

Dans ce cadre, outre que l'identification et l'appréciation du patrimoine immobilier de l'Etat constituent encore aujourd'hui une tâche à mener ^{40 ( * )} , et sans méconnaître la lourdeur administrative que suppose toute centralisation de compétences, la fonction de « propriétaire » de l'Etat doit s'affirmer davantage dans les années qui viennent . En lien avec les réflexions du CIE en cours, il s'agirait notamment pour l'Etat :

- d'une part, d' assumer pleinement les attributs de la propriété . A cet effet, la relation propriétaire/occupants est à redéfinir, notamment pour l'immobilier de bureaux. Au delà de la démarche stratégique, certaines fonctions, comme celle de l'entretien, sont à assumer plus nettement . Les propositions de votre rapporteur spécial ( cf. infra ) s'inscrivent dans cette perspective ;

- d'autre part, d' optimiser l'exercice territorial de ses responsabilités en la matière. En effet, si au niveau central la responsabilisation sous une autorité unique des directeurs en charge de l'immobilier des ministères s'est accentuée (malgré le maintien de certains particularismes), au niveau local il conviendra de suivre attentivement les résultats du nouveau rattachement de France Domaine à la DGCP, et ses bénéfices attendus à travers le rôle transversal des TPG dans leurs relations avec les collectivités territoriales ;

- enfin, de poursuivre l'adaptation du cadre financier donné à cette politique. A cet égard, il faut considérer que le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », dans sa configuration actuelle, ne représente qu'une étape. Ce compte, en effet, a d'abord été conçu comme un dispositif d'incitation aux cessions, dans la perspective de rationaliser le patrimoine immobilier de l'Etat. Cependant, les règles d'intéressement aux ventes actuellement en vigueur entretiennent les ministères dans leur posture de « propriétaire » des immeubles qui leur sont affectés , et pourraient dès lors comporter certains effets pervers. Aussi convient-il de commencer à les réviser ( cf. encadré ci-dessous ). En effet, une gestion de l'Etat efficace, en ce domaine, ne peut à terme que reposer sur une complète « mutualisation » ou « fongibilité » interministérielle des ressources comme des dépenses immobilières.

L'intéressement des ministères aux cessions immobilières de l'Etat :

un régime à corriger progressivement

Modifiant le dispositif antérieurement fixé par la circulaire du 21 février 1992 relative à la réforme de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat (circulaire dite « Cresson »), le gouvernement, depuis 2004, a défini un nouveau régime d'intéressement des ministères à la cession d'immeubles. En son état actuel, ce dispositif se présente comme suit.

Dans l'hypothèse de cessions donnant lieu à relogement de services , les ministères bénéficient, de manière automatique en cas de cessions dont le produit est inférieur à deux millions d'euros, d'un retour de 85 % de ce produit, en vue de financer les opérations de relogement ou, si leurs dépenses réelles à cet égard s'avèrent inférieures, pour d'autres dépenses immobilières. Les 15 % restant sont affectés au désendettement de l'Etat . S'agissant des cessions d'un montant supérieur à 2 millions d'euros, les conditions de relogement font l'objet d'une validation préalable par le ministre chargé du budget, sur la base des propositions des administrations concernées et après une instruction centralisée qui associe le service France Domaine, la direction du budget et le secrétariat général du conseil de l'immobilier de l'Etat.

Dans le cas de cessions d'immeubles inoccupés , les ministères bénéficient de 50 % du produit des ventes si celui-ci est supérieur à deux millions d'euros, 85 % s'il est inférieur. Les 50 % et 15 % restant respectivement sont affectés au désendettement de l'Etat.

Pour les immeubles militaires , par dérogation, l'intéressement du ministère de la défense a été fixé à 100 % du produit des cessions réalisées. Par ailleurs, des « contrats de performance » souscrits individuellement par les ministères, peuvent conduire à l'adaptation des règles de principe . Ainsi, les services de l'équipement récupèrent 95 % du produit de vente des immeubles dont ils disposent ; le ministère des affaires étrangères et la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE) bénéficient quant à eux, en ce qui concerne les immeubles situés à l'étranger, d'un intéressement de 100 % du produit des cessions.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la légitimité de ces « régimes de faveur ». Plus généralement, il estime qu'en vue de ne pas maintenir les réflexes de « quasi-propriétaires » des administrations à l'égard des immeubles qui leurs sont affectés, une révision de l'ensemble des règles d'intéressement précitées doit être progressivement conduite , dans le sens d'une intensification de l'effort de désendettement associé aux cessions et, partant, d'une minoration des avantages consentis aux administrations, pour les supprimer à terme.

Ainsi, il préconise que, dès 2009, le partage de principe du produit des ventes se fasse à hauteur de 25 % en faveur du désendettement de l'Etat .

D'une manière générale, l'Etat doit poursuivre l'objectif d'élaborer une politique immobilière d'ensemble , qui ne saurait ni se résumer à des opérations de cession lesquelles ne doivent pas constituer un objectif « final », mais seulement l'un des vecteurs d'une gestion cohérente , ni se cantonner à une logique essentiellement ministérielle . Ce dernier aspect de l'organisation actuelle, en effet, a toutes les chances de conduire à des dysfonctionnements, issus d'une appréhension fragmentée des stratégies à mettre en oeuvre . Le cas de l'immeuble du 20, avenue de Ségur, à Paris (immeuble envisagé pour accueillir, notamment, la future Maison de la francophonie), pourrait d'ores et déjà en constituer une illustration aussi regrettable qu'éclairante ( cf. encadré ci-après ).

Dans le même ordre d'idée, les opérations immobilières des établissements publics ne devraient pas être abandonnées à leur seule responsabilité et, le cas échéant, à leur inexpérience en la matière. Sur ce plan, les conditions peu profitables, pour l'Etat, de la cession de l'immeuble de l'Imprimerie nationale ( cf. encadré ci-après ) doivent servir d'« anti-modèle ». Aussi votre rapporteur spécial rejoint-il les appréciations portées par notre collègue Joël Bourdin, rapporteur spécial de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », dans son rapport sur le présent PLF, quant à la cession programmée des bâtiments anciennement affectés à l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) : il n'est pas souhaitable de confier la responsabilité de cette vente à l'Office interprofessionnel des grandes cultures, qui s'en remettra à un opérateur privé, plutôt qu'à France Domaine ou à la SOVAFIM.

La cession et le rachat de l'immeuble de l'Imprimerie nationale,

l'implantation de la Maison de la francophonie :

quels enseignements tirer de deux « ratés » de la gestion immobilière de l'Etat ?

« L'affaire » de l'Imprimerie nationale signale notamment l'opportunité d'organiser un « portage » pour certains immeubles de l'Etat .

Votre commission des finances, le 17 octobre 2007, a organisé une audition, ouverte à l'ensemble de nos collègues et à la presse ^{41 ( * )} , sur les conditions dans lesquelles s'est réalisée la vente , finalisée en 2005 mais engagée dès 2002, par l'Imprimerie nationale, de l'immeuble « historique » qu'elle occupait, à Paris, rue de la Convention, puis le rachat par l'Etat de ce même immeuble , engagé fin 2006 et conclu en 2007, en vue d'affecter les bâtiments au ministère des affaires étrangères (MAE, aujourd'hui ministère des affaires étrangères et européennes). Dix-sept mois ont séparé les actes authentiques des deux opérations ; entre temps, le MAE a réorienté sa stratégie pour d'implantation parisienne de ses services, de sorte que l'acquisition de l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale lui est apparu opportune.

Il suffira ici de rappeler que l'Imprimerie nationale avait cédé son immeuble au prix total de 93 millions d'euros (compte tenu d'un complément du prix initialement conclu, versé en application des clauses de la vente à hauteur de 18 millions d'euros), alors que l'Etat l'a racheté au prix de 325 millions d'euros .

Suivant les conclusions du rapport de l'Inspection générale des finances sur ce dossier ^{42 ( * )} , la différence de prix de l'immeuble (232 millions d'euros) entre les deux ventes s'explique essentiellement, à la fois :  par les importantes opérations de valorisation du bien menées par le groupe Carlyle, acquéreur lors de la vente réalisée par l'Imprimerie nationale, auquel l'Etat a racheté l'immeuble ;  par l'appréciation de ce bien résultant de l'évolution du marché de l'immobilier de bureaux, dans la capitale, entre 2002 (à la date de la promesse de vente de l'Imprimerie nationale) et 2006 (lors de la promesse de « revente », à l'Etat, du groupe Carlyle). Il demeure que les conditions de cette double opération, à l'évidence, n'ont pas été optimales au regard des finances publiques.

Aussi, on peut penser que l'expérience appelle, pour l'avenir, à un renforcement des moyens d'expertise immobilière de France Domaine, par un recours plus substantiel qu'aujourd'hui à des professionnels du secteur , soit à travers le recours aux prestations de cabinets spécialisés, soit par le recrutement contractuel d'agents formés en ce domaine.

Par ailleurs, comme l'a souligné le rapport précité de l'Inspection des finances, ce cas illustre bien le bénéfice que pourraient trouver les intérêts patrimoniaux de l'Etat à l'existence d'une structure permettant aux services publics de se décharger des coûts d'occupation et d'entretien des immeubles dont ils ont la disposition mais, au moins dans l'immédiat, pas l'usage, tout en évitant le recours à des cessions , dans la mesure où ces immeubles devraient à plus ou moins court terme s'avérer nécessaires aux missions assurées par l'Etat ou ses établissements publics.

Dans cette perspective, votre rapporteur spécial s'associe tout particulièrement à l'amendement à l'article 26 du présent PLF présenté par notre collègue Philippe Marini , rapporteur général, au nom de votre commission des finances ^{43 ( * )} . Cet amendement vise à prévoir expressément la faculté, pour l'Etat et ses établissements publics, de transférer leurs biens immobiliers à la SOVAFIM, dans des conditions stipulées avec celle-ci, en vue qu'elle assure le « portage » de ces biens , et les valorise, avant leur retour dans le patrimoine de l'Etat ou leur cession à l'un de ses établissements publics . Cette disposition, en pratique, viserait tous les cas de figure où l'Etat ou ses établissements publics disposent d'immeubles qui leurs sont devenus inutiles, mais dont l'usage sera à nouveau pertinent, dans un avenir relativement proche, pour des services publics. Il s'agit de permettre :

- soit un « portage » de biens de l'Etat qui seront cédés par la SOVAFIM à un établissement public, ou de biens d'un établissement public qui seront cédés à l'Etat, ou de biens d'un établissement public qui seront cédés à un autre établissement public ;

- soit un « portage » de biens de l'Etat en vue que la SOVAFIM les « re-transfère » à l'Etat même. Dans l'intervalle, l'opération permettrait de décharger les services affectataires des coûts d'occupation (loyers budgétaires) et d'entretien afférents aux biens considérés.

Cet amendement, en dernière analyse, tend à écarter le risque de ventes « bradées », par l'Etat ou ses démembrements, sous la pression des coûts que représentent des charges liées à la gestion d'immeubles inemployés.

L'objectif vise particulièrement les établissements publics , dont les cessions immobilières ne bénéficient pas, en principe, de l'assistance de France Domaine. Il s'agit de les inciter à utiliser le nouvel outil de gestion immobilière que l'article 26 du présent PLF tend à faire de la SOVAFIM en rénovant le cadre de son activité, étendue à la valorisation de l'ensemble des actifs immobiliers de l'Etat et de ses établissements publics.

Le cas de l'immeuble du 20, avenue de Ségur, à Paris, illustre la nécessité de globaliser la gestion immobilière de l'Etat .

La confusion actuelle sur la future affectation de l'immeuble sis au 20, avenue de Ségur, dans le VII ^e arrondissement de la capitale, du point de vue où se place votre rapporteur spécial, peut être perçu comme un reflet des risques encourus, pour les deniers publics, du fait d'une gestion principalement ministérielle , et comme telle fragmentaire, du patrimoine immobilier de l'Etat. En effet, ce bâtiment, actuellement en cours de rénovation, devait à l'origine abriter :

- d'une part, pour les deux tiers de sa surface (soit environ 22.000 m ² ), le ministère chargé de l'écologie (aujourd'hui ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, MENAD), qui l'occupe depuis 1994, et dont le déménagement, le temps des travaux, a été budgétairement prévu par la LFI pour 2007 (à hauteur de 40 millions d'euros d'AE, inscrits dans la mission « Ecologie et développement durable ») ;

- d'autre part, pour le tiers de la surface restant, la future « Maison de la francophonie », projet visant à regrouper sur un site unique l'ensemble des institutions en charge de la francophonie ayant leur siège à Paris, conformément à la convention signée par la France, en septembre 2006, avec l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) ^{44 ( * )} .

Cette convention a fait l'objet d'un projet de loi de ratification, déposé au Sénat en mars 2007 (n° 281, 2006-2007), dont l'examen était compris dans l'ordre du jour prévu par le décret du Président de la République du 27 juin 2007 convoquant le Parlement en session extraordinaire. Cependant, lors de l'audition par votre commission des finances, le 17 juillet 2007, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement du budget pour 2006, de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », a exprimé ses préoccupations quant à la dérive des coûts de l'opération visant à installer la Maison de la francophonie dans les locaux de l'avenue de Ségur (un investissement passant de 35 millions d'euros, suivant l'estimation initiale, à 85 millions d'euros puis à 120 millions d'euros selon les dernières estimations, alors que la LFI pour 2007 a prévu à ce titre 60 millions d'euros d'AE, inscrits dans la mission « Gestion et contrôle des finances publiques »). Par la suite, le projet de loi de ratification précité n'a pas été inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée.

Dans ces conditions, à l'heure actuelle, le lieu d'installation de la future Maison de la francophonie reste incertain. En outre, il n'apparaît plus assuré que le MENAD regagne l'avenue de Ségur , le gouvernement actuel ne souhaitant pas nécessairement mettre en oeuvre un projet « hérité » du gouvernement précédent, alors que le périmètre du ministère chargé de l'écologie, d'un gouvernement à l'autre, s'est trouvé très sensiblement modifié.

Il revient aujourd'hui à France Domaine de prospecter toutes les pistes de sortie de cette situation regrettable, aux allures d'« impasse ». En particulier, dans l'hypothèse où la Maison de la francophonie et le MENAD devraient ne pas s'installer au 20, avenue de Ségur, le service devra déterminer le meilleur sort souhaitable pour cet immeuble (affectation en fonction des besoins des administrations ou cession, ou encore « portage » à travers la SOVAFIM) et trouver pour la Maison de la francophonie un bâtiment correspondant à ses besoins spécifiques, quitte à remettre en cause, le cas échéant, la cession en cours d'un immeuble qui trouverait là son utilité. En d'autres termes, seule une appréhension globale du patrimoine immobilier de l'Etat permettra de trouver une solution dans ce dossier .

On remarquera que le même type de problématique et d'exigences se trouve à l'oeuvre en ce qui concerne la recherche actuelle d'un immeuble permettant de rassembler ses services au ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement .

2. L'architecture de la mission correspondante

Comme le compte « Participations financière de l'Etat » ( cf. supra ), dans la LFI pour 2006, la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ne comportait qu'un programme unique, homonyme (le programme 721). La LFI pour 2007 a modifiée cette situation : afin de respecter les prescriptions organiques rappelées par le Conseil constitutionnel ^{45 ( * )} , la mission est désormais constituée de deux programmes .

Les modalités de cette transformation, mutatis mutandis , ont été similaires à celles mise en oeuvre pour le compte « Participations financières de l'Etat » : le programme unique de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », dans la LFI pour 2006, comportant deux actions, chacune a été érigée en programme distinct. Depuis 2007, la mission se compose ainsi des deux programmes suivants, programmes « mono-action » : le programme 721 , « Contribution au désendettement de l'Etat », et le programme 722 , « Dépenses immobilières ».

Les deux programmes sont placés sous la responsabilité du chef du service France Domaine , actuellement M. Daniel Dubost ^{46 ( * )} .

B. LES CRÉDITS ET LA PERFORMANCE DE LA MISSION PRÉVUS POUR 2008

1. Un niveau de crédits (600 millions d'euros) correspondant à une prévision de cessions en hausse de 20 % par rapport à 2007

Dans le présent PLF, la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » regroupe des crédits qui s'élèvent, au total, en AE comme en CP, à 600 millions d'euros . Ces crédits correspondent au niveau du produit attendu, en 2008, des cessions immobilières de l'Etat , soit environ 1,5 % des 38 milliards d'euros auxquels est évalué l'ensemble de ses propriétés immobilières en métropole par le TGPE.

Ils représentent une augmentation de 20 % de l'objectif de cession par rapport aux prévisons de la LFI pour 2007 , inscrivant 500 millions de recettes pour le compte. Naturellement, la réalisation de cet objectif reste aléatoire ; selon, notamment, le plus ou moins fort dynamisme du marché, l'objectif peut ne pas être atteint comme il peut être dépassé.

A cet égard, il convient de noter que, suivant les renseignements obtenus par votre rapporteur spécial, au 15 octobre 2007, 556 millions d'euros de produits de cession avaient déjà été réalisés, dont 404 millions d'euros au titre de la vente du centre de conférences internationales situé rue Kléber, à Paris . Le montant exceptionnel atteint par cette dernière vente permet de couvrir le coût du rachat de l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale, destiné au MAEE ( cf. supra ).

Pour mémoire, on rappelle que les cessions d'immeubles de l'Etat ont permis de réaliser :

- en 2004 , 170 millions d'euros de recettes, alors que la LFI pour cet exercice en prévoyait 500 ;

- en 2005, 634 millions d'euros (dont 198 millions d'euros à l'occasion du déménagement de la direction générale des douanes et des droits indirects ^{47 ( * )} ), contre une prévision de 850 millions d'euros en LFI correspondante ;

- en 2006 , 798,9 millions d'euros, niveau de recettes sans précédent, contre 479 millions d'euros inscrits en LFI . Remarquable, ce dernier résultat pour 2006 doit toutefois être relativisé par la prise en considération de deux circonstances particulières :

- d'une part, 168 millions d'euros de recettes ont résulté d'opérations conclues en 2005 voire antérieurement , mais dont le produit n'a effectivement été encaissé qu'en 2006. Pour le « programme 2006 » de cessions proprement dit, le produit des ventes s'est donc avéré, en réalité, de 610,9 millions d'euros ;

- d'autre part, 195 millions d'euros sont provenus d'opérations d'ordre exceptionnel ^{48 ( * )} .

Ces rappels illustrent à nouveau l'importance, pour le Parlement, de s'attacher à l'examen de la gestion réalisée, traduite par la loi de règlement, davantage qu'aux prévisions inscrites en LFI ^{49 ( * )} .

2. Une répartition des crédits conforme aux taux d'intéressement aux ventes des administrations affectataires

Les 85 % des crédits de la mission ( 510 millions d'euros ) correspondent au programme 722, « Dépenses immobilières » , et à son action unique, de même intitulé. Ces crédits sont repris sous le titre 5 (Dépenses d'investissement), et destinés au financement des opérations de relogement de services, consécutives aux cessions d'immeubles de l'Etat précédemment occupés. Par ailleurs, au bénéfice du même programme, 300.000 euros sont attendus au titre de fonds de concours , comme en 2007.

Les 15 % des crédits de la mission ( 90 millions d'euros ) sont rassemblés au sein du programme 721, « Contribution au désendettement de l'Etat » , et de son action unique homonyme. Ces crédits se trouvent repris sous le titre 3 (Dépenses de fonctionnement). Ils correspondent au versement, en recettes non fiscales du budget général, de la part des produits de cessions d'immeubles de l'Etat qui ne sera pas consacrée au relogement de services .

Cette répartition des crédits résulte, quasi-mécaniquement, de l'application des taux actuellement définis pour le régime d'intéressement aux cessions d'immeubles de l'Etat , tel qu'il a été rappelé ci-dessus, qui bénéficie aux ministères et, depuis 2007, peut également profiter aux établissements publics ( cf . supra ). En principe, on le rappelle, 85 % du produit de cession font retour aux administrations concernées, les 15 % restant étant affectés au désendettement de l'Etat. Votre rapporteur spécial a exposé ci-dessus ses propositions de réforme en la matière. Il convient d'ailleurs de souligner que les administrations doivent employer ce « retour sur ventes » à des dépenses immobilières dûment justifiées .

En tout état de cause, eu égard aux aléas de réalisation, avérés dans un sens comme dans l'autre ces dernières années ( cf. supra ), des objectifs de cession, votre rapporteur spécial appelle le gouvernement à respecter, quel que soit le niveau du produit atteint par les ventes, le principe d'une affectation minimale de 15 % en faveur du désendettement de l'Etat . En effet, il déplore que les bons résultats de cession de 2006, précités, n'aient conduit qu'à un désendettement à hauteur de 8,5 % des produits enregistrés ^{50 ( * )} .

3. Une mesure de la performance faisant l'objet d'aménagements marginaux, et qui doit être étoffée dans l'avenir

La LFI pour 2007 a sensiblement amélioré, par rapport à la LFI pour 2006, la mesure de la performance de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Dans ce cadre, en particulier, les critiques formulées par votre rapporteur spécial lors de l'examen du PLF pour 2006 ont été suivies d'effets ^{51 ( * )} .

Le présent PLF se borne à des aménagements d'ordre technique. En synthèse, on retiendra que les trois objectifs existants en 2007 sont reconduits à l'identique pour 2008, étant désormais tous rattachés au programme 722, « Contribution au désendettement de l'Etat » . En effet, l'objectif d'« améliorer la qualité des prévisions domaniales », associé en 2007 au programme 721, « Dépenses immobilières », se trouve pour 2008 « basculé » vers l'autre programme de la mission, pour lequel il a été jugé plus pertinent.

La seule autre modification significative, en ce domaine, tient à la suppression , au sein de l'objectif d'« identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat », de l'indicateur « rapport du nombre d'immeubles vendus au nombre d'immeubles recensés en fin d'année » . Visant à identifier le pourcentage d'immeubles vendus en année n + 1 par rapport au nombre d'immeubles identifiés en fin d'année n  1 , cet indicateur a été estimé redondant avec l'indicateur « pourcentage du nombre d'immeubles vendus par rapport au nombre d'immeubles recensés en fin d'année précédente » , qui identifie le pourcentage d'immeubles cédés en année n par rapport à la liste constituée en fin d'année n  1 . Ce dernier indicateur, en effet, semble suffisant en vue d'apprécier la capacité de France Domaine à vendre rapidement les immeubles identifiés comme cessibles.

Retracée dans l'encadré ci-après, cette mesure de la performance paraît en soi satisfaisante à votre rapporteur spécial. Néanmoins, celui-ci regrette l' absence d'objectif de performance pour le programme  « Dépenses immobilières » , résultant du « basculement » d'objectif précité : cette situation méconnaît les principes de la LOLF . La lacune mériterait d'être comblée, pour le PLF 2009, par la définition d'un objectif et d'au moins un indicateur appropriés , inscrits dans l'optique ci-dessus exposée d'une affirmation, par l'Etat, de sa fonction de propriétaire.

Par ailleurs, dans la même perspective, votre rapporteur spécial préconise fortement que l'ensemble de la mesure de performance associée au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » soit étoffé, dans l'avenir, de façon à affiner l'information donnée au Parlement sur les résultats de cette politique. En particulier, au titre de la rationalisation immobilière, votre rapporteur spécial souhaite voir apparaître, le plus rapidement possible, des indicateurs de performance, détaillés par ministère affectataire, afférents aux coûts d'occupation au mètre carré et par agent, aux ratios d'utilisation de la surface par agent et au taux d'inoccupation de la surface utile disponible, etc ^{52 ( * )} .

La mesure de la performance pour 2008 du programme 722,

« Contribution au désendettement de l'Etat »

L'objectif n° 1, consistant à « identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat », fait l'objet de deux indicateurs :

1° le « nombre d'immeubles dont la cession sera proposée grâce à une prise d'initiative formelle de France Domaine » (300 immeubles sont prévus pour 2007 actualisation de la prévision de 100 immeubles par la LFI , 250 immeubles pour 2008) ;

2° le « pourcentage du nombre d'immeubles vendus par rapport au nombre d'immeubles recensés en fin d'année précédente » (un taux de 50 % est attendu pour 2007, de 60 % en 2008).

A l'objectif n° 2, « s'assurer du caractère économiquement rentable des opérations de relogement de services », un indicateur unique est associé, qui mesure le « pourcentage des opérations immobilières de relogement de services agréés par France Domaine ayant induit une réduction prévisionnelle d'au moins 10 % du coût immobilier par agent ». Un taux de 90 % est attendu pour 2007 comme pour 2008.

Enfin, l'objectif n° 3, visant à « améliorer la qualité des évaluations domaniales », est mesuré par un indicateur relatif à « l'écart moyen entre valeur vénale et prix réalisé à la vente », qui concerne les ventes d'un montant supérieur à 2 millions d'euros. Il convient de rappeler que cet indicateur a été introduit, par la LFI pour 2007, à la suite des préconisations de votre rapporteur spécial. L'écart précité est prévu à hauteur de 1,12 % en 2007, 1,10 % en 2008.

4. Un amendement « d'appel », en vue de progresser vers la création d'un programme dédié aux travaux immobiliers

Dans l'esprit qui avait déjà animé son initiative dans le même sens lors de l'examen du PLF pour 2007 ^{53 ( * )} , votre rapporteur spécial vous propose un amendement portant sur la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Cet amendement vise à créer, au sein de la mission, un nouveau programme, intitulé « Travaux » . Ce programme serait dédié à l'ensemble des opérations d'aménagement ou de rénovation nécessitées par les immeubles de l'Etat, et des dépenses de fonctionnement liées à ces opérations . Il convient en effet de préciser que le programme « Dépenses immobilières » existant, malgré son intitulé, ne couvre en réalité, suivant en cela la nomenclature du compte d'affectation spéciale, que les dépenses induites par des opérations de cessions, d'acquisition ou de construction (pour l'essentiel, en pratique, en vue du relogement de services).

Eu égard aux règles de recevabilité des amendements d'origine parlementaire, et de manière forfaitaire, l'amendement propose d'abonder le nouveau programme ainsi créé, pour 2008, à hauteur de 51 millions d'euros, soit 10 % des crédits inscrits dans le présent PLF en faveur des « dépenses immobilières » précitées. Il appartiendrait au gouvernement de soumettre au Parlement les mesures de conséquence, tant du point de vue du niveau global des crédits inscrits, pour 2008, dans la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », qu'en ce qui touche à l'architecture même de ce compte. En particulier, il serait concevable d'alimenter le compte par les loyers « budgétaires » désormais exigé des administrations ( cf. supra ), contrepartie logique des charges de propriétaire assumées par l'Etat notamment en termes de travaux au bénéfice des administrations affectataires.

Il s'agit avant tout d'un amendement « d'appel », qui vise à inviter le gouvernement, pour l'avenir, à retracer de manière spécifique l'ensemble des crédits demandés en considération de travaux à mener sur les immeubles de l'Etat . Comme il a été indiqué plus haut, le développement d'une politique immobilière cohérente suppose en effet que l'affirmation des attributs du rôle de propriétaire. La mesure proposée, au demeurant, ne ferait que mettre en oeuvre le principe de regroupement des crédits budgétaires par mission de l'Etat fixé par la LOLF. Elle apparaît ainsi comme un complément indispensable aux dispositifs de réforme domaniale déjà mis en place.

Alors que le ministre délégué au budget, dans le cadre de l'examen du PLF pour 2007, s'était engagé à mettre en oeuvre une réflexion approfondie « pour qu'un programme consacré aux travaux figure dans le projet de loi de finances pour 2008 ^{54 ( * )} », votre rapporteur spécial attend que le gouvernement, lors de la discussion relative au présent PLF, fasse état des avancée de la réflexion annoncée et s'engage à nouveau, fermement, sur des réalisations tangibles, à court terme .

« Engagements financiers de l'Etat », « Participations financières de l'Etat », « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » : schéma d'articulation en 2008, d'après les PAP respectifs annexés au présent PLF

Mission « Engagements financiers de l'Etat »

Programme 117

« Charge de la dette et trésorerie de l'Etat »

40,796 Mds €

BUDGET GENERAL

3,7 Mds € ⁽¹⁾
Caisse de la dette publique

Compte de commerce

« Gestion de la dette et de la Trésorerie de l'Etat »

Section 1

« Opérations relatives à la dette primaire et gestion de la trésorerie »

- Versement du budget général (ligne 19) -

40,796 Mds €

HORS BUDGET GENERAL

Programme 731 « Opérations en capital... » (entreprises)

800 M €

16 %

84 %

15 %

85 %

Cessions d'actifs financiers :

4,97 Mds €

Cpte d'aff. spéc. « Participations financières de l'Etat »

Recettes Dépenses

5 Mds € ⁽²⁾ 5 Mds € 5

Programme 732 « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat »

4,2 Mds €

Cessions immobilières :

600 M €

Cpte d'aff. spéc. « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

Recettes Dépenses

600 M € 600 M €

Programme 721 « Contribution au désendettement de l'Etat » (retour au budget général) 90 M €

Programme 722 « Dépenses immobilières » (ministères)

510 M €

⁽¹⁾ 500 millions d'euros inscrits dans le programme 732 de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » sont destinés à l'EPFR

⁽²⁾ 30 millions d'euros correspondent à des reversements de dotations et remboursements d'avances d'actionnaires ou de créances

	PROJET DE LOI DE FINANCES
	ARTICLES DE DEUXIÈME PARTIE COMPTE SPÉCIAL « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT »

A M E N D E M E N T

présenté par

M. Paul Girod

_________________

ARTICLE 35

état D

I. Créer le programme :

Travaux

II. En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes	AE	AE	CP	CP
	+	-	+	-
Contribution au désendettement
Dépenses immobilières		51.000.000		51.000.000
Travaux	51.000.000		51.000.000
TOTAL	51.000.000	51.000.000	51.000.000	51.000.000
SOLDE	0		0

OBJET

Cet amendement est fidèle à l'esprit qui avait déjà animé une précédente proposition de votre rapporteur spécial, lors de l'examen du PLF pour 2007. A l'instar de cette première initiative, il vise à créer, au sein de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », un nouveau programme, intitulé « Travaux ». Ce programme serait dédié à l'ensemble des opérations d'aménagement ou de rénovation nécessitées par les immeubles de l'Etat, et des dépenses de fonctionnement liées à ces opérations.

En effet, le programme « Dépenses immobilières » existant, malgré son intitulé, ne couvre en réalité, suivant en cela la nomenclature du compte d'affectation spéciale, que les dépenses induites par des opérations de cessions, d'acquisition ou de construction (pour l'essentiel, en pratique, en vue du relogement de services).

Eu égard aux règles de recevabilité des amendements d'origine parlementaire, et de manière forfaitaire, l'amendement propose d'abonder le nouveau programme ainsi créé, pour 2008, à hauteur de 51 millions d'euros, soit 10 % des crédits inscrits dans le présent PLF en faveur des « dépenses immobilières ». Il appartiendrait au gouvernement de soumettre au Parlement les mesures de conséquence, tant du point de vue du niveau global des crédits inscrits, pour 2008, dans la mission, qu'en ce qui touche à l'architecture du compte spécial. En particulier, il serait concevable d'alimenter le compte par les loyers « budgétaires » désormais exigé des administrations, contrepartie logique des charges de propriétaire assumées par l'Etat notamment en termes de travaux au bénéfice des administrations affectataires.

Il s'agit avant tout d'un amendement « d'appel », qui vise à inviter le gouvernement, pour l'avenir, à retracer de manière spécifique l'ensemble des crédits demandés en considération de travaux à mener sur les immeubles de l'Etat. Le développement d'une politique immobilière cohérente suppose en effet la pleine affirmation des attributs du rôle de propriétaire. La mesure proposée, au demeurant, ne ferait que mettre en oeuvre le principe de regroupement des crédits budgétaires par mission de l'Etat fixé par la LOLF. Elle apparaît ainsi comme un complément indispensable aux dispositifs de réforme domaniale déjà mis en place.

Alors que le ministre délégué au budget, dans le cadre de l'examen du PLF pour 2007, s'était engagé à mettre en oeuvre une réflexion approfondie sur le sujet, votre rapporteur spécial attend que le gouvernement, lors de la discussion relative au présent PLF, fasse état des avancée de la réflexion annoncée et s'engage à nouveau, fermement, sur des réalisations tangibles, à court terme.

* ³⁷ Le détail de ces travaux a été retracé par votre rapporteur spécial à l'occasion de l'examen du PLF pour 2007 : voir le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 34.

* ³⁸ Cf. notamment le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 42.

* ³⁹ La présence de fonds de concours au sein du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » constitue une innovation de la LFI pour 2007. Cet élargissement de périmètre de ses recettes doit permettre au compte de retracer des versements en provenance d'autres acteurs que l'Etat, qui seraient parties prenantes d'opérations immobilières concernant celui-ci, en particulier les collectivités territoriales, et notamment celles dont les services sont logés dans des « cités administratives ».

* ⁴⁰ Le TGPE est mis à jour par les ministères et centralisé par France Domaine. Il donne une vision juridique (droits de l'Etat, ministères affectataires, services utilisateurs) et une valeur vénale indicative du patrimoine. Outil de comptabilisation patrimoniale en cours de fiabilisation, il ne constitue pas une base de données exhaustive sur les biens identifiés ; il retrace peu ou mal les données d'urbanisme et de gestion économique et administrative des biens (coût des charges, effectifs logés, ratios d'utilisation). Seul le rapprochement entre TGPE, système de gestion des occupations (GIDE) et systèmes locaux de gestion pourra apporter une connaissance complète des caractéristiques du patrimoine immobilier de l'Etat.

Par ailleurs, il n'existe pas de référentiel technique unique permettant d'apprécier la qualité d'entretien et de conservation des immeubles. Quelques initiatives ministérielles ont été prises en ce sens, mais de façon dispersée et en fonction des politiques suivies par chaque administration.

Les SPSI, depuis 2006, représentent un premier effort de croisement des diverses dimensions de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, alors que les démarches antérieures en ce sens n'avaient pas intégré les conditions d'occupation. Parallèlement, le chantier du système d'information CHORUS prévoit la reprise des fonctionnalités du TGPE à l'horizon 2009, après un travail de fiabilisation des données. A terme, il s'agit d'articuler celles-ci avec des bases et outils complémentaires, afin d'assurer la gestion patrimoniale et locative (SPSI, loyers, entretien, etc.) en toute connaissance de cause.

* ⁴¹ Audition de MM. Jean-Luc Vialla, ancien président-directeur général de l'Imprimerie nationale, Xavier Hürstel, sous-directeur à la direction du budget, Jean-Yves Leclerc, sous directeur à l'Agence des participations de l'Etat, Philippe Dumas, inspecteur général des finances, Dominique Lamiot, directeur général de la comptabilité publique, Eric Sasson, président du fonds Carlyle Real Estate pour l'Europe, et Christopher Finn, managing director du groupe Carlyle. Cf. le rapport d'information n° 37 (2006-2007) de votre rapporteur spécial et nos collègues Bernard Angels, Marie-France Beaufils et Adrien Gouteyron.

* ⁴² Rapport n° 2007-M-069-01, établi par M. Philippe Dumas, communiqué à votre commission des finances. Votre rapporteur spécial a auditionné M. Philippe Dumas le 31 octobre 2007.

* ⁴³ Cf. le rapport général de notre collègue Philippe Marini sur le présent PLF, tome II.

* ⁴⁴ Cf. notamment la communication de notre collègue Catherine Tasca à votre commission des affaires étrangère, le 25 juillet 2007.

* ⁴⁵ Décision précitée du 29 décembre 2005.

* ⁴⁶ Dans le cadre de l'examen du présent PLF, votre rapporteur spécial a auditionné M. Daniel Dubost, ainsi que M. Dominique Lamiot, directeur général de la comptabilité publique, le 25 octobre 2007.

* ⁴⁷ Pour le détail de l'opération, voir le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 46, note 2.

* ⁴⁸ Cf. la contribution de votre rapporteur spécial, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006, au rapport n° 393 (2006-2007), tome II, p. 198.

* ⁴⁹ Cf. ci-dessus les observations analogues de votre rapporteur spécial en ce qui concerne les prévisions de cessions d'actifs financiers.

* ⁵⁰ Cf. la contribution précitée de votre rapporteur spécial au rapport n° 393 (2006-2007), tome II, p. 198.

* ⁵¹ Cette rénovation de la mesure des performances de la mission a été détaillée par votre rapporteur spécial, à l'occasion de l'examen du PLF pour 2007, dans le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 47.

* ⁵² En vue d'élaborer ces indicateurs, le responsable de programme pourra notamment s'appuyer sur l'étude élaborée en 2006 pour France Domaine par les cabinets INEUM Consulting et IPD France (et remise à l'ensemble des directeurs pour l'immobilier des administrations centrales), identifiant les indicateurs de performance immobilière mis en oeuvre par les gestionnaires privés.

* ⁵³ Cf. notamment le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 49. L'amendement a été retiré en séance publique, au bénéfice des engagements alors pris par le gouvernement (cf. infra ).

* ⁵⁴ M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, lors de la séance du Sénat du 2 décembre 2006.