Mission

M. Paul GIROD

UN DÉLAI DE RÉPONSE INSATISFAISANT AUX QUESTIONNAIRES BUDGÉTAIRES

Au 10 octobre 2007 , date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent PLF, seul le tiers (34 %) des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial, taux anormalement faible .

Ce résultat était très variable d'une mission à l'autre. Dans le détail, il correspondait à :

- 8 % des réponses relatives à la mission « Engagements financiers de l'Etat » ;

- 92 % des réponses visant le compte spécial « Participations financières de l'Etat » ;

- 40 % des réponses afférentes au compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Votre rapporteur spécial comprend d'autant moins cette insatisfaisante situation que le retard des réponses semble n'avoir pas tant été le fait des services à l'origine de leur élaboration que du service chargé de la procédure centralisée d'envoi , conjointement mise en place par le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi et le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Il est regrettable que les ministères en charge du pilotage de l'application de la LOLF méconnaissent ainsi l'une des exigences fondamentales du texte organique : assurer la meilleure information du Parlement sur la gestion des finances publiques . Force est de constater que cet objectif, au regard de l'« indicateur de performance » que constitue le délai de réponse des questionnaires budgétaires liés au présent rapport, n'a pas été atteint.

I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT »

A. UNE ORGANISATION INCHANGÉE PAR RAPPORT À 2007

1. Le périmètre des crédits : une mission regroupant quatre programmes

La mission « Engagements financiers de l'Etat » est composée depuis 2007 de quatre programmes 2 ( * ) , soit dans l'ordre de leur présentation par le PAP annexé au présent PLF :

- le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » ;

- le programme 114, « Appels en garantie de l'Etat » ;

- le programme 145, « Epargne » ;

- le programme 168, « Majoration de rentes ».

Ces programmes regroupent des crédits qui, dans la nomenclature issue de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, relevaient du budget des charges communes .

2. La nature des crédits : deux programmes de la mission (« Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » et « Appels en garantie de l'Etat ») regroupent des crédits évaluatifs

a) Une organisation commandée par la LOLF

Aux termes du premier alinéa de l'article 10 de la LOLF, « les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat [...] et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs ». C'est conformément à cette dernière disposition que les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat et ceux qui concernent la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat font l'objet, respectivement, du programme 117 et du programme 114 , tous deux précités, de la mission « Engagements financiers de l'Etat ».

La nécessité de crédits évaluatifs, en la matière, s'explique aisément par l'objet même des dépenses couvertes la dette d'une part, les appels en garantie de l'autre , dont la prévision ne peut résulter que d'estimations.

La LOLF prévoit une seule autre catégorie de crédits évaluatifs : ceux qui ont trait aux remboursements, restitutions et dégrèvements d'impôts . Ces derniers font l'objet des deux programmes qui composent la mission « Remboursements et dégrèvements ».

b) Le régime des crédits évaluatifs

Suivant le deuxième alinéa de l'article 10, précité, de la LOLF, les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs votés en LFI s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts .

La même disposition fixe la procédure suivie dans cette hypothèse : le ministre chargé des finances est tenu d'informer les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année. Le troisième alinéa du même article dispose que « les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée ».

Le quatrième et dernier alinéa de l'article 10 de la LOLF précise que les crédits évaluatifs ne peuvent faire l'objet :

- ni des annulations liées aux mouvements de virements , destinés à modifier la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère ;

- ni des annulations liées aux mouvements de transferts , destinés à modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts ;

- ni des reports , sur l'année suivante, d'autorisations d'engagement disponibles sur un programme en fin d'exercice.

B. 42,44 MILLIARDS D'EUROS DE CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2008

1. Avec 12 % du total des crédits de paiement, la troisième mission la plus importante du budget par son volume

Les crédits inscrits par le présent PLF, pour 2008, dans la mission « Engagements financiers de l'Etat », s'élèvent, au total crédits évaluatifs et crédits limitatifs confondus, et en autorisations d'engagements (AE) comme en crédits de paiement (CP) , à un peu moins de 42,44 milliards d'euros .

Ce montant correspond à 12 % des CP de l'ensemble des missions de l'Etat. Il fait de la mission « Engagements financiers de l'Etat » la troisième mission la plus importante du budget général par son volume , après la mission « Remboursements et dégrèvements » (83,2 milliards d'euros) et la mission « Enseignement scolaire » (59,3 milliards d'euros), et avant la mission « Défense » (18,3 milliards d'euros).

2. Des programmes et des actions très inégalement dotés

Le caractère disparate des engagements financiers de l'Etat regroupés au sein de la mission dédiée explique les grandes différences d'échelle qu'on observe, au sein de cette mission, entre les volumes de crédits affectés à chacun de ses programmes , voire, au sein de ces derniers, entre les volumes de crédits de chaque action. En particulier, le programme « Charge de la dette et de la trésorerie de l'Etat », à lui seul, concentre 96 % des crédits de la mission, quasi exclusivement sur son action « Dette négociable » ( cf. ci-dessous ).

Il convient de noter que tous les programmes sont placés sous la responsabilité du directeur général du Trésor et de la politique économique , actuellement M. Xavier Musca.

C. REVUE DES PROGRAMMES3 ( * )

1. Le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » : 96 % des crédits

a) 40,796 milliards d'euros pour 2008

Le programme 117 , « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », regroupe les dépenses de trésorerie et les dépenses engendrées par le paiement des intérêts de la dette de l'Etat . Il vise à permettre à ce dernier d'honorer ses engagements financiers en toutes circonstances, au meilleur coût et dans des conditions de sécurité maximales. Il se compose de trois actions :

- l'action 1, « Dette négociable » ;

- l'action 2, « Dette non négociable » ;

- l'action 3, « Trésorerie de l'Etat ».

Ce programme est principalement mis en oeuvre par l'agence France Trésor (AFT) 4 ( * ) . La gestion de la dette financière non négociable relève de l'agence comptable centrale du Trésor , rattachée à la direction générale de la comptabilité publique.

Les crédits (évaluatifs) demandés pour 2008, au total, en CP comme en AE, s'élèvent à 40,796 milliards d'euros 5 ( * ) . Dans leur quasi-intégralité , ils se rapportent l'action 1 , « Dette négociable ». Ce montant, comme l'année dernière, représente 96 % de l'ensemble des crédits retracés au sein de la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Il correspond à la charge nette de la dette de l'Etat (c'est-à-dire déduction faite des recettes de placement de trésorerie et des recettes de coupons courus 6 ( * ) ), avant recettes issues du programme de swaps (contrats d'échange de taux d'intérêt). Ces dernières devraient permettre en 2007 une atténuation de charge de 233 millions d'euros (0,57 %), portant la charge nette de la dette après swaps à 40,563 milliards d'euros 7 ( * ) .

La charge de la dette de l'Etat : synthèse

(en millions d'euros)

LFI
2006

Exécution 2006

LFI
2007

PLF
2008

Charge brute de la dette négociable

41.338

41.079

42.001

43.307

Charge brute de la dette non négociable

30

5

6

6

Charge brute de la gestion de la trésorerie

400

404

337

706

Total de la charge brute

41.768

41.487

42.344

44.019

Recettes d'ordre (à déduire)

2.740

2.546

3.153

3.223

Total de la charge nette de la dette hors swaps

39.029

38.941

39.191

40.796

Excédent d'opérations de swaps (à déduire)

510

519

267

233

Total de la charge nette de la dette après swaps

38.519

38.423

38.924

40.563

Source : présent projet de loi de finances

Des crédits abondant le compte spécial

« Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat »

Les crédits du programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », assurent l'équilibre de la première des deux sections du compte spécial « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat » , compte de commerce au sens de l'article 22 (paragraphe I) de la LOLF. Ce compte « miroir » est associé au programme 117 conformément aux prévisions expresses du même article (paragraphe II). Son organisation résulte de l'article 113 de la loi de finances rectificative pour 2004.

La section 1 du compte, « Opérations relatives à la dette primaire et gestion de la trésorerie », retrace :

1°- en recettes , le versement du budget général en provenance du programme 117 (en pratique, un abondement trimensuel est réalisé ; pour 2008, au total, 40,796 milliards d'euros), mais aussi, et principalement :

- d'une part, l' encaissement des coupons courus (2,237 milliards d'euros attendus pour 2008) ;

- d'autre part, les recettes issues de la gestion active de la trésorerie de l'Etat (opérations de placement par l'AFT : 980,59 millions d'euros estimés pour 2008, avec une prévision de taux d'intérêts à court terme de 4,4 % ; et rémunération, par la Banque de France, des avoirs présents sur le compte de l'Etat : 5,36 millions d'euros prévus pour 2008) ;

2°- en dépenses , le paiement des intérêts aux porteurs des différentes catégories de titres d'Etat (au total, plus de 43,3 milliards d'euros en 2008) et les frais de gestion de trésorerie (intérêts des comptes de dépôts des correspondants du Trésor et assimilés : 706,2 millions d'euros en 2008).

Cette première section, pour 2008, est prévue à l'équilibre : ses recettes comme ses dépenses devraient atteindre plus de 44 milliards d'euros.

La section 2 du compte, « Opérations de gestion active de la dette au moyen d'instruments financiers à terme », située en dehors de la norme de dépense budgétaire, retrace les opérations sur produits dérivés, c'est-à-dire la gestion de la durée de vie moyenne de la dette de l'Etat. A titre principal, elle fait apparaître :

- en recettes , les intérêts perçus au titre des contrats d'échange de taux d'intérêt (1,95 milliard d'euros prévus pour 2008) ;

- en dépenses , les intérêts payés au titre de ces swaps (1,71 milliard d'euros prévus pour 2008).

Pour 2008, le solde général du compte est attendu, en valeur positive, à 233 millions d'euros, grâce aux opérations de swaps retracées par la section 2.

NB : Les crédits des comptes de commerce ne font pas l'objet d'un vote formel du Parlement, mais seulement d'une autorisation de découvert, fixée par chaque LFI. Dans le présent PLF, cette autorisation est prévue par l'article 36, et le découvert autorisé pour le compte « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat » fixé à hauteur de 16,7 milliards d'euros .

(1) Une augmentation de la charge de la dette (+ 4 %) dans un contexte de financement dégradé par rapport à 2007

Les chiffres précités représentent une augmentation de la charge de la dette de l'Etat, pour 2008, par rapport à la LFI pour 2007, de 1,6 milliard d'euros (avant swaps ), soit + 4 % . En effet, l'action 1, « Dette négociable », du programme 117, concernant la gestion de la dette obligataire et à court terme (titres d'Etat aujourd'hui émis par l'AFT 8 ( * ) ), recouvre dans le présent PLF 40,79 milliards d'euros , alors qu'elle est dotée de moins de 39,185 milliards d'euros dans la LFI pour 2007.

Cette hausse résulte de la conjugaison de deux facteurs .

En premier lieu , alors que les conditions de mise en oeuvre du programme de gestion de la dette sont étroitement liées à la conjoncture économique et à ses effets sur le niveau des taux d'intérêt, la période de taux historiquement bas, qui permettait de compenser l'effet sur la charge d'intérêt annuelle de l'augmentation de l'encours de la dette, prend progressivement fin . La crise financière de l'été 2007 (dite des « surprimes » 9 ( * ) ), aura peut-être précipité cette tendance, observée en Europe depuis l'automne 2005, la Banque centrale européenne ayant alors progressivement remonté ses taux directeurs, suivant l'orientation de la politique monétaire des Etats-Unis.

Cette remontée des taux d'intérêt entraîne un écart, entre les hypothèses associées à la LFI pour 2007 et le présent PLF, de 80 points de base pour les taux à 3 mois et de 40 points de base pour les taux à 10 ans 10 ( * ) . Aussi, l'« effet taux » limite de moins en moins, désormais, l'« effet volume ». Au surplus, il convient de noter l' effet progressif de la sensibilité de la charge de la dette aux variations de taux d'intérêt . Ainsi, toutes choses égales par ailleurs, une hausse des taux à hauteur de 1 % à partir de 2008 se traduirait par une augmentation de la charge d'intérêt sur la dette négociable de 4 milliards d'euros en 2012.

En second lieu , l'« effet volume » précité de la dette de l'Etat jouera à plein, dans les prochaines années, même en contenant les déficits budgétaires des années 2008 et suivantes, dans la mesure où les amortissements de dette prévus jusqu'à 2010 s'avèrent très importants du fait de l'accumulation des déficits passés . Ainsi, en 2008, le montant des amortissements de titres arrivant à échéance s'avère supérieur à 100 milliards d'euros , soit un tiers de plus qu'en 2007. Le remboursement d'autres engagements ne devrait intervenir que d'une façon marginale, à hauteur de 400 millions d'euros, correspondant à des échéances de dettes reprises par l'Etat en 2007 (pour l'Entreprise minière et chimique) et en 2008 (pour Charbonnages de France) 11 ( * ) .

Dans le même temps, on peut penser que le déroulement du financement de l'Etat, en 2008, comme en 2007, se déroulera dans des conditions nettement moins favorables qu'en 2006. En particulier :

- d'une part, l'effort de mobilisation de la trésorerie réalisée en 2006, mesure « à un coup », ne pourra être reproduit . L'exécution 2006 a en effet été marquée par la mise en oeuvre d'une gestion dite « optimisée » de la trésorerie de l'Etat, consistant principalement dans une stratégie de limitation de l'encaisse de précaution que constitue la trésorerie libre, et la mise en place d'un nouvel instrument, en vue de répondre aux besoins ponctuels de liquidité : un bon du Trésor à très court terme 12 ( * ) . Ce dispositif, la première année de son application, a notamment permis une moindre émission de BTF à hauteur de 29,1 milliards d'euros ;

- d'autre part, les rachats de dettes permis par les recettes de cession d'actifs financiers ( cf. infra ) ne pourront pas atteindre le niveau exceptionnel qu'ils ont enregistrés en 2006 (17,1 milliards d'euros).

Le financement du programme d'emprunt de l'Etat en 2008

Conformément à la LOLF, le programme d'emprunt de l'Etat fait l'objet d'un vote du Parlement, qui se prononce sur le tableau de financement figurant à l'article d'équilibre des projets de lois de finances (dans le présent PLF, l'article 32). En prévision, ce programme indique l'origine du besoin de financement que supportera l'Etat l'année considérée, et définit la structure des ressources prévues pour le couvrir. En exécution, le tableau de financement retrace les conditions d'exécution des lois de finances, l'effet des éventuels rachats de titres avant échéance et l'évolution effective des ressources à court terme du Trésor, dont certaines échappent à son contrôle, comme les comptes de dépôt des correspondants.

Pour 2008, le besoin de financement de l'Etat passant de 111 milliards d'euros en 2007 à 144,9 milliards d'euros serait couvert :

- à hauteur de 119,5 milliards d'euros, par les émissions de dette à moyen et long terme (nettes des rachats) ;

- à hauteur de 3,7 milliards d'euros, par le rachat de titres par la Caisse de la dette publique , bénéficiaire à cette fin de recettes de privatisations ( cf. infra ) ;

- à hauteur de 22,4 milliards d'euros, par l'augmentation du stock de dette à court terme (BTF). Le niveau de l'encours de BTF est déterminé afin de faire face aux perspectives d'amortissements de dette en 2008 ;

- à hauteur de 2,1 milliards d'euros, par des ressources diverses , notamment une diminution du compte du Trésor. En sens inverse, différents retraits sur le compte par des correspondants du Trésor (notamment l'ERAP) pèseraient sur les ressources de financement à hauteur de 2,7 milliards d'euros.

Le recours à des titres de court terme (les BTF), pourtant plus exposés à l'évolution des taux, vise à limiter l'augmentation des émissions de titres de dette à moyen et long terme pour couvrir une part significative du besoin de financement de l'Etat.

Or ce plan de financement explique que le plafond de variation de la dette négociable soumis au vote du Parlement s'établisse à 16,7 milliards d'euros, contre 33,7 milliards d'euros en LFI pour 2007 , l'article 34-9° de la LOLF n'exigeant le vote du Parlement que sur la seule dette négociable dont la durée de vie à l'émission est supérieure à un an , c'est-à-dire les OAT et les BTAN, à l'exclusion des BTF.

Tableau prévisionnel de financement de l'Etat en 2008

(en milliards d'euros)

I.- Besoin de financement

Déficit budgétaire

41,7

Amortissement de la dette à long terme

41,3

Amortissement de la dette à moyen terme

61,5

Amortissement des engagements de l'État

0,4

Total Besoin de financement

144,9

II.- Ressources de financement

Émissions à moyen et long terme (nettes des rachats)

119,5

Annulation de titres par la Caisse de la dette publique

3,7

Variation nette des titres à court terme

+ 22,4

Variation des dépôts des correspondants

- 2,7

Variation du compte courant du Trésor et divers

+ 2,1

Total Ressources nettes de financement

144,9

Source : présent projet de loi de finances

(avant son examen par l'Assemblée nationale)

Il convient de noter que la progression du stock de la dette de l'Etat, que le programme 117 n'a pas vocation à retracer, reste constante. A la fin de l'année 2006, la dette négociable de l'Etat s'élevait à 876,6 milliards d'euros ; elle est estimée à 918,6 milliards d'euros pour la fin de l'année 2007 . Toutes choses égales par ailleurs notamment la gestion active de l'AFT , en projection, pour la fin 2008, elle représenterait 957,7 milliards d'euros (soit une augmentation annuelle, en volume, de 4,25 %).

Encours nominal de la dette négociable de l'Etat

(en milliards d'euros)

31/12/2003

31/12/2004

31/12/2005

31/12/2006

31/12/2007

(estimation)

31/12/2008

(projection)

OAT

509,4

548,2

593,2

609,9

838,7

855,4

BTAN

167,5

183,8

188,8

200,4

BTF

108,7

97,1

95,3

66,3

79,9

102,3

Total

785,6

829,1

877,3

876,6

918,6

957,7

Source : AFT

Compte tenu des données statistiques disponibles, les comparaisons européennes ne sont possibles qu'au niveau des administrations publiques dans leur ensemble (Etat, organismes divers d'administration centrale, collectivités territoriales, organismes rattachés, administrations de sécurité sociale). Au 30 juin 2007, le niveau d'endettement des administrations publiques françaises a atteint 1.216,4 milliards d'euros, soit approximativement 66,6 % du PIB (contre 35 % en 1990 ). Ce ratio est compris entre la moyenne des 25 Etats membres de l'Union européenne et celle de la zone euro, mais sa dégradation progressive d'une année sur l'autre n'a été interrompue qu'en 2006 , comme le retrace le tableau ci-dessous.

Dette publique des pays de l'Union européenne

(en % du PIB)

2003

2004

2005

2006

Zone euro (13 Etats)

69,2

69,7

70,5

69

Union européenne (27 Etats)

62,1

62,5

62,9

61,7

France

62,9

64,9

66,7

64,2

Source : AFT

Il convient de signaler que le taux d'endettement public à 64,2 % du PIB en 2006 a été déterminé, à hauteur de 0,5 point de ce ratio, par la comptabilisation dans le passif de l'Etat de la dette « SNCF » (8 milliards d'euros d'encours actuel) gérée par le Service annexe d'amortissement de la dette (SAAD). Cette intégration comptable a été effectuée, en septembre 2007, conformément à la demande d'Eurostat , office statistique des communautés européennes. On observera que cette opération n'emporte aucune « recentralisation » au plan de la gestion de la dette ( cf. encadré ci-après ), et partant aucun effet sur le niveau des crédits affectés au programme « Charge de la dette et de la trésorerie de l'Etat ».

La recentralisation de la gestion de la dette de l'Etat toujours en suspens :

l'article 73 de la LFI pour 2006, adopté à l'initiative de votre commission des finances, n'a pas fait l'objet du décret d'application prévu

Dans son rapport d'information n° 476 (2004-2005) issu de la mission de contrôle budgétaire qu'il avait menée, en application de l'article 57 de la LOLF, sur la gestion de la dette dans le contexte européen, votre rapporteur spécial a préconisé, en vue d'améliorer la couverture des risques financiers liés à la dette de l'Etat, une « recentralisation » de la gestion de celle-ci, aujourd'hui excessivement fragmentée . Il convient en effet de rappeler l'existence, à côté de la dette souveraine de l'Etat stricto sensu , de dettes qui, en dernière analyse, lui sont imputables, gérées par l'ERAP (anciennement Entreprise de recherches et d'activités pétrolières), Réseau ferré de France (RFF), le SAAD (pour 8 milliards d'euros) ou la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES, représentant 14,9 milliards d'euros d'émissions en 2006) 13 ( * ) .

Il a été proposé que l'AFT soit le pivot de cette gestion consolidée , en considération de la qualité reconnue de la démarche de performance, en termes de rendement mais aussi de risque, définie par ce service ( cf. infra ). Dans le sillage de cette proposition, l'article 73 de la LFI pour 2006, adopté sur l'initiative de votre commission des finances et avec l'avis favorable du gouvernement, complétant l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, a habilité le ministre chargé de l'économie et des finances en pratique, l'AFT à procéder pour le compte de la CADES à diverses opérations financières, en particulier des emprunts, des prises en pension sur titres d'Etat et le dépôts de liquidités sur le marché interbancaire de la zone euro.

La mesure, d'ordre technique, a été conçue comme permettant d'optimiser la gestion de la dette sociale, en économisant l'écart de taux d'intérêt ( spread ), de l'ordre de 10 points de base (0,1 %), constaté entre les opérations de gestion de la dette souveraine de l'Etat et le même type d'opérations concernant la dette sociale. Il faut ici rappeler qu'à ce jour, le montant total de la dette reprise par la CADES s'établit à 107,7 milliards d'euros. Sur ce total, la caisse avait amorti 33,1 milliards d'euros au 30 juin 2007 ; il lui reste donc à amortir environ 74,6 milliards d'euros . Or le spread entre les opérations de l'AFT et celle de la CADES est estimé par le gouvernement 14 ( * ) conduire à un surcoût d'un million d'euros par milliard d'euros d'émission annuelle soit, rapporté au programme d'émissions pour 2007, un surcoût d'au moins 7 millions d'euros.

Le décret prévu par la l'article 73, précité, de la LFI pour 2006, en vue de fixer les conditions d'application de cette disposition, à ce jour, n'a toujours pas été pris. Ainsi, l'AFT n'a pas été mise à même de pouvoir exercer la faculté que le législateur avait instaurée. Votre rapporteur spécial le déplore. Il a déjà interpellé le gouvernement à ce sujet à l'occasion de l'examen des crédits du PLF pour 2007 15 ( * ) .

La consolidation des finances de l'Etat et des finances « sociales » à commencer par celle des dettes apparaît pourtant, de plus en plus, comme une nécessité. Ainsi, l'idée d'une fusion de la loi de finances et la loi de financement de la Sécurité sociale, c'est-à-dire des budgets des deux entités, a été défendue par votre commission des finances dans le rapport présenté en 2006 par notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, sur les prélèvements obligatoires et leur évolution (rapport n° 41, 2006-2007), comme par notre collègue Alain Lambert et notre collègue député Didier Migaud , aujourd'hui président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dans le rapport qu'ils ont remis au Premier ministre, le 31 octobre 2006, sur la mise en oeuvre de la LOLF. La création d'un ministère « du budget, des comptes publics et de la fonction publique » devrait favoriser les réalisations .

(2) Une charge stable pour la dette financière non négociable (6 millions d'euros)

L'action 2 du programme 117, relative à la gestion de la dette financière non négociable de l'Etat , faute d'émission nouvelle de titres depuis le 1 er janvier 1999 , recouvre en pratique les seules opérations de remboursement des titres, en capital et en intérêts , ainsi que la comptabilisation des emprunts prescrits.

La charge de cette dette prévue pour 2008, comme en LFI pour 2007, est de 6 millions d'euros , dans l'hypothèse d'une stabilité du comportement des porteurs. Il convient en effet de rappeler que les dépenses liées à la charge de la dette non négociable dépendent de la présentation physique pour remboursement, par le porteur, des titres d'emprunts d'Etat restés sous forme « papier » lors de l'opération de dématérialisation de la dette de l'Etat intervenue en 1984, ou de titres amortis à cette date et restés sous forme « papier » 16 ( * ) .

(3) Une trésorerie excédentaire

L'action 3, « Trésorerie de l'Etat », du programme 117, se rapporte :

- d'une part, à la gestion de la trésorerie , qui consiste pour l'AFT à veiller que le compte unique de l'Etat inscrit à la Banque de France présente, chaque soir, un solde créditeur, une fois exécuté l'ensemble des opérations de la journée ;

- d'autre part, au contrôle des risques afférents, notamment les risques « de marché », en termes de taux d'intérêt ; les risques liés à d'éventuelles défaillances des contreparties de l'Etat ; les risques d'écart entre la prévision, qui repose sur les informations données à l'AFT par ses correspondants, et la réalisation ; et les risques d'ordre opérationnel ou informatiques.

Pour 2008, comme en LFI pour 2007, cette action ne fait l'objet d' aucune demande de crédits . En effet, comme le fait apparaître la section 1 du compte « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat » ( cf. supra ), la trésorerie de l'Etat, l'année prochaine, se trouvera en situation excédentaire : la charge d'intérêt afférente aux comptes de dépôts des correspondants du Trésor et assimilés (706,2 millions d'euros) doit être inférieure aux produits dégagés par les placements effectués par l'AFT (980,59 millions d'euros, avec une prévision de taux d'intérêts à court terme de 4,4 % ; sans compter la rémunération de faible montant , par la Banque de France, des avoirs présents sur le compte de l'Etat : 5,36 millions d'euros).

b) Une mesure de la performance satisfaisante, complétée pour 2008 d'un objectif d'optimisation de la gestion de la trésorerie

Le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », fait l'objet, dans le présent PLF, de neuf objectifs de performance, assortis chacun d'un indicateur (les objectifs n os 3, 4, 5 et 8) ou deux (les objectifs n os 1, 2, 6, 7 et 9). Cette mesure de la performance a notamment fait l'objet de l'adjonction d'un nouvel objectif, pour 2008, par rapport aux LFI pour 2006 et pour 2007, visant à « optimiser la gestion de la trésorerie au regard de l'endettement public » ( voir l'encadré ci-après ).

Votre commission des finances et la commission des finances de l'Assemblée nationale, dans leurs travaux respectifs de l'année 2005 sur les objectifs et indicateurs de performance, ainsi que votre rapporteur spécial, ont exprimé leur satisfaction, concernant, d'une manière générale, la stratégie de performance de gestion de la dette élaborée et mise en oeuvre par l'AFT . Au reste, dans le souci de donner une vision cohérente de son action, l'AFT a choisi de présenter l'ensemble des opérations qu'elle mène dans le PAP du programme 117, alors même que certaines se trouvent retracées, non par ce programme, mais au sein du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat » ( cf. supra ).

La mesure de la performance pour 2008 du programme 117

« Charge de la dette et trésorerie de l'Etat »

Objectif n° 1 : « couvrir le programme d'émission en toute sécurité ». Premier indicateur : le nombre d'adjudications non couvertes (prévision pour 2008 comme 2007 : 0). Second indicateur : le taux de couverture moyen des adjudications (prévision pour 2008 comme 2007 : 200 % pour les adjudications de BTF et 150 % pour celles d'OAT et de BTAN).

Objectif n° 2 : « améliorer la pertinence des choix de mise en oeuvre de la gestion de la dette obligataire ». Premier indicateur (« temps ») : l' écart de performance entre la stratégie d'émission réelle et les résultats qu'une réalisation linéaire du programme d'émission aurait obtenus (prévision pour 2008 comme 2007 : + 10 à 10 points de base de valeur de marché). Second indicateur (« allocation ») : l' écart de performance entre le programme réel d'émission et les résultats que la stratégie de référence définie en début d'exercice aurait obtenus (prévision pour 2008 comme 2007 : + 10 à 10 points de base de valeur de marché).

Objectif n° 3 : « piloter la durée de vie moyenne de la dette après swaps ». Indicateur : la durée de vie moyenne de la dette après swaps (prévision actualisée pour 2007 : 6,5 années ; pour 2008 : 6,7 années). Etant donné que, depuis juillet 2002, eu égard aux conditions générales du marché, aucune opération ayant pour effet d'augmenter le portefeuille de swaps n'a été conclue, cet objectif n'a de sens que sous l'hypothèse d'une reprise des swaps , c'est-à-dire du retour de conditions de marché favorables. La situation actuelle d'arrêt des swaps explique l'allongement de la durée de vie moyenne de la dette, alors que les émissions de titres se sont poursuivies.

Objectif n° 4 : « gérer de manière satisfaisante l'extinction progressive de la dette financière non négociable ». Indicateur : le taux d'anomalie sur les opérations de la dette négociable (prévision pour 2008 comme 2007 : 0).

Objectif n° 5 : « limiter le solde du compte de l'Etat à la Banque de France en fin de journée ». Indicateur : le solde du compte de l'Etat à la Banque de France en fin de journée (prévision pour 2008 comme 2007 : 100 millions d'euros).

Objectif n° 6 : « placer les excédents ponctuels de trésorerie de l'Etat au meilleur prix ». Premier indicateur : le taux de rémunération des opérations de dépôts (prêts de liquidité) réalisées avec les spécialistes en valeur du Trésor (SVT) (prévision pour 2008 comme 2007 : le taux de l'EONIA european overnight interbank average , qui représente le taux moyen, pondéré par les volumes, des prêts à un jour réalisés sur le marché interbancaire par un panel d'établissements bancaires de la zone euro). Second indicateur : la rémunération des opérations de pensions livrées réalisées avec les SVT (prévision pour 2008 comme 2007 : swap EONIA 0,02).

Objectif n° 7 : « améliorer l'information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières affectant le compte du Trésor ». Premier Indicateur : le taux d'annonce par les collectivités locales de leurs opérations financières supérieures à 1 million d'euros et affectant le compte du Trésor (prévision pour 2008 comme 2007 : 95 %). Second indicateur, introduit par le présent PLF : taux d'annonce par les établissements publics de leurs opérations financières supérieures à 1 million d'euros et affectant le compte du Trésor ; seule est indiquée, dans le PAP pour 2008, une cible de 95 % à l'horizon 2010.

Objectif n° 8, introduit par le présent PLF : « optimiser la gestion de la trésorerie au regard de l'endettement public ». Indicateur : la mise en oeuvre de la « feuille de route » adressée par le ministre en charge de l'économie et des finances, le 3 mai 2007, aux directeurs d'administration centrale concernés ; seule est indiquée, dans le PAP pour 2008, une cible de 100 % à l'horizon 2010.

Objectif n° 9 : « obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la surveillance d'incidents ». Première série d'indicateurs, relative à la qualité du système de contrôle : le nombre d'incidents ou infractions au cahier interne des procédures (prévision pour 2008 comme 2007 : 0) et la notation externe du contrôle interne (prévision : note de 1 sur 4 pour tous les postes ; le PAP précise que « l'amélioration des notes attribuées par l'auditeur externe est largement dépendante de la refonte du système d'information qui devrait être achevée avant la fin de l'année 2007 »). Seconde série d'indicateurs : le nombre d'incidents d'exécution des opérations de dette et de trésorerie , distingués en trois catégories : les incidents qui dégradent le niveau du compte de l'Etat à la Banque de France (prévision pour 2008 comme 2007 : 0) ; les incidents qui ne dégradent pas, ou même peuvent améliorer, le solde de ce compte (prévision pour 2008 comme 2007 : 0) ; les autres incidents (prévision pour 2008 comme 2007 : 0).

2. Le programme « Appels en garantie de l'Etat »

a) 287,65 millions d'euros pour 2008

Le programme 114 , « Appels en garantie de l'Etat », retrace des dépenses qui, à titre principal, résultent de la mise en jeu de la garantie de l'Etat que cette garantie soit liée à un emprunt, à un prêt, à des mécanismes d'assurances ou à des garanties de passifs contribuant à la mise en oeuvre de diverses politiques publiques. Les crédits (évaluatifs) demandés pour 2007, en AE comme en CP, s'élèvent, au total, à 287,65 millions d'euros 17 ( * ) .

Ces crédits présentent une diminution globale de 2,5 % par rapport aux crédits inscrits en LFI pour 2006 (292,6 millions d'euros). Ce taux moyen dissimule des aménagements de niveaux de crédits contrastés entre les cinq actions qui composent le programme ( voir le tableau ci-dessous ). Il faut d'emblée souligner que les dépenses en cause ne sont pas évaluables avec précision, dans la mesure où elles ne sont engendrées qu' a posteriori de la décision d'accorder la garantie de l'Etat , lors de la réalisation du risque associé aux emprunts, prêts ou assurances concernés.

Les crédits du programme 114 pour 2008

(en millions d'euros)

Action

AE = CP

Part dans la mission

Variation des crédits LFI 2007/PLF 2008

1 « Agriculture et environnement »

2,5

0,9 %

50 %

2  « Soutien au domaine social, logement, santé »

24,35

9,5 %

+ 1,5 %

3 « Financement des entreprises et industrie »

16

5,6 %

50 %

4 « Développement international de l'économie française »

52

18 %

0  %

5 « Autres garanties »

192,8

66 %

+ 7,7 %

Total

287,65

100,00 %

Source : présent projet de loi de finances


• Les crédits de l' action 1 assurent en particulier le financement de la garantie accordée aux prêts à l'installation aux jeunes agriculteurs, consentis par la Caisse nationale du Crédit agricole. La dotation pour 2008 correspond, sous l'hypothèse d'un taux de sinistralité de 10 %, aux appels en garantie du plan de désendettement des agriculteurs installés en Corse (convention du 29 janvier 2004 entre le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le Crédit agricole et la caisse régionale du Crédit agricole de la Corse).


• Les crédits de l' action 2 permettent de supporter la mise en jeu de la garantie de l'Etat concernant le financement de la construction immobilière, les régimes d'assurance chômage, la réinstallation des rapatriés. La dotation pour 2008 est décomposée comme suit :

- 24 millions d'euros au titre des garanties de prêts à l'accession sociale et de certains prêts à taux zéro consentis par la société de gestion du fonds de garantie à l'accession sociale, repris à sa charge par l'Etat en application de l'article 34 de la LFI pour 2006 ;

- 50.000 euros pour les emprunteurs bénéficiaires de prêts aux fonctionnaires en complément d'un prêt conventionné, poste aujourd'hui en sensible diminution du fait de la perte d'attractivité du dispositif ;

- 300.000 euros pour d'éventuels appels en garantie au titre des prêts aux rapatriés, dont la gestion se trouve aujourd'hui en voie d'achèvement.


• Les crédits de l' action 3 , comme l'intitulé de celle-ci l'indique clairement, financent les dépenses liées à la garantie de l'Etat consentie dans le cadre de dispositifs de financement des entreprises et de l'industrie, notamment certains prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI), de l'ERAP, de la Caisse française de développement industriel (CFDI) et du Crédit d'équipement des petites et moyennes entreprises (CEPME).


• Les crédits de l' action 4 assurent les garanties que l'Etat accorde, principalement, à la Coface , en vue d'assurance contre :

- le risque en matière de crédit (aucune dotation en 2008 sur ce poste, d'importantes récupérations sur des sinistres antérieurs étant attendues) ;

- le risque d'échec de prospections à l'étranger ( 36 millions d'euros dans la dotation de l'action pour 2008) ;

- le risque de change (pas de dotation en 2008, le dispositif devant être géré à l'équilibre par la mise en place de couverture et la mutualisation des risques) ;

- le risque économique (dérive des prix de revient pour des contrats d'exportation ; 16 millions d'euros pour 2008, sur la base d'engagements antérieurs) ;

- le risque exportateur (aucune dotation en 2008, eu égard au solde de trésorerie constaté en fin d'exécution 2006, constitué de primes perçues).

L'action couvre également les garanties de taux d'intérêt gérées par Natexis Banques Populaires opérations qui devraient être bénéficiaires en 2008, et ne nécessitent donc pas de demande de crédits.

Une enquête demandée à la Cour des comptes par votre commission des finances

sur la gestion de la Coface

Au mois d'octobre 2007, notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances, sur l'initiative conjointe de notre collègue Michel Charasse , rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », et de votre rapporteur spécial , a saisi la Cour des comptes d'une demande d'enquête, en application de l'article 58-2°, de la LOLF, portant sur le thème suivant : « La Coface : transparence, coût et efficacité des procédures publiques de garantie qui lui sont confiées, et gestion et comptabilisation des créances d'aide publique au développement portées par cet organisme ».

Les résultats de cette enquête feront l'objet, en 2008, d'une audition « pour suite à donner ».


• Les crédits de l' action 5 , enfin, retracent les dépenses liées à la mise en jeu de la garantie de l'Etat dans le cadre de dispositifs difficilement rattachables à un secteur économique donné : la garantie dont bénéficie la Caisse centrale de réassurance, celle des fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts, celle des prêts accordés par l'Agence française de développement ( 173,6 millions d'euros pour 2008), ou encore la garantie de prêts accordés par la Banque européenne d'investissement (BEI, 4 millions d'euros pour 2008).

b) Une mesure de la performance inchangée par rapport à 2007, se heurtant aux mêmes limites

Trois objectifs sont associés au programme « Appels en garantie de l'Etat », assortis d'un indicateur (pour le premier objectif) ou deux (pour le deuxième et le troisième objectifs) :

- objectif n° 1 : « assurer l'équilibre à moyen terme des procédures publiques d'assurance-crédit, notamment en maintenant une dispersion suffisante des catégories de risques garantis » ;

- objectif n° 2 : « satisfaire la demande des entreprises en couverture de risque de change, sous la contrainte de la gestion à l'équilibre de la procédure » ;

- objectif n° 3 : « encourager les PME à prospecter les marchés extérieurs ».

Comme votre rapporteur spécial l'a déjà relevé à l'occasion de l'examen des PLF pour 2006 et pour 2007, la définition des objectifs et indicateurs du programme a du tenir compte de contraintes réelles . En premier lieu, le périmètre d'intervention du responsable de programme s'avère limité :

- d'une part, certaines garanties sont consenties par le législateur (ainsi, par exemple, des plans de sauvetage d'Alstom ou de France Télécom, ou des emprunts UNEDIC), de nombreux engagements de garantie sont engendrés par des opérateurs spécialisés, précités (ERAP, CFDI, CEPME, Coface...), et certaines garanties résultent d'engagements internationaux ( cf . les garanties accordées pour des prêts de la BEI) ;

- d'autre part, le gestionnaire ne décide que de l'octroi de la garantie, éventuellement assortie de conditions particulières. Dès lors que la garantie est accordée, elle constitue pour son bénéficiaire, en principe, un droit irrévocablement acquis, et la dépense budgétaire est automatique sitôt que la garantie est appelée.

En second lieu, la garantie de l'Etat représente un instrument d'incitation destiné à contribuer à des politiques sectorielles. La mesure de l'efficacité de ces politiques ne recoupe pas la durée de vie des garanties, alors même que le risque encouru par l'Etat dépense budgétaire potentielle court pendant toute cette durée de vie. De la sorte, c'est la qualité globale des engagements contractés au nom de l'Etat qui importe, appréciée à la fois au travers des effets incitatifs de ces engagements et du risque qu'ils créent pour les finances publiques .

Cependant, votre rapporteur spécial exprime à nouveau ses regrets que la mesure de la performance de ce programmes n'ait été réformée en profondeur, au-delà des améliorations introduites par la LFI pour 2007 18 ( * ) .

3. Le programme « Epargne »

a) 1,129 milliard d'euros pour 2008

Le programme 145 , « Epargne », rassemble des crédits qui visent à encourager, principalement, la construction immobilière et l'accession à la propriété immobilière, dont, notamment, ceux qui assurent le financement des primes d'épargne logement . Les crédits demandés pour 2008 s'élèvent au total, en AE comme en CP, à 1,129 milliard d'euros 19 ( * ) .

Le programme est constitué de deux actions. L'essentiel des crédits pour 2008 correspond à l' action 1 , « Epargne logement », qui retrace le dispositif de primes versées aux détenteurs de comptes épargne logement (CEL) et de plans épargne logement (PEL) par le Crédit foncier de France (CFF), chargé de la liquidation de ces primes pour le compte de l'Etat. Cette action est dotée de 1,122 milliard d'euros . Les crédits demandés pour l' action 2 , « Instruments de financement du logement » ( 6,8 millions d'euros ) sont relatifs à :

- 1° des dispositifs aujourd'hui en voie d'extinction : d'une part, les bonifications d'intérêt de prêts aux organismes d'HLM accordés par les caisses d'épargne et de prévoyance ; d'autre part, les prêts aidés pour l'accession à la propriété (PAP) ;

- 2° certains prêts spéciaux du CFF, dispositif fermé depuis 1995 ;

- 3° les primes à l'amélioration de l'habitat et les subventions pour suppression de l'insalubrité accordées avant 2002 20 ( * ) .

Suivant la tendance déjà observée sur les exercices antérieurs, ces crédits se trouvent en légère diminution ( 1,8 %) par rapport aux crédits inscrits en LFI pour 2007 (1,149 milliard d'euros). Deux séries de facteurs expliquent cette évolution :

- d'une part, la baisse d'encours des dispositifs désormais fermés (bonifications d'intérêt de prêts aux organismes d'HLM accordés par les caisses d'épargne et de prévoyance, PAP, prêts spéciaux du CFF) ;

- d'autre part, et principalement, la décroissance des dépenses d'épargne logement, constatée depuis plusieurs années .

A cet égard, une évaluation complexe est effectuée à partir des informations transmises par les établissements de crédit. Il convient en effet de rappeler que la dépense budgétaire retracée par l'action  1 du programme 145 est déclenchée par la clôture des PEL et CEL et conditionnée par la souscription d'un prêt d'épargne logement pour les PEL ouverts à compter du 12 décembre 2002 21 ( * ) . Cette dépense n'est donc pas directement maîtrisable ; elle dépend des droits à prime acquis pendant la phase d'épargne dans les conditions définies à l'ouverture du PEL ou du CEL, et de la décision de l'épargnant, laquelle peut être influencée par de nombreux facteurs, dont l'évolution du marché immobilier.

Une partie seulement des primes d'épargne logement à verser pour 2006 et 2007

a été prévue par les lois de finances correspondantes

Le montant des primes d'épargne logement prévu en loi de finances rectificative pour 2006 s'est élevé à plus de 1,4 milliard d'euros, soit une augmentation de 25 % par rapport à la dépense constatée en 2005 (1,1 milliard d'euros), qui elle-même représentait une augmentation de 13 % par rapport à la dépenses constatée en 2004 (970 millions d'euros). Cette hausse est expliquée par la réaction des épargnants envers les mesures de versement anticipé des prélèvements sociaux des PEL de plus de dix ans (article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006) et de fiscalisation des intérêts des PEL de plus de douze ans (article 7 de la LFI pour 2006).

En 2006, l'encours des dépôts a ainsi reculé de 8,5 % par rapport à l'année précédente, et le nombre de primes versées (plus de 2 millions) a progressé de près de 40 %. Les PEL clos à cette occasion, pour la plupart, ayant été ouverts avant la fin de l'année 2002, n'ont que rarement donné lieu à une transformation en prêt 22 ( * ) , tout en engendrant une forte dépense budgétaire liée aux primes versées.

Cependant, selon le RAP de la mission « Engagements financiers de l'Etat », le montant de ces primes, versées par le CFF, excédait de 465 millions d'euros les crédits inscrits en loi de finances rectificative pour 2006 . L'Etat, en vue du financement de la totalité des primes, a contracté une autorisation de découvert de 715 millions d'euros auprès du CFF, opération critiquée par la Cour des comptes 23 ( * ) . Cette autorisation de découvert, en 2007, doit permettre de couvrir l'insuffisance des crédits d'épargne logements inscrits en LFI.

L'opération appellera sans doute une régularisation budgétaire en loi de finances rectificative pour 2007, mais elle ne devrait pas affecter la sincérité budgétaire pour 2008 .

Les dépenses fiscales contribuant au programme « Epargne » :

des lacunes de chiffrage restent toujours à combler

La politique de l'Etat en matière d'épargne ne se limite pas à sa dimension budgétaire : elle donne lieu à une trentaine de dépenses fiscales contribuant, à titre principal, aux finalités poursuivies par le programme « Epargne » .

La plus importante de ces dépenses résulte de l'exonération des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie , dont la contribution aux finalités du programme est estimé pour 2008 à 3,2 milliards d'euros (soit deux fois et demie les crédits du programme lui-même). Le chiffrage total de ces dépenses fiscales, pour 2008, s'élève à près de 6,7 milliards d'euros (soit cinq fois les crédits du programme).

Cependant, une dizaine de ces dépenses restent non chiffrées . Votre rapporteur spécial a déjà fait part de son souhait, les années précédentes, d'une mesure plus complète, offrant une vision d'ensemble de l'effort financier mis en oeuvre afin d'encourager l'accès à la propriété immobilière 24 ( * ) . Il déplore qu' aucun progrès n'ait été réalisé, sur ce plan, depuis le PLF pour 2007.

b) Une mesure de la performance inchangée par rapport à 2007, encourant les mêmes critiques

Trois objectifs sont associés au programme 145, « Epargne », assortis de deux indicateurs (pour les objectifs n° 1 et n° 3) ou quatre (pour l'objectif n° 2) :

- objectif n° 1 : « favoriser l'accès des organismes de logement social à une ressource financière attractive » ;

- objectif n° 2 : « optimiser les conditions de financement de l'accession à la propriété » ;

- objectif n° 3 : « veiller à l'équilibre financier des dispositifs d'épargne réglementée ».

En l' absence de changement, pour 2008, dans cette mesure de la performance du programme en place depuis la LFI pour 2006 , votre rapporteur spécial, déplorant que ses précédentes observations n'aient pas été suivies d'effets, ne peut que constater à nouveau les défauts de la mesure ainsi organisée 25 ( * ) .

En synthèse, les deux indicateurs de l'objectif n° 1 du programme (« pourcentage des ressources des fonds d'épargne employé au financement du logement social (flux de l'année) » et « marge moyenne des établissements de crédit sur les prêts locatifs sociaux »), de même que le premier indicateur de l'objectif n° 2 (« marge moyenne des établissements de crédit sur le financement des prêts sociaux de location-accession accordés sur les ressources des fonds d'épargne »), représentent moins des indicateurs de performance du programme que des indicateurs relatifs au comportement des établissements de crédit . Or, le gestionnaire du programme ne dispose pas des moyens de dicter à ces derniers leur conduite, qui se trouve bien davantage déterminée par le contexte économique et financier (le coût des opérations, le niveau des taux d'intérêt).

De la même manière, on voit mal de quels leviers d'action dispose le gestionnaire s'agissant des trois autres indicateurs de l'objectif n° 2 (« taux de sinistralité sur prêts "accession sociale" bénéficiant de la garantie de l'Etat », « taux de régularisation des multi-détentions de PEL dans les établissements contrôlés », « taux de transformation des dépôts d'épargne logement en prêts ») et des deux indicateurs de l'objectif n° 3 (« résultat net des fonds d'épargne », « liquidité globale » alors que les taux réglementés sont désormais fixés de manière automatique : le « résultat net des fonds d'épargne » s'ensuit, et que les fonds d'épargne sont gérés par la Caisse des dépôts et consignations : c'est d'elle que dépend la « liquidité globale » de ces fonds).

4. Le programme « Majoration de rentes »

a) Des crédits en légère décroissance ( 3 %) par rapport à 2007, du fait de la fermeture des dispositifs retracés

Le programme 168 , « Majoration de rentes », retrace le dispositif destiné à verser les majorations légales de rentes viagères . Ce dispositif est aujourd'hui en cours d'extinction progressive : institué dans l'après-guerre en raison de la forte inflation, puis limité sous la pression de la dépense budgétaire à partir de la fin des années 1970, il a été fermé, en 1986, pour tous les contrats souscrits à compter du 1 er janvier 1987. Par ailleurs, le mécanisme de revalorisation annuelle a été gelé aux taux fixés par la LFI pour 1995 .

Les crédits demandés pour 2008 au titre du programme, pour son action unique « Participation de l'Etat aux majorations de rentes viagères », s'élèvent, en AE comme en CP, à 227 millions d'euros 26 ( * ) , soit une évolution à la baisse de l'ordre de 3 % par rapport aux crédits inscrits pour la même action dans la LFI pour 2007 (230 millions d'euros).

La diminution des crédits requis par le programme, consécutive à la fermeture du dispositif, est en effet très progressive, dans la mesure où continuent actuellement d'arriver en phase de service des rentes souscrites avant 1987, année d'abrogation des majorations . Le rythme d'extinction dépend de plusieurs facteurs : nombre et âge des rentiers, date de souscription du contrat et montant des arrérages versés, mais aussi conditions de ressources (dans la mesure où les majorations de rentes y sont soumises pour les contrats souscrits depuis le 1 er janvier 1979). Ce dernier paramètre ne peut être prévu avant l'entrée en service des rentes.

En l'état actuel des estimations sur l'évolution de la mortalité, les versements devraient cesser d'ici une vingtaine d'années.

b) Un programme légitimement dépourvu d'objectif de performance

Retraçant les opérations issues d'un dispositif celui de la majoration légale des rentes viagères fermé et désormais en cours d' extinction progressive , le programme « Majoration de rentes » n'a pas été doté d'objectif de performance. Ce choix, dès 2006, est apparu pertinent à votre rapporteur spécial.

* 2 La LFI pour 2007 a supprimé le programme 229, « Versement à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) » qui figurait dans la mission en 2006.

* 3 L'ordre adopté pour la présentation qui suit est celui du PAP de la mission « Engagements financiers de l'Etat » annexé au présent PLF.

* 4 L'AFT, structure de gestion de la dette de l'Etat, constitue un service à compétence nationale. Elle a été créée en 2001, par arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Sur son action, cf. le rapport d'information n° 476 (2004-2005) de votre rapporteur spécial, sur la gestion de la dette dans le contexte européen. Elle est actuellement dirigée par M. Benoît Coeuré, auditionné par votre rapporteur spécial, dans le cadre de l'examen du présent PLF, le 27 septembre 2007. Les moyens de fonctionnement de l'agence sont inscrits dans la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (dont le rapporteur spécial est notre collègue Bernard Angels).

* 5 Les crédits du programme sont tous repris sous le titre 4 (Charges de la dette de l'Etat).

* 6 Les recettes de coupons courus résultent des versements effectués par les acquéreurs de titres d'Etat, lors de l'émission de ces titres en cours d'année. Il s'agit d'une restitution par avance d'un trop perçu d'intérêts. La procédure permet aux acquéreurs en cause de bénéficier d'une année complète d'intérêts, au moment du versement associé aux coupons souscrits.

* 7 Depuis le début de l'été 2002, les conditions générales du marché, notamment en termes de volatilité et de niveau des taux, ne permettent plus à l'AFT de réduire la durée de vie moyenne de la dette par des swaps dans des conditions satisfaisantes. Aussi, aucune opération ayant pour effet d'augmenter le portefeuille de swaps n'a été conclue depuis juillet 2002. Seuls les swaps « courts » conclus avant cette date et arrivant à échéance ont été renouvelés en 2005 et 2006.

* 8 Bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés (BTF, principalement à échéance 3 mois, 6 mois et 1 an), bons du Trésor à intérêts annualisés (BTAN à échéance de 2 ans et 5 ans) et obligations assimilables du Trésor à taux fixe, à taux variables et indexés (OAT à échéance comprise entre 10 et 50 ans).

* 9 Sur ce sujet, votre commission des finances, le 2 octobre 2007, a auditionné M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France .

* 10 Les hypothèses de taux d'intérêt retenus pour le présent PLF sont comme à l'usage issues du consensus forecast , calcul de la moyenne des taux prévus par les économistes des principales banques internationales.

* 11 La dette de l'Entreprise minière et chimique (700 millions d'euros fin 2005) a été transférée à l'Etat en application de l'article 133 de la LFI pour 2006. La reprise de dette de Charbonnages de France (2,4 milliards d'euros attendus fin 2007) est proposée à l'article 30 du présent PLF (voir le rapport général de notre collègue Philippe Marini, tome II) .

* 12 Pour une présentation détaillée, voir le rapport n° 78, tome III, annexe 12 (2006-2007), p. 17. Le 3 mai 2007, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a adressé aux directeurs d'administration centrale concernés une « feuille de route », déclinant les mesures structurelles destinées à réduire les aléas de trésorerie et assurer la neutralité de la contribution de la gestion de celle-ci à l'endettement de l'Etat. La mise en oeuvre de cette directive fait désormais l'objet d'un objectif de performance du programme 117 ( cf. infra ).

* 13 Comme on l'a indiqué ci-dessus, la dette de l'Entreprise minière et chimique a été transférée à l'Etat en 2006, et celle de Charbonnages de France devrait l'être en 2008 conformément au présent PLF .

* 14 Cf. le Rapport sur la dépense publique et son évolution annexé au présent PLF, p. 32 .

* 15 Cf. la séance du Sénat du 2 décembre 2006.

* 16 Il s'agit essentiellement de bons du Trésor sur formules, dont l'émission s'est poursuivie jusqu'en 1998. D'une durée de 5 ans, ils ouvrent droit à des intérêts capitalisés qui se prescrivent 30 ans après l'échéance.

* 17 L'ensemble est repris sous le titre 6 (Dépenses d'intervention).

* 18 Cf. le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 29.

* 19 Ces crédits sont repris sous le titre 3 (Dépenses de fonctionnement), pour 1,97 million d'euros, et sous le titre 6 (Dépenses d'intervention), pour 1,127 milliard d'euros.

* 20 Le versement des primes et subventions accordées depuis 2002 incombe à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), opérateur du programme 135, « Développement et amélioration de l'offre de logement », de la mission « Ville et logement ».

* 21 Conformément à l'article 80 de la LFI pour 2003, mesure introduite à l'initiative de votre commission des finances.

* 22 Le taux de transformation des dépôts d'épargne logement en prêt, qui constitue l'un des indicateurs de performance du programme 145, s'est établi à 4,7 % en 2005 et 5,7 % en 2006 ; il est attendu à hauteur de 6 % pour 2007.

* 23 Pour la Cour des comptes, « dès lors que cette avance avait toutes les caractéristiques d'un emprunt à court terme, son montant aurait dû apparaître dans le tableau de financement en tant que ressource de trésorerie. En contrepartie, le solde budgétaire de 2006 aurait dû intégrer en dépenses les 715 millions d'euros de primes d'épargne logement versées par l'Etat aux établissements de crédit, via le Crédit foncier de France. Or, rien n'a été enregistré, ni dans le tableau de financement ni dans la comptabilité budgétaire, et la dette financière n'a pas été non plus retracée en comptabilité générale » (rapport sur les résultats et la gestion de l'Etat pour 2006).

* 24 Cf. notamment le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 25.

* 25 Cf. en dernier lieu le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 30.

* 26 Ces crédits sont repris sur le titre 6 (Dépenses d'intervention).