MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller
VIII. PROGRAMME 113 « AMÉNAGEMENT, URBANISME ET INGÉNIERIE PUBLIQUE »
Le programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » faisait antérieurement partie de la mission interministérielle « Politique des territoires ».
Il a été rattaché, pour le budget 2008, à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». Sa finalité essentielle, selon le projet annuel de performances, est l'aménagement équilibré et durable des territoires.
Du fait de son architecture - éclatée en actions trop nombreuses -, il apparaît comme l'énumération des crédits nécessaires à l'exercice des multiples politiques menées par l'Etat, à son profit et à celui des collectivités territoriales, dans les domaines de l'urbanisme, de la planification, de l'application du droit des sols, ou des prestations d'ingénierie.
Le rattachement du programme 113 à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » a eu des conséquences sur sa structure, passée de six actions en 2007 à quatre actions pour le budget 2008. Ont été supprimées :
- l'action n° 3, intitulée « Appui technique au ministère de l'écologie », qui avait perdu sa signification du fait du regroupement du ministère en charge de l'environnement avec celui en charge de l'équipement ;
- l'action n° 5, intitulée « Personnels » relevant du programme « Développement et amélioration » de la mission « Ville et Logement ». Cette action a été transférée dans le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables ».
Parmi les quatre actions du programme 113 qui subsistent, seules deux actions (« Urbanisme, planification et aménagement » et « Soutien au programme ») disposent de crédits budgétaires . Les actions 02 « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers » et 03 « Appui technique aux autres ministères » n'affichent, au titre de l'exercice 2008, comme en 2006 et 2007, aucune dotation budgétaire. Le projet annuel de performances justifie leur maintien par « les enjeux qu'ils représentent » dans la mesure où ils « constituent une activité importante répondant à des enjeux majeurs de l'Etat ».
Votre rapporteur spécial est perplexe devant cette justification sommaire et très théorique . Toutefois, cette présentation permet, dans l'analyse des coûts du programme et des actions, et après déversement analytique des crédits inscrits aux autres actions du programme 113 et des autres programmes, de calculer un coût des deux actions.
Il apparaît ainsi que l'appui technique aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme est estimé à 886 millions d'euros , dont 13,9 millions d'euros au titre du programme 113 et que l'appui technique aux autres ministères est évalué à 137 millions d'euros, dont 1,9 million d'euros au titre du programme 113.
A. DES CRÉDITS GLOBALISÉS SUR DEUX ACTIONS
Le programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » a pour objectifs principaux :
- de favoriser l'aménagement durable des territoires conformément aux politiques de l'Etat et dans le respect des prérogatives des collectivités territoriales ;
- de mener à bien les grandes opérations d'urbanisme initiées par l'Etat ;
- d'exercer les missions et responsabilités de l'Etat en matière de planification ou d'application du droit des sols ;
- d'apporter un soutien technique ou opérationnel à d'autres ministères (au titre des constructions publiques notamment) et un appui technique aux collectivités territoriales aussi bien en matière d'urbanisme, d'application du droit des sols que de prestations d'ingénierie au titre de la solidarité nationale envers les petites communes ou en synergie avec la mise en oeuvre des politiques prioritaires de l'Etat ;
- de mettre en oeuvre la mutation de l'ingénierie publique, vers une ingénierie d'appui territorial.
La réalisation de ces objectifs s'appuie essentiellement sur la mobilisation de ressources humaines (17.042 équivalents temps plein travaillé) qui relèvent du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » de la mission à laquelle appartient désormais le programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique ». Les crédits nécessaires à la rémunération de ces agents sont estimés à plus de 800 millions d'euros.
Outre ces moyens en personnels, le programme est doté de moyens budgétaires que l'Etat consacre :
- à des interventions ciblées sur des territoires prioritaires ( grandes opérations d'urbanisme notamment) afin de soutenir leur développement ;
- au renforcement des politiques foncières , de planification et d'aménagement, portées par les collectivités territoriales ;
- enfin, au soutien des réseaux professionnels .
Il porte enfin les crédits correspondant aux fonctions supports dédiées (études, communication, contentieux...). Toutefois, les moyens de fonctionnement indivis (loyers, fluides...) ou communs à tous les programmes sectoriels (action sociale, fonctions d'état-major...) sont regroupés, en vue de faire des économies d'échelle, sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » précité.
Pour 2008, la dotation demandée pour le programme 113 est de 63 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement , en diminution de 6,75 % par rapport à l'exercice précédent (67,55 millions d'euros en AE et CP).
Ces crédits sont répartis entre les actions « Urbanisme, aménagement et planification » et « Soutien au programme » comme le précise le tableau suivant.
Les crédits du programme 113
« Aménagement, urbanisme et ingénierie
publique »
pour 2008
|
Actions |
AE 2007
|
AE 2008
|
Evolution |
|
Urbanisme, aménagement et planification |
41.555.200 |
37.500.000 |
- 9,8 % |
|
Soutien au programme |
26.000.000 |
25.500.000 |
- 1,9 % |
|
Total |
67.555.200 |
63.000.000 |
- 6,7 % |
Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances
Il est prévu également qu'il bénéficie du rattachement du produit de fonds de concours , estimés à 10,41 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 16,61 millions d'euros en crédits de paiement, qui seront consacrés principalement au financement de projets relevant des grandes opérations d'urbanisme sous l'égide du secrétariat général aux grandes opérations d'urbanisme. Ces ressources extra budgétaires devraient être versées par le conseil régional d'Ile-de-France (voirie primaire) et par l'agence foncière et technique de la région parisienne (produits de liquidation de clôture des comptes des établissements publics d'aménagement des villes nouvelles de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines). Leur augmentation par rapport à 2007, de 91 % en autorisations d'engagement et 54 % en crédits de paiement, compensera la baisse des dotations budgétaires .
Enfin, trois dépenses fiscales , dont l'objet principal contribue au programme, lui sont rattachées pour un montant estimé de 5 millions d'euros . Il s'agit de :
- l'exonération dont bénéficient les établissements publics et les sociétés d'économie mixte chargés de l'aménagement par une convention de concession, ainsi que les sociétés d'habitations à loyer modéré régies par l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation 18 ( * ) , pour les résultats provenant des opérations réalisées dans le cadre d'une zone d'aménagement concertée (ZAC) ;
- l'exonération des acquisitions d'actions de sociétés d'économie mixte par les collectivités locales ;
- l'exonération des opérations immobilières non destinées à la construction (opérations de lotissement effectuées par les départements, communes et établissements publics ; opérations de lotissement effectuées par les sociétés coopératives de construction, par les sociétés d'économie mixte de construction immobilière, par les groupements de castors ; opérations immobilières réalisées par les SAFER).
Seule la dépense relative à l'exonération des SEM est toutefois incluse dans cette évaluation.
B. AUCUNE CLARIFICATION N'A ÉTÉ APPORTÉE DANS L'ANALYSE DE LA PERFORMANCE
Le programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » comprend les cinq objectifs suivants :
- Promouvoir l'aménagement équilibré des territoires ;
- Contribuer à une meilleure organisation de l'occupation de l'espace ;
- Soutenir des pôles de développement urbain d'intérêt national ;
- Assurer aux usagers et aux collectivités locales, un service de qualité dans la délivrance des autorisations d'urbanisme ;
- Apporter aux collectivités une assistance pour leur permettre d'exercer leurs compétences en privilégiant l'assistance à maîtrise d'ouvrage et l'aide aux petites communes.
Ces objectifs sont mesurés par 13 indicateurs . Malgré leur nombre et leur précision, ceux-ci peuvent difficilement servir de baromètre de l'efficacité des services compte tenu de la globalisation des crédits sur deux actions très générales .
Votre rapporteur spécial ne peut donc que rejoindre les appréciations portées en 2006 19 ( * ) par notre collègue Roger Besse, rapporteur spécial de la mission « Politique des territoires », qui regrettait que « les objectifs retenus relèvent davantage de l'énumération des différentes visées du programme que d'une véritable stratégie de performance » et appelait de ses voeux « un double travail d'amélioration, visant à affiner les objectifs d'une part, et à clarifier les indicateurs d'autre part . »
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Les principales observations de vos rapporteurs
spéciaux
- Compte tenu du nouveau rattachement à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », le maintien du programme 113, dans son architecture actuelle, est problématique. - Les choix de présentation des crédits par action répondent à une logique différente de celle qui est retenue pour les objectifs ; l'analyse de la performance est rendue de ce fait très difficile. |
* 18 Sont ainsi visés : les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) ; les offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) ; les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré ; les sociétés anonymes coopératives de production et sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré ; les sociétés anonymes de crédit immobilier ; les fondations d'habitations à loyer modéré.
* 19 Rapport n° 78 (2006-2007) - tome III - annexe 18 sur le projet de loi de finances pour 2007.