MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller
XII. PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L'AMÉNAGEMENT DURABLES »
A. PRÉSENTATION DU PROGRAMME
1. Une mosaïque d'actions miroirs
Le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » regroupe les emplois et dépenses de personnel situés, sous l'empire de la nomenclature 2007, au sein de la mission « Transport » 30 ( * ) , du programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » de la mission « Politique des territoires », du programme soutien de la mission « Ecologie et développement durable », ainsi que la part des emplois et crédits correspondant aux effectifs et des DRIRE accomplissant les missions confiées au MEDAD, et de la DGEMP.
S'agissant des dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention , il opère le regroupement de crédits inscrits en 2007 aux programmes soutien des missions « Transports » et « Ecologie et développement durable », ainsi qu'une partie des crédits correspondant aux actions des DRIRE.
Les 25 actions composant le programme sont de 5 types différents :
1) les actions 1 à 7 supportent les fonctions de définition et de pilotage des politiques du ministère (stratégie, gouvernance, fonction juridique, immobilier, moyens de fonctionnement, systèmes d'information, ressources humaines et formation, action européenne et internationale). C'est sur ces actions que se concentre l'essentiel des dépenses hors titre 2 du programme ;
2) les actions 8 à 14, 16, 23 et 24 comportent exclusivement des emplois et crédits de personnel ayant vocation à se « déverser » dans chaque programme opérationnel de la mission . Ces actions dites « miroir », à défaut de faciliter l'exercice de la fongibilité asymétrique au sein de chaque programme 31 ( * ) , procurent une certaine lisibilité en permettant d'identifier les moyens de personnel dévolus à chaque politique. Le projet annuel de performances fait également valoir qu'elles offrent une « gestion plus souple et optimisée du plafond d'emploi ministériel et de la masse salariale », tout en laissant aux responsables de programme la maîtrise des emplois des agents travaillant pour leur compte ;
3) les actions 15 et 17 à 21 sont « vides » . Elles sont destinées à recevoir en gestion, par décrets de transfert, des crédits et emplois en provenance d'autres missions, afin de permettre au MEDAD de rémunérer les agents relevant de corps gérés par lui mais exerçant leur activité au sein d'autres ministères et dans le cadre d'autres missions (Ville et logement, agriculture, culture...) ;
4) l'action 22 concerne les personnels transférés aux collectivités territoriales en application de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, provisoirement mis à disposition par le ministère et par conséquent rémunérés par lui ;
5) l'action 25 comprend enfin les crédits de personnel et de fonctionnement de la Commission nationale du débat public (CNDP).
2. 88,4 % de dépenses de personnel
Le programme est doté de 4,317 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 4,302 milliards d'euros en crédits de paiement. 88,4 % des crédits du programme couvrent des dépenses de personnel (3,8 milliards d'euros). Les crédits de fonctionnement représentent 10,8 % de la dotation, les 0,8 % restants correspondant aux dépenses d'intervention et d'investissement.
Les actions les plus significatives au plan des dotations sont :
1) l'action 13, comprenant les dépenses de personnels oeuvrant dans le cadre du programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » , avec 822,77 millions d'euros en CP . Ces personnels se situent au sein de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction et des directions régionales et départementales de l'équipement (DRE, DDE), ainsi que des centres d'études techniques de l'équipement (CETE) ;
2) l'action 22, consacrant 705,46 millions d'euros à la rémunération des personnels mis à disposition des collectivités territoriales en application de « l'acte II de la décentralisation » ;
3) l'action 7, soit 559,82 millions d'euros rémunérant les personnels oeuvrant dans le cadre du présent programme . Ces effectifs sont à 16 % en administration centrale (cabinet du ministre, secrétariat général, direction générale du personnel et de l'administration, écoles du ministère...) et à 84 % en services déconcentrés.
4) l'action 8, correspondant aux personnels du programme « Réseau routier national », avec 500 millions d'euros (DRE, parcs de l'équipement, directions interdépartementales des routes).
3. Une dépense fiscale dynamique : le crédit d'impôt « développement durable »
Les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme représentent 2,416 milliards d'euros . Elles sont essentiellement constituées par le crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable, qui représente à lui seul 2,4 milliards d'euros.
Outre qu'il s'interroge sur les motifs qui ont conduit à rattacher cette dépense fiscale au programme 217, votre rapporteur spécial constate qu'elle est particulièrement dynamique : son montant est passé de 990 millions d'euros en 2006 à 1,9 milliard en 2007 et 2,4 milliards en 2008. S'il convient de se féliciter du succès du dispositif, il serait certainement opportun d'en actualiser les conditions d'octroi en procédant à une réévaluation de l'impact des équipements éligibles sur la consommation d'énergie.
Par ailleurs, la discrimination opérée par le crédit d'impôt entre propriétaires occupants et propriétaires non occupants ne semble pas pertinente au regard de l'objectif poursuivi et la possibilité d'une adaptation du mécanisme aux logements sociaux devrait être mise à l'étude.
B. PERFORMANCE : UN EFFORT DE RATIONALISATION
La fusion pure et simple des dispositifs d'évaluation de la performance des anciens programmes 211 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie et du développement durable » et 217 « Soutien et pilotage des politiques de l'équipement » aurait abouti à la sommation de 9 objectifs et 16 indicateurs .
Un effort de rationalisation a conduit à retenir 11 indicateurs associés à 5 objectifs , dont l'amélioration des délais d'élaboration et de la qualité de la réglementation, le respect du schéma des emplois et recrutements ministériel et la maîtrise des dépenses de fonctionnement.
Votre rapporteur spécial est plus sceptique s'agissant :
1) de l'objectif 4 « Accentuer la diffusion des éléments stratégiques, prospectifs et statistiques au public, aux pouvoirs publics et aux acteurs des politiques du ministère et du débat public », dont il se demande s'il ne participe pas d'une démarche proche de celle de l'objectif 2 (mobilisation en faveur du développement durable) ;
2) de l'indicateur 2.3 « Pourcentage des interlocuteurs du MEDAD considérant que celui-ci contribue significativement au renforcement de l'influence de la France à l'international », fondé sur un sondage d'opinion dont la suppression permettrait d'économiser 13.626 euros, sans grand préjudice pour l'appréciation de la performance du programme.
C. JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
A titre liminaire, votre rapporteur spécial observe que la justification au premier euro continue de s'articuler, au sein même des actions, autour d'une subdivision en « pôles » transports-équipement, écologie, énergie... Ce phénomène témoigne de l'agrégation récente de plusieurs départements ministériels et leur disparition progressive constituera un indice précieux du degré d'intégration des structures administratives et des politiques du MEDAD .
1. Les dépenses hors titre 2
Les 11,6 % de dépenses hors titre 2 sont essentiellement des dépenses de fonctionnement . Elles concernent principalement :
1) la programmation immobilière, les services d'utilité collective et les prestations logistiques à la disposition des agents (maintenance, sécurité, entretien, transports, fournitures...), soit 348,5 millions d'euros en CP sur l'action 3 ;
2) la politique des ressources humaines et de la formation (action 5, 72,2 millions d'euros en CP).
Les fonctions stratégiques mobilisent 22,5 millions d'euros, l'informatique 22,8 millions d'euros et l'action européenne et internationale 2,42 millions d'euros.
On notera par ailleurs que la Commission nationale du débat public dispose, en vertu de son statut d' autorité administrative indépendante , de ses propres moyens de fonctionnement, à hauteur de 796.251 euros.
2. L'évolution générale des emplois
Le programme 217 regroupe 86.305 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit 99,6 % des emplois de la mission . Le reliquat correspond aux 330 ETPT de l'Autorité de sûreté nucléaire (programme 181) et aux 10 ETPT de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (programme 225), autorités administratives indépendantes. Ces emplois sont à 15 % de catégorie A, à 30 % de catégorie B et à 55 % de catégorie C.
Les principales évolutions à relever pour 2008 sont les suivantes :
1) 4.074 départs sont prévus , dont 2.212 départs à la retraite et 1.576 départs provisoires (détachements, congés...). Le ministère fait valoir que 1.247 des 2.212 départs à la retraite ne seront pas remplacés, soit un taux de non-remplacement de 56,4 % . Il convient d'ajouter à ces hypothèses de sortie 918 départs définitifs d'agents mis à disposition des collectivités territoriales (cf. infra ).
2) 2.911 entrées sont programmées, dont 1.678 recrutements externes. Le solde net des entrées et sorties devrait donc permettre de dégager une économie de 20,2 millions d'euros , hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » ;
3) les principales mesures catégorielles devraient représenter un coût de 17,6 millions d'euros ;
4) les prestations et actions sociales représentent 11,62 millions d'euros (actions sociales, aide aux agents en difficulté) ;
5) la contribution au CAS « Pensions » s'élève à 914,83 millions d'euros.
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Quels moyens pour les DRIRE ? Votre rapporteur spécial ne souhaitait pas aborder les moyens de personnel de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » sans faire part de ses craintes quant aux moyens des DRIRE et à leur aptitude à accomplir dans des conditions satisfaisantes leur mission dans le domaine des installations classées . Cette mission, à laquelle contribuent également les directions départementales des services vétérinaires, s'inscrit dans le cadre du programme 181 « Protection de l'environnement et prévention des risques » et comprend principalement l' instruction des demandes d'autorisation d'installations nouvelles (2.740 en 2006) et le contrôle de ces installations (30.040 visites en 2006 pour environ 500.000 installations). A ces activités « courantes » s'ajoutent des missions jugées prioritaires, telles que, pour la seule année 2007, le renforcement de la prévention des risques technologiques et naturels, la mise en oeuvre du plan national santé environnement ou la mise en oeuvre de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution, dite « IPPC ». L'insuffisance des effectifs des DRIRE est un problème connu depuis 1995, date à laquelle la Cour des comptes le soulignait pour la première fois. Consécutivement au sinistre industriel majeur qui avait affecté l'usine AZF de Toulouse en 2001, le gouvernement s'était engagé à augmenter de 400 postes les effectifs d'inspection sur la période 2004-2007, par création ou redéploiement d'effectifs. Au terme de cette programmation, votre rapporteur spécial constate que seuls 206 renforts sont aujourd'hui disponibles et que le projet de loi de finances pour 2008 prévoit une stabilité des effectifs. Il regrette par conséquent que les engagements gouvernementaux pris au lendemain d'événements suscitant l'indignation collective ne résistent pas davantage au passage des années. |
3. Les conséquences budgétaires de la décentralisation
En application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, 8.316 ETP ont d'ores et déjà été retirés du plafond d'emplois ministériel , correspondant aux agents ayant déjà exercé leur droit d'option avant le 31 août 2007, aux postes vacants au moment du transfert de compétence et aux agents non titulaires dont le contrat a été transféré. La compensation de ces deux derniers postes sera inscrite, en 2008, à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Pour 2008, les effectifs mis à disposition des collectivités sont évalués à 19.398 ETPT , soit :
- 18.522 ETPT mis à disposition des collectivités en 2007, c'est-à-dire ayant opté, avant le 31 août 2007, pour le détachement sans limitation de durée ou l'intégration à la fonction publique territoriale au 1 er janvier 2008 ;
- 876 ETPT nouvellement mis à disposition en 2008 . Ces agents devront opter pour le détachement ou l'intégration avant le 31 août 2008, option qui prendra effet au 1 er janvier 2009.
La très grande majorité des personnels en question appartient aux services en charge des routes nationales d'intérêt local et des routes départementales.
Le coût de ces compensations est égal, en 2008, à 705,46 millions d'euros (AE = CP).
4. Le MEDAD, laboratoire de modernisation administrative ?
L'architecture du programme 217 témoigne à plusieurs égards d'une période de transition . Elle concerne en effet les moyens budgétaires et surtout humains d'un périmètre ministériel sans précédent , dont les structures ont déjà connu de profonds remaniements , notamment liés à la décentralisation, et où de multiples expérimentations de réorganisation administrative sont en cours (fusion des DDE et des directions départementales de l'agriculture, rapprochement des DRIRE et des DIREN...).
Les « chantiers » propres qui s'ouvrent avec la création du MEDAD sont, de surcroît, concomitants avec la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques , dont on imagine mal qu'elle n'aura pas d'impact sur ce ministère.
Votre rapporteur spécial considère que la conjonction de ces phénomènes et de la priorité politique donnée aux enjeux environnementaux doit permettre de faire du MEDAD un véritable laboratoire de modernisation administrative, et sera par conséquent attentif aux efforts de rationalisation des structures et de perfectionnement des outils de pilotage des politiques publiques qui seront prochainement mis en oeuvre.
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Principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 217 1. Le programme est composé à 88,4 % de dépenses de personnel et comprend la quasi-totalité des emplois de la mission. 2. Il comporte une dépense fiscale très dynamique, le crédit d'impôt « développement durable », dont le dispositif mériterait d'être actualisé. 3. Le dispositif d'évaluation de la performance a fait l'objet d'un effort de rationalisation. 4. La justification au premier euro continue de s'articuler autour d'une subdivision en « pôles » qui témoigne de l'agrégation récente de plusieurs départements ministériels et dont la disparition progressive sera un indice précieux du degré d'intégration des structures et des politiques du MEDAD. 5. 1.247 des 2.212 départs à la retraite ne seront pas remplacés, soit un taux de non-remplacement de 56,4 %. 6. Les engagements de 2004 sur le renforcement des moyens de l'inspection des installations classées ne sont pas tenus. 7. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a un impact de 700 millions d'euros sur le programme. 8. La création d'un périmètre ministériel sans précédent, la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques et la priorité politique donnée aux enjeux environnementaux doivent faire du MEDAD un véritable laboratoire de modernisation administrative. |
* 30 Sauf Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires.
* 31 Fongibilité dont les réponses aux questionnaires laissent entendre qu'elle demeure largement théorique dans un contexte budgétaire contraint.