Mission

MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller

CHAPITRE PREMIER

MISSION « ECOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES »

La mission « Ecologie, développement et aménagement durables » est constituée de 7 programmes réunis antérieurement dans la mission « Transports », des deux programmes de la mission « Ecologie » désormais fusionnés, de deux programmes qui figuraient dans la mission « Politique des territoires », d'un programme provenant de la mission « Développement et régulation économique » et d'un nouveau programme de soutien qui réunit les anciens programmes de soutien des missions « Transports » et « Ecologie »

Elle représente au total :

1. En termes de crédits budgétaires : 10,149 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 10,105 milliards d'euros de crédits de paiement (CP).

Ces crédits seront complétés à hauteur de 2,210 milliards d'euros en autorisations d'engagement, par des fonds de concours dont 73 % sont destinés au programme « Réseau routier national » ;

2. En termes d'emplois : 86.645 emplois autorisés.

3. En termes de dépenses fiscales : 3,181 milliards d'euros ; les dépenses fiscales liées à cette mission sont peu nombreuses et leur volume estimé est concentré essentiellement sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » au titre du crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable (2,4 milliards d'euros).

Décomposition des moyens de la mission
« Ecologie, développement et aménagement durables » pour 2008

(en euros)

Programme	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement	En % des CP de la mission
Réseau routier national (203)	473.653.038	456.979.650	5
Sécurité routière (207)	87.820.756	99.865.440	1
Transports terrestres et maritimes (226)	2.039.512.542	2.039.512.542	20
Passifs financiers ferroviaires (173)	1.327.200 000	1.327.200 000	13
Sécurité et affaires maritimes (205)	132.380.884	136.086.527	1
Transports aériens (225)	98.159.174	80.319.174	1
Météorologie (170)	176.410.000	176.410.000	2
Aménagement, urbanisme et ingénierie publique (113)	63.000.000	63.000.000	1
Information géographique et cartographique (159)	69.280.000	69.280.000	1
Protection de l'environnement et prévention des risques (181)	456.919.943	447.404.943	4
Énergie et matières premières (174)	908.052.786	907.337.758	9
Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables (217)	4.317.483.594	4.302.183.594	43
Total Mission	10.149.872.717	10.105.579.628

Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances

I. PROGRAMME 203 « RÉSEAU ROUTIER NATIONAL »

Le programme 203 « Réseau routier national » finance le développement et l'entretien du réseau routier national.

Il se décline en trois actions :

- l'action 1 « Développement des infrastructures routières » qui a pour objet le développement du réseau routier national non concédé ;

- l'action 2 « Entretien et exploitation » qui regroupe l'entretien courant du réseau, l'exploitation de proximité pour un meilleur service aux usagers et les opérations de réhabilitation ;

- l'action 3 « Politique technique, action internationale et soutien au programme » qui recouvre les dépenses de fonctionnement de la direction générale des routes (DGR) ainsi que les crédits d'études et de fonctionnement des services dont l'activité concourt aux missions de la DGR.

Les orientations retenues par ce programme connaissent une inflexion notable qui n'est pas étrangère au nouveau rattachement des anciennes directions du ministère de l'équipement à un grand ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables ainsi qu'à l'attention plus forte portée par le gouvernement aux exigences du développement durable .

Ainsi, la présentation stratégique du projet annuel de performances annonce de manière claire le passage au premier plan de l'objectif d'entretien du parc au détriment de l'objectif d'investissement dans les infrastructures nouvelles qui était encore prioritaire en 2007.

A ce titre, on relève que seuls trois types d'opérations sont envisagés dans le cadre du « développement du réseau routier national » :

- les aménagements de capacité du réseau urbain ;

- les contournements et projets en milieu urbain ;

- les aménagements qualitatifs.

Parallèlement à ce changement assumé d'orientation, le programme 203 tire les conséquences du transfert des deux tiers des routes nationales aux départements, qui contribue naturellement à réduire les besoins budgétaires.

A. LES CRÉDITS ET LA JUSTIFICATION PAR ACTION : PRIORITÉ À L'ENTRETIEN

Le programme 203 représente 473 millions d'euros en autorisations d'engagement et 456 millions d'euros en crédits de paiement. Au total les dotations budgétaires demandées sont en diminution de 10,5 % et de 5,3 % par rapport à la loi de finances initiale de 2007.

Ces crédits sont complétés par des montants très importants de fonds de concours s'élevant à 1,619 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,735 milliard d'euros en crédits de paiement. Ces fonds de concours, qui proviennent pour l'essentiel de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et de la participation des collectivités territoriales dans les contrats Etat-régions ^{3 ( * )} , sont globalement en forte diminution et seront réorientés vers l'entretien et les équipements de sécurité, conformément aux nouvelles priorités définies pour le programme.

Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances

Votre rapporteur spécial se félicite de la confirmation de la priorité donnée à l'entretien des infrastructures. Cette orientation est justifiée par la dégradation de l'état général du réseau , particulièrement des routes nationales ordinaires, illustrée par le schéma suivant.

Toutefois, il relève aussi que même en ce qui concerne l'entretien et l'exploitation du réseau, l'Etat procède à une débudgétisation qui s'amplifie par rapport aux exercices précédents, en mettant à la charge de l'AFITF une part croissante de la charge financière.

Le projet annuel de performances annonce ainsi qu'à compter de 2008, le financement de deux programmes sera assuré par l'AFITF :

- le programme de mise en sécurité des tunnels ;

- le programme SURE (sécurité des usagers sur le réseau existant) de mise en oeuvre des aménagements de sécurité sur l'ensemble d'un itinéraire .

Ce transfert de financement, estimé à 171 millions d'euros en autorisations d'engagement et 129 millions d'euros en crédits de paiement, était annoncé par l'audit de modernisation sur la comparaison au niveau européen des coûts de construction et d'entretien des routes dont les conclusions ont été rendues publiques le 18 décembre 2006.

Toutefois, cette compétence renforcée de l'AFITF n'est pas sans poser - avec une grande acuité - la question de son financement futur , compte tenu de l'épuisement, dès 2009, des ressources tirées de la privatisation des sociétés d'autoroutes.

Depuis sa création, en effet, plus de la moitié des ressources de l'AFITF sont constituées du versement de 4 milliards d'euros, produit de la cession des sociétés concessionnaires.

Ressources de l'AFITF depuis sa création

(en millions d'euros)

Ressources	2005	2006	2007	2008
Produit de cession des sociétés concessionnaires	424	849	1.467	1.260
Dividendes routiers	332
Taxe d'aménagement du territoire		512	520	530
Redevance domaniale	156	163	165	170
Produit des amendes radars		100	100	226
Dotation budgétaire versée par l'Etat		62
Total	912	1.686	2.252	2.186

Source : direction générale des routes

Afin de permettre la réalisation du programme d'infrastructures pour 2008, le projet de loi de finances prévoit, certes, que le produit des amendes radars sera déplafonné et porté de 100 millions d'euros à 226 millions d'euros, mais cette nouvelle ressource restera insuffisante à l'avenir pour combler les besoins de financement des infrastructures, qu'elles relèvent du programme 203 « Réseau routier national » ou du programme 226 « Transports terrestres et maritimes ».

Le solde des engagements non couverts par des crédits de paiements au 31 décembre 2008 est estimé à 2,3 milliards d'euros pour le seul programme « Réseau routier national » . Ce montant devra être couvert, comme le précise le projet annuel de performances, par des fonds de concours en provenance des collectivités territoriales et de l'AFITF.

Programme prévisionnel d'investissement de l'AFITF pour 2008

- la poursuite de la liaison grande vitesse transfrontalière Perpignan-Figueras et la réalisation des installations terminales à Perpignan, la poursuite de la LGV Rhin-Rhône (branche est) ;

- la poursuite des études et le lancement des appels d'offres de la LGV Sud-Europe-Atlantique en concession et du contournement de Nîmes-Montpellier, les études de la LGV Bretagne-Pays de Loire ;

- la poursuite des études et travaux préparatoires (galerie de reconnaissance) de Lyon-Turin, le lancement des études de la 2 ^ème phase de la LGV Est ;

- la poursuite de la modernisation de la ligne ferroviaire du Haut-Bugey et de la liaison classique Dijon-Modane vers l'Italie ;

- la mise au point du projet de canal Seine-Nord-Europe après l'enquête publique ;

- la poursuite des travaux portuaires de Fos 2XL à Marseille, et le lancement d'une nouvelle tranche de terminaux de Port 2000 au Havre ;

- les études et travaux pour une autoroute ferroviaire atlantique et le lancement du projet franco-espagnol d'autoroute de la mer atlantique ;

- le poursuite de la procédure de concession du projet de liaison ferroviaire express Charles-de-Gaulle-Express ;

- la préparation des travaux de prolongation de l'autoroute A34 entre Charleville-Mézières et la frontière belge, la poursuite de l'aménagement des autoroutes A75 et A750 et de la mise à 2x2 voies de la RN7 et de la Route Centre Europe Atlantique ;

- le lancement, sous forme de concession, des travaux du contournement autoroutier ouest de Strasbourg, la poursuite de la galerie d'évacuation du tunnel Maurice Lemaire et de l'A19 entre Artenay et Courtenay ;

- les études et procédures préalables à la réalisation, grâce à des contrats de partenariat, de 4 projets routiers (RN88 en Aveyron, tronc commun A4-A86 en Île-de-France, rocade L2 à Marseille, liaison est-ouest d'Avignon) ;

- la poursuite de la réalisation d'infrastructures routières et ferroviaires dans le cadre du plan exceptionnel d'investissement pour la Corse ;

- la poursuite des projets routiers figurant dans les « contrats de plan » 2000-2006 ;

- une nouvelle tranche annuelle des « contrats de projet » conclus avec les régions pour 2007-2013 en matière de transports ferroviaires, fluviaux, maritimes ou combinés et de transports collectifs en site propres ;

- le financement de la réparation des dégâts causés par le cyclone Gaméde sur l'île de La Réunion ;

- le financement du programme de mise en sécurité des tunnels et des aménagements de sécurité.

Source : direction générale des routes

La réponse aux besoins de financement pourrait plus sûrement se trouver dans la mise en oeuvre, annoncée par le « Grenelle de l'environnement », d'une taxe kilométrique pour les poids lourds , à l'imitation de la redevance mise en place au début 2005 en Allemagne, ou du système expérimental en cours de réalisation en Alsace.

Toutefois, comme l'a précisé à votre rapporteur spécial le directeur général des routes, responsable du programme 203, la mise en application d'une telle taxe, qu'elle repose sur une localisation par satellite ou sur un protocole de communication à courte distance en hyperfréquence, reste longue et délicate . Dans la meilleure des hypothèses , si le principe d'une redevance acquittée par les poids lourds sur tout ou partie du réseau routier devait être retenue, elle ne pourrait procurer des recettes qu'en 2010 , pour un montant envisagé de 800 millions d'euros .

B. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME MESURE LE MAUVAIS ÉTAT DU RÉSEAU

La mesure de la performance du programme 203 est établie au regard de trois objectifs :

- améliorer le niveau de sécurité et de qualité de service du réseau routier national ;

- moderniser efficacement le réseau routier national en maîtrisant les dépenses ;

- entretenir et exploiter le réseau routier national au meilleur coût.

Les indicateurs rattachés à ces objectifs ont encore connu des modifications par rapport à la loi de finances de 2007.

L'indicateur du nombre de vies épargnées par les aménagements de sécurité, rapporté au million d'euros investi a été supprimé.

Un indicateur de mesure du coût complet de l'entretien du réseau routier , ciblé sur l'évolution nulle de la dépréciation du patrimoine routier , a été introduit . L'ajout de cet indicateur était une des préconisations de l'audit de modernisation sur la comparaison au niveau européen des coûts de construction et d'entretien des routes.

Il donne une estimation des dépenses nécessaires à l'entretien , incluant maintenance, entretien et répartition, soit, dans les conditions budgétaires de 2008, 53.200 euros par kilomètre .

Votre rapporteur spécial note que les résultats de certains indicateurs sont encore difficiles à exploiter comme le calcul de la part des routes nationales dans l'accidentologie totale, dont la prévision pour 2007 a été révisée de 8,2 % à 16 %, en raison des incertitudes liées à la définition du nouveau réseau national.

Plusieurs indicateurs reflètent assez clairement le mauvais état d'entretien du réseau comme l'indicateur de l'état des structures de chaussées ou l'indicateur de satisfaction des usagers.

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux
sur le programme 203 « Réseau routier national »

- Le projet annuel de performances pour 2008 marque une réorientation des priorités vers l'entretien des infrastructures.

- L'équilibre budgétaire du programme est dépendant de la contribution de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France, dont les ressources ne sont pas pérennes.

* ³ A hauteur de 654 millions d'euros en autorisations d'engagement et 718 millions d'euros en crédits de paiement pour l'AFITF et à hauteur de 781 millions d'euros en autorisations d'engagement et 875 millions d'euros en crédits de paiement pour les collectivités territoriales.